Taller Marco Jurdico sobre participacin ciudadana y proceso
Taller: Marco Jurídico sobre participación ciudadana y proceso constituyente Sesión III: Marco Regulatorio de Participación ciudadana y Rol de la Sociedad Civil Gonzalo Delamaza – CEDER
Esquema • Concepto de participación ciudadana en políticas públicas en democracia • Más allá de los mecanismos: la importancia del contexto político para la significación y desafíos de la PC • Un modelo metodológico para clasificar la institucionalización de la PC: quienes, como y con que consecuencias • Conclusiones
El problema y los supuestos • PC: polisemia, usos y abusos: ¿Cómo valorar su contribución a los procesos de profundización democrática? • Limites políticos de la institucionalización de mecanismos (no metodológicos o intrínsecos): integrar el contexto (¿placebos o herramientas de participación local? ). • Se puede elaborar una conceptualización operativa, multivariable relacionada a políticas públicas con enfoque de derechos.
Participación en políticas públicas: una definición “El proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas” (Carta Iberoamericana de PC en la Gestión Pública, 2009, p. 8 y 9).
No cualquier participación profundiza la democracia • Inclusión de los que no participan • Institucionalización como derecho • Exigibilidad: fortalecimiento de SC y mecanismos inst. Chile: la PC formó parte del discurso pero no de la política ni del modelo de gobernabilidad • • Políticamente correcta en los 90 Debate político y modernización del Estado en 2000 Participación instrumental, restringida y fragmentada 1990 – 2010: Consenso pasivo y desafiliación política creciente. Contexto modernización compulsiva con crecimiento económico, estabilidad política y pp
Contexto: cambios de la relación Estado - Sociedad • Mantención de la desigualdad y fragmentación de la sociedad civil • Nueva normativa (2007 – 2014) (Leyes, instructivos y Consejo) • Nuevo ciclo político post transicional: movilización sociopolítica (2011), programa de reformas (2013), crisis de la confianza política (2015)
Chile: un caso tardío de (débil) institucionalización de la PC • Instructivos presidenciales de PC: Lagos (2003), Bachelet (2006), Piñera (2011) y Bachelet (2014) • Ley 20. 285 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública (2007) • Ratificación del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, consagra el derecho a consulta en territorios y asuntos indígenas (2008) • Carta Iberoamericana de PC en la Gestión Pública (2009) (refrendada en Plan de Acción la Cumbre de Presidentes) • Ley 20. 500 sobre Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2011) (reglamentada en febrero de 2012)
Contexto: cambios de la relación Estado - Sociedad • No hay aún una vinculación política e institucional entre PC y las respuestas a la crisis de la relación Estado - sociedad • La movilización social se canaliza por fuera de la institucionalidad y desconfía de ella (lo que produce también temor al conflicto) • La demanda de cambio constitucional sigue pendiente: la participación institucionalizada no se inserta bien en la actual; la movilización busca cambiarla
El contexto de la institucionalización • Falta de una política de PC (objetivos, estrategia, instrumentos, fases) • Hay división política en torno al tema: mecanismos de democracia directa, carácter vinculante, fortalecimiento de la sociedad civil • Existen otras formas usuales: clientelismo, populismo, cooptación • Hubo una Agenda (2006) sin continuidad
– La lenta tramitación: “Si la dejo caer no pasa nada” – El derecho a la participación en la gestión pública – Normas de Participación – La institucionalidad consultiva – Fortalecimiento de las OSC: de la concesión al registro / OIP / Asociatividad de segundo y tercer grado / El Fondo y su autonomía Ley de Asociatividad
a. b. c. d. Formular consultas al alcalde sobre materias respecto de las cuales debe pronunciarse el COSOC Solicitar al alcalde, previa ratificación de los 2/3 de los concejales en ejercicio, la realización de un plebiscito comunal Interponer recursos de reclamación en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad (Art. 141 LOC Municipalidades) Emitir su opinión sobre las materias que el Alcalde y el Concejo Municipal le sometan a consideración a. Pronunciarse durante el mes de marzo de cada año sobre: i. La cuenta pública anual del Alcalde ii. La cobertura y eficiencia de los servicios municipales iii. Las materias que hayan sido determinadas por el Concejo Municipal para ello a. Formular observaciones a los informes que el alcalde le presentará sobre: i. Presupuestos de inversión municipal ii. Plan comunal de desarrollo iii. Modificaciones al plan regulador a. Informar al alcalde su opinión acerca de las propuestas de asignación o modificación de los bienes municipales y nacionales de uso público que se encuentren bajo la administración de la municipalidad a. Los consejeros deberán informar a sus organizaciones, recibir consultas y opiniones, en sesión especialmente convocada al efecto, con la debida anticipación respecto de: i. La propuesta de presupuesto municipal ii. El plan comunal de desarrollo, incluyendo el plan de inversiones iii. Modificaciones al plan regulador comunal iv. Cualquier otra materia que les haya presentado el alcalde o el Concejo
Instructivo Agosto 2014 • Definición contrapuesta a sus objetivos y fundamentos: “Proceso de cooperación mediante el cual el Estado y la ciudadanía identifican y deliberan conjuntamente acerca de problemas públicos y sus soluciones con metodologías y herramientas que fomentan la creación de espacios de reflexión y diálogo colectivos, encaminados a la incorporación activa de la ciudadanía en el diseño y elaboración de las decisiones públicas” • • Fundamentos Objetivos Estratégicos Instrucciones Anuncios
Fundamentos Compromisos de fortalecimiento de la sociedad civil y de participación ciudadana, que buscan hacerse cargo del enorme cambio de los últimos años Desarrollar nuevas estrategias de vinculación entre Estado y sociedad civil que den cuenta de este escenario Avanzar hacia un modelo de gestión pública con participación ciudadana efectiva” y roles para las OSC Debate democrático inclusivo Comprometer coordinadamente a los órganos de la administración del Estado en acciones de articulación con la SC y sus organizaciones
Implementación completa de la 20. 500 en 6 meses Actualizar Norma de Participación: pasar “de lo consultivo a lo deliberativo”, incorporar mecanismos adicionales a la ley, escuchar previamente al Consejo SC Unidad de PC: primer nivel jerárquico y dependiente del jefe de servicio, que asegure administrativamente la efectividad de los mecanismos de PC. Consejos: consultar materias relevantes (cuenta pública, políticas, programas, planes y programación presupuestaria), al menos 5 sesiones anuales, admitir autoconvocatoria
Otras medidas propuestas • Audiencias públicas (por demanda ciudadana) • Presupuestos participativos • Cabildos ciudadanos territoriales y sectoriales (sobre alguna materia de interés) • Encuentros de diálogo (sobre una propuesta de la autoridad establecida en una “minuta de posición”) • Plataformas digitales participativas • Creación del Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil
El modelo metodológico • Lo que importa no es si una política es o no participativa. Lo que importa es: – Quienes participan – Como lo hacen – Con qué consecuencias (P. Spink, versión libre)
Dimens. Quiénes participan Masividad Categorías principales Participación masiva Participación no masiva Altamente inclusiva Inclusividad Excluyente o selectiva Cómo participan Directa Representativi Representativa dad Por invitación o cooptación Institucionalizada ación Ad hoc Consulta / Plebiscitos Informativo Carácter del Consultivo mecanismo Vinculante Deliberativo Campañas de difusión Publicidad Abierto, ejercida en espac. público Diálogos y plazas ciudadanas, consultas vecinales Restringido, solo entre convocados Mesas sectoriales Noción o concepto de participación Alcance Derecho reconocido Independiente de programas específicos, que deben incluir lo que está reconocido como derecho previamente Práctica El mecanismo se establece como componente de algún programa o política que cambian Decorativa Se ejecuta una “acción participativa”. Plazas ciudadanas Instrumental Se mejora la política Consecue ncias de la Participac ión Variables Características y Ejemplos Plebiscito / Consultas virtuales Consejo mixto, mesa territorial Bajas barreras de entrada y soportes para participación de los grupos pobres o excluidos Altas barreras de entrada, sin acción afirmativa, compensatoria o de soporte Consejo mixto con representantes electos Consejo mixto de líderes invitados Consejos de OSC (Ley 20. 500) / Ordenanzas municipales Mesas barriales, consultas comunales Consultas vecinales Presupuestos participativos / Consulta indígena Plebiscito c/informaci. previa y debates entre opciones
Variabl Ley Municipal Participaci es CESCOS (hasta Plebiscitos ón en el 2011) SEIA Ley 19. 300 Masivi dad Inclusi vidad No masiva Ley General de Urbanismo y Construcción Masivo, no se Medianamente ha utilizado ente masivo Excluyente Altas barreras Excluyente, no Depende de la de entrada y contempla soportes, voluntad del no contempla ni formas específicas alcalde soportes de difundir un documento técnico Representativ Repres o entativ idad Directa Directo Institucionaliz Institucionali ado pero no alizado zación utilizado MOP SEMAT Medianamente masivo Inclusivo, contempla soportes en las licitaciones Directo en Directo observaciones ciudadanas y Represent. en votación COSOC y Concejo Municipal Institucionalizado No institucionalizado Consejo Nac. de la Cultura y las artes (CNCA) 2005 Restringido a los directamente concernidos Relativamente excluyente Representativo de organizaciones culturales Institucionalizad o
Variables Ley Municipal CESCOS (hasta 2011) Ley Participación Ley General Municipal en el SEIA de Urban. y Plebiscitos Ley 19. 300 Construcción Carácter Consultivo Vinculante Consultivo (no utilizado Consultivo Publicidad Relativamen te abierto Abierto Restringido Noción de Práctica particip. Práctica Relativament Restringido e abierto, aunque restringido por su carácter técnico Derecho Práctica reconocido Alcance No hay La evidencia Instrumental evidencia sugiere que por no es decorativa utilización Decorativo M. Obras Públicas SEMAT Consultivo Instrumental Consejo Nac. Cultura y las Artes 2005 Vinculante (Directorio y Consejos Reg. ) Consultiva (Consejos OSC) Abierto, con tendencia a la “especialización” Derecho Instrumental Empoderador /
Participación en Programas Sociales Área de Política Pobreza Programa o Iniciativa FOSIS Período Desde 1990 Pobreza: programas de transferen-cias condiciona-das Sistema de Protección Social Chile Solidario Ley Desde 2004 19. 949 Subsistema Chile Crece Contigo Ley 20. 379 Desde 2009 Mecanismos participativos Reforma a la Salud Política de participación Salud Ingreso Ético Familiar. Subsistema Seguridades y Desde 2012 Oportunidades y Bono por Esfuerzo y Subsidio al Empleo de la Mujer. Ley 20. 595 Desde 1992 Desde 2004 2006 – 2009
Participación en Programas Sociales Programa o iniciativa Período Comisión Formación Informe publicado en 2005 Ciudadana Educación Vivienda Urbanismo Participación y Consejos Escolares Desde 2005, consultivos salvo que los sostenedores les den facultades resolutiva (excluye materias pedagógicas y de dirección del establecimiento) Pavimentos Participativos Desde 1990 Quiero Mi Barrio / Desde 2007 Recuperación de En 2011 se agregan 15 comunas priorizadas Barrios Oficinas Información Reclamo (OIRS) de Desde 1990, con ley desde 2003 y
Variable s Ley de Transparencia y Acceso a Información Ley 20. 285 - 2007 Un 14% conocer Masivida derecho d Inclusivi dad Represe ntatividad Ley Lafkenche Participac Convenio 169 OIT Ciudadana en - 2008 Ley 18. 892 - 2008 el SEIA Asociatividad y Participac. Ley 20. 500 – 2011 Ley 20. 417 señala 26 solicitudes Medianamen este hasta julio 2011 (2 te masivo reg. ) 1 aprobada Excluyente de hecho: hombres, profesionales entre 20 y 35 años. Focalizado en Excluyente comunidades indigenas lafkenche Directo a través Directo de comunidades, pues son derechos colectivos Masivo: consulta Medianamente MDS y Ministerio masivo a nivel Cultura (2014) local Inclusivo de pueblos originarios. Específico en la regulación Mecanismos directos (consulta, consentim. ) Incremento de representación Indígena Inclusivo, contempla soportes estándares no Directo plebiscitos. en ni Representativo a través de los COSOC
Variabl es Ley de Transparencia y Acceso Información Ley 20. 285 Ley Lafkenche Ley 18. 892 Participac. Ciudadan a en el SEIA Alcance Ley 20. 500 Consultivo con gran Consultivo especificidad y Limitadamente Vinculante en los acuerdo sobre deliberativo. Puede plebiscitos mecanismos o no ser tomado en cuenta Vinculante en el consentimiento Publicid Relativamente Restringido ad abierto Noción Derecho D° Reconoce uso partic. consuetudinario Asociatividad y Participac. Ley 20. 417 Resoluciones Vinculante: la son vinculantes solicitud paraliza las Carácter para el Estado existentes y la del resolución es mecanis vinculante mo Convenio 169 OIT Debiese ser abierto Derecho Sólo se ha otorgado No hay evidencia de Su baja aplicación una concesión bajo cambios ha llevado a esta ley hasta 2011 significativos. Se judicializar el incluyó participac. derecho. Dos DIA consultas 2014. 44% de los municipios tenía COSOC y 17% de ellos con nuevos mecanismos
Emergencia ciudadana, nuevos desencuentros y política • Múltiples iniciativas, baja articulación, restricción consultiva, baja prioridad • Movilización (variable) por fuera de la institucionalidad y los partidos • Crisis de confianza: partidos, financiamiento de la política, rol del sistema judicial • Reforma política donde la PC puede ser clave (el caso del CNCA)
La cuestión en juego: una política integral (¿cómo vamos? ) – Reformas políticas – Institucionalización y Normativa: aplicación integral, reformas en curso y pendientes – El gran ausente: fortalecimiento del papel de la sociedad civil en la esfera pública
Gonzalo. delamaza@ulagos. cl www. ceder. ulagos. cl
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