Svojstvo stranke predstavke i zloupotreba prava na predstavku

- Svojstvo stranke, predstavke i zloupotreba prava na predstavku, pritužbe - 2020. Beograd

Predstavke, svojstvo stranke, pritužbe Pitanja: § Pokretanje postupka § Predstavka vs. zahtev § Ko i kada ima svojstvo stranke u postupku inspekcijskog nadzora? § Kada postoji zloupotreba prava na predstavku? § (Ne)postupanje po predstavkama § Pritužbe – koji postupak i koji akt? § Uporedni primeri – drugi zakoni i organi i evropska praksa

Pokretanje postupka I. Zakon o opštem upravnom postupku, član 90 ü Postupak se pokreće: 1) zahtevom stranke ili 2) po službenoj dužnosti. ü Postupak se pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisom određeno ili kad organ utvrdi ili sazna da je, s obzirom na činjenično stanje, neophodno da se zaštiti javni interes. ü Pri pokretanju postupka po službenoj dužnosti organ uzima u obzir i predstavke građana i organizacija i upozorenja nadležnih organa. ü Postupak ne može da se pokrene po službenoj dužnosti u upravnim stvarima u kojima po zakonu ili prirodi stvari postupak može da se pokrene samo zahtevom stranke. II. Zakon o inspekcijskom nadzoru, član 18/1 ü Postupak inspekcijskog nadzora pokreće se i vodi: 1) po službenoj dužnosti ili 2) zahtevom nadziranog subjekta za vršenje inspekcijskog nadzora, kao i zahtevom drugog lica kome je posebnim zakonom priznato svojstvo stranke u postupku. ü Kod ocene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti inspektor uzima u obzir predstavke.

Svojstvo stranke u postupku Posebni zakoni § Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu Ako poslodavac ne postupi po zahtevu obrati poslodavcu radi preduzimanja mera za bezbednost i zdravlje na radu, koje, po mišljenju zaposlenog, nisu sprovedene u roku od osam dana od prijema zahteva, zaposleni ima pravo da podnese zahtev za zaštitu prava inspekciji rada. ü Inspektor rada dužan je da izvrši nadzor odmah po prijemu ovog zahteva (član 65. Zo. BZR) ü Zaposleni (treće lice), prema posebnom zakonu (Zo. BZR), podnosi zahtev inspekciji i ima svojstvo stranke u postupku ü § Zakon o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine Zahtev nosioca prava podnosi se u pismenoj formi u sedištu organa nadležnog za vršenje inspekcijskog nadzora u oblasti zaštite intelektualne svojine za onu vrstu prava odnosno robe na koju se zahtev odnosi. ü Nadležni organ o podnetom zahtevu donosi odluku i dostavlja je podnosiocu zahteva u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva. ü Nosilac prava intelektualne svojine (treće lice), prema posebnom zakonu, podnosi zahtev inspekciji i ima svojstvo stranke u postupku ü

Svojstvo stranke u postupku Pokretanje postupka I. Zakon o inspekcijskom nadzoru, član 18/3 (Važeće vs. Prethodno) ü Predstavke imaju dejstvo inicijative za pokretanje postupka, a podnosioci tih inicijativa nemaju svojstvo stranke u postupku koji se može pokrenuti na osnovu te inicijative. (važeće) ü Ovim odredbama zamenjeno je zakonsko rešenje člana 29. stav 3. Zakona o državnoj upravi iz 2005: Inspektor je bio dužan da uzme u postupak prijave građana, preduzeća i drugih organizacija u vezi sa poslovima iz njihove nadležnosti. (prethodno) II. Posebni zakoni § Zakon o trgovini ü Prijave povrede zakona, odnosno druge informacije, dojave, podnesci i zahtevi podneti radi preduzimanja inspekcijskog nadzora, imaju dejstvo inicijative za pokretanje postupka, a podnosioci tih inicijativa, nemaju svojstvo stranke u postupku koji se može pokrenuti na osnovu te inicijative. § ü Zakon o planiranju i izgradnji Građevinski inspektor je dužan da odmah, a najkasnije u roku od tri dana, po saznanju ili prijavi, izvrši inspekcijski nadzor nad prijavljenim objektom i sačini zapisnik.

Svojstvo stranke u postupku I. Zakon o inspekcijskom nadzoru, član 18/3 Predstavke imaju dejstvo inicijative za pokretanje postupka, a podnosioci tih inicijativa nemaju svojstvo stranke u postupku koji se može pokrenuti na osnovu te inicijative. ü Ovim odredbama zamenjeno je zakonsko rešenje člana 29. stav 3. Zakona o državnoj upravi iz 2005: Inspektor je bio dužan da uzme u postupak prijave građana, preduzeća i drugih organizacija u vezi sa poslovima iz njihove nadležnosti. ü II. Zakon o opštem upravnom postupku, čl. 44/1, 93/1, 151/6 i 152/1 Stranka u upravnom postupku jeste fizičko ili pravno lice čija je upravna stvar predmet upravnog postupka i svako drugo fizičko ili pravno lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka. ü Lice koje ne učestvuje u postupku kao stranka može podneti zahtev da mu se prizna svojstvo stranke, do okončanja drugostepenog postupka. ü Protiv prvostepenog rešenja žalbu može podneti svako lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka, u roku u kome žalbu može podneti stranka. ü Organ je dužan da lice kome je odbijen zahtev za priznavanje svojstva stranke obavesti o rešenju koje je doneo. ü Prava trećeg lica: Predlog za obezbeđenje dokaza, predlog za određivanje privremene mere, uvid u spise, podnošenje dokaza, podnesaka. . . ü

OECD principi inspekcijskog nadzora

Stav upravnih sudija

Inspekcijski nadzor zasnovan na riziku § Inspekcijski nadzor se zasniva i treba da se zasniva na proceni rizika, a ne na prijavama. Prijave treba da budu dopuna i korektiv plana, a ne osnovni izvor informacija za nadzor § Potrebno je razvijati procenu rizika, uključujući i informacioni sistem sa e -Inspektor sa algoritmima za automatizovanu procenu rizika § Predstavke ulaze u procenu rizika kao kriterijum u sklopu verovatnoće nastanka štete § I prilikom ocene predstavki procenjuje se rizik koji iz njih proizlazi 10

Procena rizika Upravni inspektorat 11

Procena rizika Tržišna inspekcija 12

§ Pravni interes ü Pravni interes je konkretan i viši oblik interesa, koji svoje uporište ima u određenoj materijalnopravnoj normi i različit je od “običnog” interesa, kao prostog i/ili apstraktnog zanimanja za neku stvar ili postupak. Smatramo da je neophodno da u zahtevu za priznavanje svojstva stranke podnosilac: ukaže i odredi koje njegovo pravo, na koje utiče ishod postupka, je ugroženo ili povređeno, zbog čega traži priznavanje svojstva stranke i korišćenje prava koja samo stranci pripadaju • dokaže ili učini verovatnim da po njega povoljan ishod postupka znači ostvaranje pravne koristi (npr. sprečavanje štete) koju bez povoljne odluke ne bi mogao da ostvari ü • Obeležja pravnog interesa Primer: Pravni interes suseda – vlasnika i korisnika stana u stambenoj zgradi u kojoj se obavlja delatnost pod nadzorom turističke inspekcije u slučaju obavljanje te delatnosti suprotno propisima 1. Neposredan interes – nepropisno obavljanje delatnosti proizvodi štetu po ovo lice / onemogućava mu normalno stanovanje i korišćenje sopstvenog stana 2. Lični interes – sused je vlasnik i korisnik stana i ugroženo/povređeno mu je mirno uživanje imovine 3. Interes zasnovan na zakonu – Propisi predviđaju uslove za obavljanje delatnosti, a nadzirani subjekat se ne pridržava tih propisa, što proizvodi štetne posledice 13 § •

Zloupotreba prava na predstavku § Ako se radi o neznatnom riziku ili zloupotrebi prava na predstavku, ne pokreće se postupak inspekcijskog nadzora. § Oblici zloupotrebe prava na predstavku: ü šikanozno vršenje prava, zlonamerno vršenje prava (npr. namera pričinjavanja štete koja koren ima u narušenim međuljudskim, susedskim, porodičnim, poslovnim odnosima) ü protivciljno vršenje prava ü beskorisno vršenje prava ü nesrazmerno vršenje prava ü neprimereno vršenje prava ü očigledno neosnovano vršenje prava (npr. ponavljanje inicijative o kojoj je već vođen postupak i utvrđeno da nema nepravilnosti) ü vršenje prava radi sticanja publiciteta i reklame ü protivrečno vršenje prava ü drugi oblici zloupotrebe prava na predstavku § U istoj predstavci mogu se istovremeno javiti oba osnova nepokretanja postupka: neznatan rizik i zloupotreba prava

Anonimne predstavke § Anonimna predstavka nije zloupotreba prava. § U tom smislu, čl. 58 – 62. ZUP ne mogu se primeniti na predstavke ü Član 58. ZUP: Podnesci su pisana obraćanja stranke organu. ü Član 18/3 ZIN: Predstavke imaju dejstvo inicijative za pokretanje postupka, a podnosioci tih inicijativa nemaju svojstvo stranke u postupku koji se može pokrenuti na osnovu te inicijative. ü Podnosilac predstavke može da, u skladu sa članom 93. ZUP-a, podnese zahtev da mu se prizna svojstvo stranke u postupku i ako mu taj zahtev bude usvojen, onda bi se odredbe čl. 58 – 62. ZUP odnosile i na podneske koje ovo lice podnosi. § § Predstavke čine važan izvor saznanja inspekcije o povredama propisa, posebno u pogledu delovanja neregistrovanih subjekata, kao i u drugim poljima sive ekonomije. Predstavke koje se odnose na sivu ekonomiju mogu biti i dojave, mogu biti date i telefonom usmeno, mogu biti i anoninmne. Sama priroda i svrha predstavke ne iziskuje ime i potpis radi urednosti podneska, što se traži za zahteve i druga obraćanja stranke organu. Zakon o zaštiti uzbunjivača, član 13/3: Ovlašćeni organ dužan je da postupa i po anonimnim obaveštenjima u vezi sa informacijom, u okviru svojih ovlašćenja.

(Ne)postupanje po predstavci § Nedovoljni ljudski kapaciteti inspekcije nisu razlog za nepostupanje po predstavci. O tome se izjasnio Zaštitnik građana: § Ali, to ne znači da postoji obaveza pokretanja postupka inspekcijskog nadzora po svakoj predstavci. Pravo na predstavku nije apsolutno pravo. § Po predstavci se može, na primer, otvoriti vanupravni predmet, inspekcija pošalje dopis (akt) subjektu da se izjasni o navodima predstavke, i po izjašnjenju, ako nema razloga za pokretanje postupka, predmet se „zatvara“.

Postupanje po predstavkama § Ako ima više predstavki koje se odnose na istu stvar, istog subjekta, isti objekat i sl. – mogu se spojiti u jedan predmet (objediniti) § Kancelarijsko poslovanje: Predmet je skup svih podnesaka, akata i priloga koji se odnose na isto pitanje ili zadatak i kao takvi čine jedinstvenu celinu. § ZUP, član 95: Spajanje više upravnih stvari u jedan postupak ü Organ može da pokrene i vodi jedan postupak sa više stranaka čija se prava ili obaveze zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju i istom pravnom osnovu, ako je stvarno nadležan da odlučuje o njihovim upravnim stvarima. ü Pod istim uslovima jedna ili više stranaka mogu da ostvare više različitih zahteva u jednom upravnom postupku. § Predlog dopuna Zo. IN: Inspektor je ovlašćen da, radi otklanjanja utvrđenih i sprečavanja nastanka budućih nezakonitosti i štetnih posledica, naloži ili predloži nadziranom subjektu da donese i inspekciji dostavi program usaglašenosti poslovanja sa propisima, politiku upravljanja rizicima poslovanja, akcioni plan ili drugi akt kojim se uređuje usaglašavanje sa propisima i upravljanje rizicima.

Zloupotreba prava na predstavku § Pravna praksa Evropskog suda za ljudska prava

Postupanje sa pritužbama Državna uprava Postupanje sa pritužbama Zakon o državnoj upravi, član 81 § Organi državne uprave dužni su da svima omoguće prikladan način za podnošenje pritužbi na svoj rad i na nepravilan odnos zaposlenih. § Na podnetu pritužbu organ državne uprave dužan je da odgovori u roku od 15 dana od dana prijema pritužbe, ako podnosilac pritužbe zahteva odgovor. § Organ državne uprave dužan je da najmanje jednom u 30 dana razmatra pitanja obuhvaćena pritužbama.

Postupanje sa pritužbama Lokalna samouprava Postupanje sa pritužbama Zakon o lokalnoj samoupravi, član 71 § Organi i službe jedinice lokalne samouprave dužni su da svima omoguće podnošenje pritužbi na svoj rad i na nepravilan odnos zaposlenih. § Na podnete pritužbe organi i službe jedinice lokalne samouprave dužni su da odgovore u roku od 30 dana, ako podnosilac pritužbe zahteva odgovor.

Upravno-sudska praksa Odgovor na pritužbu nije upravni akt (1) Upravno-sudska praksa po prethodnom ZUP-u

Upravno-sudska praksa Odgovor na pritužbu nije upravni akt (2) Upravno-sudska praksa po prethodnom ZUP-u

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (3) § ZUP, član 27: Upravne radnje su materijalni akti organa koji utiču na prava, obaveze ili pravne interese stranaka, kao što su vođenje evidencija, izdavanje uverenja, pružanje informacija, primanje izjava i druge radnje kojima se izvršavaju pravni akti. § ZUP, član 28: Protiv upravne radnje može da se izjavi prigovor, koji može da se izjavi i ako organ ne preduzme upravnu radnju koju je po zakonu dužan da preduzme (npr. nepokretanje postupka inspekcijskog nadzora). § Prigovor iz ZUP-a je pravno sredstvo koje vanupravni odnos prevodi u upravnu stvar. § Pritužbe – poseban oblik prigovora u oblasti inspekcijskog nadzora § Nakon početka pune primene ZUP (1. jun 2017), odredbe ZUP kojima se uređuje prigovor počele su sa primenom i na pritužbu na rad službenih lica inspekcije, kao odredbe sistemskog, opšteg zakona koji se supsidijarno i pravno-logički primenjuje i na postupak inspekcijskog nadzora, kao poseban upravni postupak, i traže usklađeno tumačenje i primenu propisanih pravnih instituta.

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (4) § Kako je pritužba poseban oblik prigovora koji se odnosi na inspekcijski nadzor, ne mogu se izjaviti i prigovor i pritužba, nego pritužba pod uslovom da ne postoji drugo pravno sredstvo radi pravne zaštite, a na postupak po pritužbi se supsidijarno primenjuje ZUP ü Na pritužbeni postupak u policiji supsidijarno se primenjuje ZUP

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (5) § ZUP, član 147/1: Prigovor može da se izjavi ako ne može da se izjavi drugo pravno sredstvo u upravnom postupku. § ZUP, član 149/2: Rukovodilac organa odbacuje prigovor koji nije dozvoljen. 1. Ako su prava već zaštićena u postupku inspekcijskog nadzora (upravnom postupku) putem žalbe (npr. povreda pravila postupka, povreda materijalnog prava i dr. ), postoji drugo pravno sredstvo u upravnom postupku i pritužba se odbacuje. 2. Ako nema takve pravne zaštite (npr. nadzirani subjekat se pritužuje na nekorektan odnos, povredu etičkih pravila, pravila ponašanja dobrog službenika/inspektora, principa dobre uprave; podnosilac predstavke po čijoj predstavci nije pokrenut postupak pritužuje se na nepreduzimanje radnje pokretanja postupka ili nije obavešten o postupanju sa predstavkom) – vodi se postupak po pritužbi i odlučuje o njenoj osnovanosti

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (6) § ZUP, član 148: Prigovor se izjavljuje rukovodiocu organa na čije se postupanje odnosi, koji i odlučuje o prigovoru. Rukovodilac organa utvrđuje činjenično stanje i ispituje zakonitost i pravilnost postupanja. § O prigovoru se, saglasno članu 149. ZUP, odlučuje rešenjem, koje se izdaje u roku od 30 dana od prijema prigovora, a rukovodilac je ovlašćen da odbaci prigovor, da ga odbije ako nije osnovan ili usvoji prigovor ako je osnovan. § Mišljenja smo da pretežu razlozi da je postupak po pritužbi - dvostranački postupak: 1) pritužilac (nadzirani subjekat/podnosilac predstavke) i 2) prituženi (inspektor/rukovodilac u inspekciji ili rukovodilac inspekcije) § ZUP, član 150: Organ koji odlučuje o žalbi protiv rešenja o prigovoru ima ovlašćenja kao organ koji je odlučivao o prigovoru

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (7) § Saglasno odredbama ZUP-a u vezi sa Zo. IN, do izmena i dopuna Zo. IN, o žalbi na rešenje kojim je odlučeno o pritužbi odlučivao je nadležni drugostepeni organ, koji odlučuje po žalbama na rešenja inspekcije, povezanošću odredaba ZUP i ZDU (član 59: nadležnost za rešavanje o žalbi). § Pored redovnog pravnog sredstva – žalbe, koja stoji na raspolaganju podnosiocu pritužbe koji je nezadovoljan odlukom (rešenjem) o pritužbi sadržanom u donetom rešenju, on je imao i pravo da se ovim povodom obrati Кoordinacionoj komisiji u roku od 15 dana, koja je u vezi s tim preduzimala odgovarajuće aktivnosti iz kruga poslova koje obavlja. § Кoordinaciona komisija nije drugostepeni organ ü Koordinaciono telo, u skladu sa Zakonom o državnoj upravi i Uredbom o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, usmerava i koordinira poslove iz delokruga više organa, a ne može da odlučuje u drugostepenom postupku

Prigovori i pritužbe Zakon o opštem upravnom postupku (8) § ZUP, član 150: Organ koji odlučuje o žalbi protiv rešenja o prigovoru ima ovlašćenja kao organ koji je odlučivao o prigovoru § ZUP, član 1: Upravni postupak je skup pravila koja državni organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomije i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja (zajedno: organi) primenjuju kada postupaju u upravnim stvarima § Rešavanje u drugostepenom postupku, dakle, spada u nadležnost organa, ali ne i tela, odnosno ne može da bude zadatak koordinacionog tela, ovde Кoordinacione komisije.

Prigovori i/vs. pritužbe Zakon o inspekcijskom nadzoru i/vs. Zakon o opštem upravnom postupku § Upravna stvar i upravni postupak vs. Vanupravno postupanje § Da li da se postupak okončava davanjem odgovora, kao akta koji nije upravni akt, ili rešenja, tj. upravnog akta? § Uz sva ograničenja, u praksi se „otvaraju vrata“ da se za istu stvar vode dva paralelna upravna postupka pred istim organom § ZUP, član 147/1: Prigovor (pravni ekvivalent pritužbe iz Zo. IN, tj. pritužba je njegov poseban oblik) može da se izjavi ako ne može da se izjavi drugo pravno sredstvo u upravnom postupku

Pritužbe Zo. IN 2018 Izmene i dopune Zakona o inspekcijskom nadzoru, nove odredbe člana 52.

Postupanje po pritužbama Izmene i dopune Zakona o inspekcijskom nadzoru (decembar 2018) § Izričito upućivanje na Zakon o državnoj upravi i Zakon o lokalnoj samoupravi § Izričito propisivanje da se po pritužbi daje odgovor, koji nije upravni akt (upravno-sudska praksa) § Postupak po pritužbi i odgovor na pritužbu ü Savesno razmatranje, celovit uvid u postupanje na koje se odnosi pritužba ü Odgovor je neophodno da bude obrazložen (razlozi i stavovi, dokazi, činjenice i zaključci) ü Poštovanje principa dobre uprave

Postupanje po pritužbama Šta posle odgovora na pritužbu? ü Ako je lice nezadovoljno odgovorom na pritužbu, može da 1) na odgovor podnese pritužbu rukovodiocu inspekcije, odnosno licu ili organu koji vrši nadzor (ministru), koji daje odgovor (dvostepenost) ü Ako je lice i posle toga nezadovoljno, može da se 2) obrati unutrašnjoj kontroli, koja je ovlašćena da vodi postupak shodnom primenom Zo. IN i ZUP ü Pritom, po pritužbi na odgovor rukovodilac inspekcije/ministar mogu da iniciraju postupak unutrašnje kontrole. Nalazimo da se tada ne bi ponovo sprovodio postupak unutrašnje kontrole na inicijativu pritužioca ü Ako je i posle toga pritužilac nezadovoljan, može da 3) podnese pritužbu Zaštitniku građana, a uslov da je iscrpeo sva pravna sredstva je ispunjen ü Postupak po prigovoru iz ZUP se ne bi vodio, jer je opisano postupanje pre postupka pred Zaštitnikom građana poseban oblik postupka po prigovoru iz ZUP i postoje pravna sredstva i pravna zaštita

Pritužba Zaštitniku građana Zakon o Zaštitniku građana, član 25 ü Svako fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje smatra da su mu aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da podnese pritužbu Zaštitniku građana. ü Pre podnošenja pritužbe Zaštitniku građana podnosilac je dužan da pokuša da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku. ü Zaštitnik građana će uputiti podnosioca pritužbe na pokretanje odgovarajućeg pravnog postupka, ako je takav postupak predviđen, a neće pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva. ü Izuzetno, Zaštitnik građana može pokrenuti postupak i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, ako bi podnosiocu pritužbe bila naneta nenadoknadiva šteta ili ako se pritužba odnosi na povredu principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe, neblagovremen rad ili druga kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave.

Disciplinska odgovornost Disciplinski postupak § Postupak po pritužbi ne zamenjuje disciplinski postupak i na osnovu njega se ne mogu izreći disciplinske kazne § Ali, postupak po pritužbi može da vodi ka pokretanju disciplinskog postupka, u slučaju osnovane pritužbe § Zakon o državnim službenicima, čl. 112 - 115 ü Disciplinski postupak pokreće rukovodilac, na sopstvenu inicijativu ili na predlog lica koje je pretpostavljeno državnom službeniku. ü Svaki državni službenik koji sazna za učinjenu povredu dužnosti iz radnog odnosa može rukovodiocu da podnese inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka. ü Disciplinski postupak vodi i o disciplinskoj odgovornosti odlučuje rukovodilac. ü U disciplinskom postupku održava se usmena rasprava, izvode dokazi i primenjuje ZUP. ü Disciplinske kazne se izriču ako je dokazana disciplinska odgovornost.