Tasas de Abasto Alvaro C Luna Requena 27092006

Tasas de Abasto Alvaro C. Luna Requena 27/09/2006 1

Plan de exposición • Descripción del funcionamiento del tributo. • Análisis de constitucionalidad. Poder de Policía Aduanas Interiores Régimen de Coparticipación Federal • Viabilidad de su impugnación judicial. • Conclusiones finales. 2

Funcionamiento de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Hecho Imponible Prestación del servicio de inspección veterinaria en el puesto sanitario municipal de todas las sustancias alimenticias de origen zoógeno que se introduzcan al Partido con destino al consumo, elaboración, industrialización, almacenaje, etc. (art. 72 Ordenanza Fiscal N° 10045/04, Parte Especial, Municipalidad de Quilmes). Contribuyentes Introductores, distribuidores y abastecedores (art. 73 Ordenanza Fiscal N° 10045/04, Parte Especial, Municipalidad de Quilmes). 3

Funcionamiento de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Base Imponible Montos fijos según tipo de producto alimenticio. Responsabilidad Solidaria Por el pago del tributo y por las sanciones, responden solidariamente los introductores y los comerciantes locales. Control indirecto “Es obligación de aquellos que comercien con los artículos del presente título, exigir de sus abastecedores al momento de recibir la mercadería, que la misma haya tenido la correspondiente inspección veterinaria y la constancia de que haya abonado los tributos correspondientes, reteniendo para sí estos elementos por un plazo de 6 (seis) meses, los cuales podrán ser requeridos por la Municipalidad a los efectos de ser controlados” (art. 78 Ordenanza Fiscal N° 10045/04, Parte Especial, Municipalidad de Quilmes). 4

Funcionamiento de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Régimen Sancionatorio Recargos, multas por omisión (20%), multas por defraudación (1000%) y multas por infracciones a los deberes formales. Aspectos operativos Visita obligada a la “estación sanitaria” Procedimiento de “visado” Pago mediante “cuenta corriente” Inexistencia de servicio efectivo de “control bromatológico” 5

Funcionamiento de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Aspectos salientes: n El tributo reviste los caracteres formales de una “ tasa”. Los productos cuyo servicio de inspección pretendería justificar el cobro de la tasa son aquellos introducidos en el Municipio. En consecuencia, si los productos transitan por el Municipio, sin tener por destino final ese territorio, no quedarían sujetos al tributo. Los comerciantes locales tienen obligación que exigir de sus abastecedores al momento de recibir la mercadería, que la misma haya tenido la correspondiente inspección veterinaria y la constancia de que haya abonado los tributos correspondientes. Imposibilidad de sometimiento voluntario al régimen jurídico (CSJN, “Video Club Dreams S. A. ”). 6

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” 1. Poder de Policía 2. Aduanas interiores 3. Régimen de Coparticipación Federal Código Alimentario Argentino Constitución Nacional 7

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” ¿Poseen los Municipios poder de policía para controlar la salubridad de los productos alimenticios en tránsito? Poder de policía: noción. Constitución de la Provincia de Buenos Aires, art. 192: “Son atribuciones inherentes al régimen municipal, las siguientes: (. . . ) [4] Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la Provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública”. 8

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Código Alimentario Argentino (CAA, ley 18. 284) • CAA, art. 3: los productos certificados pueden comercializarse, circular y expenderse libremente en todo el territorio nacional. • Dec. 815/99: crea el Sistema Nacional de Control de Alimentos, integrado por la CNA, el SENASA y el ANMAT (art. 4). • Dec. 815/99: las autoridades sanitarias provinciales y municipales son responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones (art. 16). • Dec. 815/99: las autoridades sanitarias provinciales, del GCBA de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio. 9

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Es irrelevante que el Municipio preste –o no- el servicio. La cuestión se define por su falta de Poder de Policía para prestarlo. ¿Con qué facultades el Congreso de la Nación acota el poder de policía municipal e, indirectamente, su poder tributario? Constitución Nacional, art. 75: • Inc. 13: Comercio interjurisdiccional. • Inc. 18: Cláusula del progreso. 10

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Objeción: pero la norma que acota específicamente los poderes locales no es una ley sino el decreto 815/99. CSJN: los reglamentos ejecutivos -de innegable naturaleza interpretativa- "integran la ley reglamentada completando el régimen creado por ella" (cfr. Fallos 234 -166; Fallos 248 -189; Fallos 262 -468; Fallos 269 -225; Fallos 303 -1006, entre muchos otros). Art. 31 de la Constitución Nacional: principio de supremacía del ordenamiento federal. 11

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Aduanas Interiores n Arts. 9, 10, 11 y 12 de la Constitución Nacional n Relevancia de la inexistencia del servicio. n Aduana: barrera económica que altera los valores de los productos que vienen de afuera, colocándolos en situación desfavorable respecto de los locales. n CSJN: “test” de aduana interior: determinar si el tributo se impone de igual modo a la mercadería de origen foráneo y a la local (Fallos 217: 857; “Ovejeros hermanos c/ Tysera y Pirola”, 26/08/1886; Fallos 125: 133, 100: 364) 12

Análisis de constitucionalidad de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Régimen de Coparticipación Federal n Ley 23. 548, art. 9 inc. b); los Municipios pueden aplicar tasas siempre que éstas retribuyan “servicios efectivamente prestados”. n Jurisprudencia de la CSJN: "(. . . ) un requisito fundamental respecto de las tasas, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (Fallos: 236: 22 y su cita). ”(in re Cía. Química, S. A. c. Municipalidad de Tucumán", 05/09/89; “Massalin Particulares S. A. c /Tierra del Fuego, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, 21/03/2006). n Ausencia de prestación efectiva del servicio de control bromatológico: IMPUESTO ENCUBIERTO. 13

Impugnación judicial de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” Competencia de la Justicia Federal CSJN, in re “Kraft Foods Argentina c/ Provincia de Chubut” (12/03/2002). Jurisprudencia “AGUAS DANONE DE ARGENTINA S. A. y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE LANÚS s/ Acción declarativa”; “Peñaflor S. A. , Bodegas Trapiche S. A. y BVA S. A. c. Municipalidades de Esteban Echeverría y Almirante Brown s/Acción Meramente Declarativa”; “Bodegas y Viñedos López c/Municipalidad de Almirante Brown y otro s/Amparo”; “Instituto Nacional de Vitivinicultura c/Municipalidad de Esteban Echeverría s/Acción Declarativa de Certeza Constitucional” (todos del Juz. Fed. Lomas de Zamora); “Aguas Danone Argentina S. A. y otros c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción declarativa” (Resolución de la Cám. Fed. La Plata, Sala III, 15/05/06, sobre Medida Cautelar); “Peñaflor S. A. y otros c/ Municipalidad de Morón s/ Ordinario” (Juzg. Fed. N° 1, Sec. 2, San Martín, 15/06/2006). 14

Impugnación judicial de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” “Aguas Danone Argentina S. A. y otros c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción declarativa” (Resolución de la Cám. Fed. La Plata, Sala III, 15/05/06, sobre Medida Cautelar) n En efecto, en el examen propio de esta etapa cautelar, se considera que la tasa impugnada afecta de manera inconciliable las facultades nacionales referidas al ejercicio del poder de policía en materia de comercialización de alimentos” (punto 3. 2. 2. bajo el subtítulo “ 3. 2. El poder de policía en cuestión”). n n “La interpretación contraria llevaría a entender que los controles efectuados y certificaciones otorgadas por los organismos designados por el Estado Nacional no resultan suficientemente aptos como para constatar la calidad e inocuidad de los productos. A ello debe sumarse que del procedimiento previsto por la Ordenanza no surge que el municipio efectúe un real control veterinario o bromatológico -no se regula nada al respecto, más allá del nombre asignado a la tasa- sino tan solo un control de cantidad de mercadería ingresada a la jurisdicción. 15

Impugnación judicial de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” n n n Lo cierto es que en el sistema organizado por el Código Alimentario y el decreto 815/99, el SENASA y la ANMAT otorgan las autorizaciones y realizan los controles necesarios sin la intervenci 6 n de las autoridades municipales, que en todo caso se encuentran facultadas para la realización de controles en las bocas de expendio, pero no de la manera regulada en la ordenanza en crisis, al ingresar al municipio. De tal manera, el proceder de la Municipalidad de Quilmes con sustento en la ordenanza impugnada, enerva las facultades de organismos federales creados con la finalidad específica de ejercer el poder de policía en materia de alimentos y somete a quienes los comercializan al cumplimiento de requisitos prima facie incompatibles con el principio de jerarquía constitucional (art. 31 de la Const. Nac. ), atentando contra las garantías constitucionales que protegen la libre circulación de los efectos, el comercio y el trabajo lícitos, creando de ese modo una especie de valla aduanera interior. Debe recordarse que “lo que la Constitución no quiere es el impuesto a la extracción o introducción del producto, o que obstruya su libre tránsito, o que establezca odiosas desigualdades entre los ciudadanos de distintas provincias, contraviniendo el alto propósito de ‘hacer un solo país para un solo pueblo’” (Fallos 300: 310) 16

Impugnación judicial de las “Tasas por Servicios de Inspección Veterinaria y Control Bromatológico” n n n “Peñaflor S. A. y otros c/ Municipalidad de Morón s/ Ordinario (Juzg. Fed. San Martín N° 1, Sec. 2, 15/06/2006). Normas aplicables: el Código Alimentario Argentino y las leyes 14. 878 (Régimen de Producción, industria y comercio vitivinícola y creación del Instituto Nacional de Vitivinicultura), 24. 566 (ley nacional de alcoholes) y 25. 163 (designación/procedencia). El Instituto Nacional de Vitivinicultura es la autoridad encargada de los controles, desde el viñedo al consumo; otorga certificado de libre circulación. El servicio municipal se superpone con el servicio de control nacional; en consecuencia, el cobro de la “tasa” discutida carecería de causa, porque el servicio no le compete al Municipio. Se erige una aduana interior. Se afecta el principio de supremacía constitucional. Se viola el régimen de coparticipación federal. 17

Conclusiones Finales n n n El conflicto planteado por las Tasas de Abasto se resuelve en la órbita del análisis del poder de policía local, antes que en consideraciones fiscales. Los Municipios carecen de poder de policía para controlar la salubridad de productos alimenticios en tránsito. El servicio previsto en la norma municipal es innecesario. Desde el punto de vista estrictamente tributario, las Tasas de Abasto funcionan como verdaderas barreras aduaneras. Adicionalmente, la inexistencia de prestación efectiva del servicio de control bromatológico invalida la tasa. Alvaro C. Luna Requena 18