Suvremene upravne doktrine Rani razvoj upravne doktrine Kameralizam

Suvremene upravne doktrine Rani razvoj upravne doktrine. Kameralizam i nauka o policiji. doc. dr. sc. Teo Giljević e-mail: teo. giljevic@pravo. hr

Predavanje rađeno prema: Studenti se pozivaju da osim sadržaja prezentacije konzultiraju i literaturu po kojoj je prezentacija rađena: U. Dujšin: Kameralizam - politička doktrina mudrih dvorjana. U: Nikola Škrlec Lomnički, svezak 2, HAZU, HDA i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2000. , str. 77100 I. Koprić, G. Marčetić: Obrazovanje upravnog osoblja: iskustva i izazovi. U: Ivan Koprić (ur. ): Modernizacija hrvatske uprave Društveno veleučilište u Zagrebu, 2003. , str. 179 -191. Ž. Pavić: Ključni momenti u razvoju upravnog obrazovanja u Hrvatskoj. U: Ivan Koprić (ur. ): Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište u Zagrebu, 2003. , str. 191 -229. V. Bayer: Političko-kameralni studij u Hrvatskoj u XVIII stoljeću. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2, 1967. , str. 208 -234. E. Pusić: Političko-kameralne nauke u 18. st. i Joseph von Sonnenfels. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 3 -4, 1967. , str. 412 -438. S. Štampar: Ekonomska politika i financijska nauka Joseph von Sonnenfels. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 1 -2. , 1969. , str. 65 -74.

Rani razvoj upravne doktrine. Kameralizam i nauka o policiji. Absurdum est ad publicos Magistratus admiti, qui nunquam dederunet operam Disciplinis, sine quibus nerno potest magistratum gerese (Krčelić i Smendrović, 1774) Apsurdno je da se neki bave javnim službama koji se nikada nisu školovali za poslove, jer bez nauka nitko ne može vršiti službeničke poslove.

Kameralizam Političko usmjerenje Upravna doktrina Nastavna disciplina nastao oko unaprjeđenja praktičnih vještina upravljanja državom - poboljšanja i povećanja tehničkog kapaciteta državne uprave za rješavanje državnih i društvenih problema kameralizam potječe od „camera„ riznice vladara ◦ kasnije obuhvaća sve institucije upravljanja novčanim poslovima nekog TUS-a kameralizam i kameralisti – specifična njemačko austrijska pojava ◦ izraz uvezen je iz burgundsko-francuskog sistema upravna nauka pojavljuje se pod nazivom „nauke o policiji” kao i u širem sklopu kameralnih disciplina

Nauka o policiji policija – etimološki korijen iz politeja sve do 18. st. izrazi politički i policijski se zamjenjuju u koriste kao sinonimi (Pusić, 1968: 417) 1. 2. 3. 4. izvorno značenje – cjelokupno političko uređenje države do 16. st. značenje termina policija se sužava – upravljanje državom 17. st. – tzv. unutarnja uprava (cjelokupna djelatnost države na unutarnjem planu – unapređivanje privrede, nadzori i reguliranje društvenih odnosa) kraj 18. st. – obrana od opasnosti (granice noćobdijske države)

Kameralizam - politička doktrina mudrih dvorjana Kako upravljati državom? stvaranje modernih europskih država – 16. -19. st. razvoj realnog ekonomskog života i misli o modernijem načinu proizvodnje ◦ nužno sistematizirati učinjena zapažanja u nove životne zasade kameralizam ili političko-kameralne nauke – temeljna politička doktrina u Srednjoj Europi postupno izgradili državni službenici u službi vladara iz praktičnog iskustva kroz 3 st.

…. . Kameralistička doktrina utemeljena u 3 znanstvene discipline: ekonomska politika 2. financijske znanosti 3. znanost o upravi (upravna znanost) 1.

Društveni i historijski uvjeti nastanka političko-kameralne discipline u Europi proces nastanka modernih država - cijepanje društvene institucije vlasti političke i ekonomske komponente ◦ okupljenih oko vlasništva i političke države –paralelno sa stvaranjem velike državne organizacije odumiranje feudalnog sustava vlasti i razvoj ranokapitalističkih monarhija - promjene (ekonomske/društvene/političke/duhovne): 1. Na ekonomskom planu: opadanje značenje poljoprivrede kao ključne ekonomske djelatnosti; napredak rudarstva; jačanje uloge gradova – razvoj trgovine, obrta i novčarstva te jačanje tih staleža; velika geografska otkrića–razvoj brodarstva 2. Na društvenom planu: ubrzano raslojavanje feudalnog društva; osnivanje manufaktura; osiromašenje plemstva – akumulacija bogatstva trgovinom - udarac na ideju o primatu zemlje kao proizvodnog sredstva.

…… 3. Na političkom planu: jačanje središnje kraljevske vlasti i nastajanje nacionalnih Monarhija u zapadnoj i teritorijalnih država u srednjoj Europi Za održanje vlasti vladaru nužno mnogo novca - uzdržavanje vojske i organizacija uprave u kojoj rade plaćeni službenici - ubiranje novca u porezu promjena: od feudalne države u kojoj nosioci javnih funkcija svoje materijalne potrebe pribavljaju prihodima od lena do nove „porezne države” vladari se zadužuju kod trgovaca i financijera – zauzvrat daju povlastice 4. Na duhovnom planu: 16. st. početak raskola između katolicizma i protestantizma u Europi i kraj ekumenskog djelovanja crkve koja je jedna i jedinstvena po svom duhovnom autoritetu iznad svih svjetovnih vlasti – slom političkih pretenzija univerzalne crkve i univerzalnog rimskog carstva njemačke narodnosti – umjesto toga apsolutističke monarhije humanizam i renesansa, pojava protestantizma i kalvinizma napuštanje skolastičkih ideja o skromnosti i milosrđu kao vrlinama, osude bogaćenja putem trgovine i bankarstva ideje Machiavellija i Bodina - jaka države ovlaštena regulirati čitav život podanika

Osnovni cilj države – umnožavanje bogatstva kao sredstva za povećanjem vlastite moći u borbi vs. suparničkih država u obliku novca kojim će se plaćati sve brojniji upravni aparat (uključujući i vojsku) Otvoreno pitanje: Kako to postići? : brojni autori nisu logički i konzistentno objašnjavali društvene pojave ◦ praktični prijedlozi temeljeni na zapažanjima i empiriji autora o tome kako povećati bogatstvo savjeti u obliku rasprava vladaru s konkretnim prijedlozima mjera za poduzeti sa obrazloženjem na temelju ideja o prirodi bogatstva i mogućnosti njegovog uvećavanja

Promjena temeljnih vrijednosti – uporabna vs. prometna vrijednost skolastičko shvaćanje vrijednosti kao uporabne vrijednosti – gospodarenje zemljišnim posjedima i dohodak od njega merkantilisti – ideje građanskog staleža usmjerenog na robno -novčane odnose merkantilisti - jedina prava vrijednost - prometna vrijednost – vrijednost ostvarena u prometu izražena u novcu osnovna svrha privređivana: stjecanje i uvećanje bogatstva u obliku novca – temeljne postavke: 1. novac (zlato i srebro) jedino društveno bogatstvo 2. uvećanje količine novca jedina svrha povređivanja i politike vladara 3. zemlja bez vlastitih plemenitih kovina ili kolonije bogatstvo može uvećati vanjskom trgovinom 4. aktivna državna politika radi povećanja bogatstva 5. cilj se može ostvariti samo nauštrb drugih država

Razlike u pristupima prema temporalnoj i geografskoj dimenziji zbog tijesne povezanosti ekonomske misli i stvarnog života 2/2 18. st. – teorija nije još internacionalizirana znanje je teritorijalizirano – odnosi se na ograničeno područje nacionalnih ekonomija ili država ◦ toliko sistema koliko država na različitom nivou ekonomskog razvitka opće blagostanje može se postići A) slobodnim djelovanjem tržišnih zakona i konkurencije B) privredom koju regulira i usmjerava država

…. . Engleska – geografski položaj – pomorska sila ◦ kontrola vanjskotrgovinskog poslovanja, organizaciju i razvoj kompanija za prekomorsku trgovinu te zaštitu i razvoj brodarstva ◦ pitanje razvoja manufaktura – privatna inicijativa poduzetnika (”rat svakog protiv svih” – Hobbes) Francuska – ◦ nositelj upravnih funkcija sloj plaćeni službenika, uporabna vrijednost dominira, dominacija u kontinentalnoj Europi, carinska politika ◦ razvoj manufakture u državnoj režiji – stroga kontrola Italija ◦ gradovi-države - novčarstvo, kreditno poslovanje i bankarstvo -udaljenost Njemačka (zajedno s područjima Srednje Europe) ◦ rascjepkana na niz većinom manjih država (Brandeburg, Bavarska, Austrija) – oslabljeni Tridesetogodišnjim ratom katolika i protestanata; posljedice kuge; građanstvo slabo i malobrojno, ključna djelatnost je poljoprivreda

Kameralizam u njemačkim zemljama od cara Maksimilijana I – 1498. osnovao Dvorski savjet, Dvorsku kancelariju i Dvorsku komoru (Hofkammer) – osnovica državne uprave!! Hofkammer – po francuskom i burgundskom uzoru svrha: ◦ stručno upravljanje imovinom te prihodima i rashodima vladara i države kasnije osnovane u Bavarskoj, Saskoj, Brandeburgu. . stručni službenici komore – kameralisti!! Problem: kako klasificirati kameralističke traktate A) austrijski (upravljanje državnim financijama) – njemački (problemi uprave i države i unaprjeđenjem poljoprivrede) B) prethodnici (pisci političke ekonomije) – dovršitelje sistema (stvaranje sinteze čitave doktrine)

Klasifikacija kameralista Problem klasifikacije kameralističkih traktata zbog brojnosti – više različitih klasifikacija austrijski (upravljanje državnim financijama) – njemački (problemi uprave i države i unaprjeđenjem poljoprivrede) B) prethodnici (pisci političke ekonomije) – dovršitelje sistema (stvaranje sinteze čitave doktrine) A) Tautscher klasificira kameraliste na tri kategorije: 1. rani kameralisti- preteče i prepravljači (Vorberetier) – 16. st. 2. razdoblje kraja 17. i početka 18. st. (težište na političkoj ekonomiji i gospodarskoj politici) 3. dovršitelji (Systemvollender)

I. Prethodnici ili preteče i prepravljači (Vorbereiter) fiskalni juristi – mješavina najapstraktnijih spekulacija s najkonkretnijim praktičnim uputama za rad podjednako se bave pitanjima opće svrhe i strukture države, pitanjima opće i unutarnje uprave kao i problemima financijske i ekonomske politike pravna i financijsko-politička pitanja upravljanja državnom riznicom –Melchior Ossa (1506 -1557) ◦ ne razlikuje blagostanje vladara i podanika ◦ glavna svrha poučavanja pojedinih problema – pribaviti vladaru prihode n. pr. radi povećanja efikasnosti ubiranja prihoda - registracije svih bitnih događaja u životu podanik (matice) Georg Obrecht (1547 -1612) Cristoph Besold (1577 -1638) ◦ najveća nepravda ako se porezima ne opterećuju podjednako svi prema veličini posjeda i kakvoći imovine Kasper Klock (1583 -1655) ◦ zagovornik ubiranja pristojbe na raskošno odijevanje

II. Razdoblje kraja 17. i početka 18. st. razvijena državna i kameralna uprava – evolucija kameralizma u političku ekonomiju autori: Johan Joachim Becher (1635 -1682) Veit Ludwig von Scekendorf (1626 -1692) Philipp Wilhelm von Hornigk (1638 -1712) najpoznatiji Becher – osnivač austrijskog Commerz-Collegiuma ◦ pristaša apsolutne monarhije – zagovarao osnivanje 5 odbora (vjeru, moralnu disciplinu, civilne poslove, zaštitu građana i obrazovanje) ◦ cilj politike: povećanje nataliteta (broja stanovnika) i promicanje njihovog blagostanja pomoću odgovarajuće strukture privrednih djelatnosti (poljoprivrede, obrta, manufakture i trgovine) – državna skladišta poljoprivrednih proizvoda unaprjeđivanje poljoprivrede – čak uz uvođenje ropstva (Schro der)

III. Dovršitelji (Systemvollender) opravdanje za funkcionalni pristup ekonomskim pojavama tražili u školi prirodnog prava i filozofiji prosvjetiteljstva osnivaju se prve katedre za kameralne znanosti - 1723. u Halle an der Salle i 1729. u Frankfurt an der Oder autori: ◦ ◦ ◦ Georg Heinrich Zincke (1692 -1769) Johann Friedrich von Justi (1705 -1771) Joachim Friedrich von Pfeiffer (1718 -1787) Joseph von Sonnenfels (1732 -1817) Johann Paul Harl (1772 -1842)

Johann Friedrich von Justi (1705 -1771) vrhovni princip iz kojeg izvodi postojanje države i sva pravila o tome kako državom treba vladati = „opća sreća” (allgemaine Glücksleigkeit) kameralnu znanost dijeli na: 1. ekonomiku (povećanjem i održavanjem imovine privatnih osoba kao i time kako povećati ishranjenost podanika i bogatstvo zemlje) ostvarivanjem vanjske sigurnosti - „bilo mudrim ponašanjem vladara prema drugim slobodnim silama da bi se spriječio rat bilo vojnom obranom države” 2. kameralnu znanost u užem smislu – razumna uporaba imovine posebne discipline - znanost o policiji i znanost o financijama spona ekonomskih i kameralnih znanosti = država prosvjetiteljstvo izrazito etatističko i intervencionistički orijentirano idealna država apsolutna monarhija – slična stroju poticanje nataliteta – preduvjet za rast bogatstva razmjernost manufakturne i poljoprivredne proizvodnje vanjska trgovina – ideal autarkična privreda

Joseph von Sonnenfels (1732 -1817) "Grundsätze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft” (Beč, 1765. prvi dio, II. dio 1767. , III. 1772. ) progresivan u okviru humanitarnog državnog paternalizma marija-terezijanskog i jozefinskog razdoblja protivnik ideja francuske revolucije i njenih vođa polazi od racionalističke težnje čovjeka za usavršavanjem „čovjek se ne zadovoljava s dobrim, nego teži boljem, ako vidi puta i načina da postigne bolje” konačni cilj svakog društva mora biti nužno ostvarenje takvog stanja koje to konkretno društvo smatra najboljim” svrhu ljudskog društva vidi u ujedinjenju pojedinaca radi ostvarenju zajedničkih interesa – odnos između pojedinačnog i općeg rješava u korist općeg ◦ pravi interes pojedinca ne može biti u opreci prema općem interesu

…. prvi dio Sonnenfelsovog glavnog djela (izašao i pod nazivom Satze) – nauka o policiji koja sadrži „načela kako utemeljiti unutarnju sigurnost države i kako postupati u odnosu prema njoj” mix normativnih tvrdnji, opisa postojećih mjera i institucija i preskriptivnih preporuka kako postupati u određenim situacijama i u odnosu na pretpostavljene ciljeve preteže preskriptivni element – upravna politika skup zasada upravne politike na području unutarnje uprave (shvaćene vrlo široko) – izvan nje ostaju vojna uprava i vanjski poslovi, većina državnih upravnih mjera na području privrede i financijska uprava koji spadaju u trgovačku znanost unutarnja sigurnost dijeli se na javnu u privatnu

…. . unutarnja javna sigurnost – sve mjere koje utvrđuju i zaštićuju državni monopol prinude sprječavajući nastanak i razvoj drugih centara vlasti i političkog utjecaja u zemlji mjere za očuvanje unutarnje sigurnosti - 4 grupe: 1. informiranost vlasti o stanju stanovništva (DZS) 2. zakonodavne mjere radi sprječavanja prekomjernog bogatstva u rukama pojedinca/ pojedinih staleža, zaostatke političke samostalnosti feudalaca 3. organizacijske mjere – ustrojstvo države (administrativnoteritorijalna podjela zemlje); funkcionalna decentralizacija (ustrojstvo cehova i dr. profesionalnih organizacija) 4. operativne mjere nadzora nad skupovima i društvima – cenzura tiska i knjiga

…. . unutarnja privatna sigurnost: 1. sigurnost djelovanja ◦ osiguranje pojedinca od presizanja državne vlasti u njegovu privatnu sferu – može se postići samoograničavanjem 2. sigurnost djelovanja u odnosu na druge, sigurnost časti i imovinska sigurnost – unaprjeđuje se i štiti mjerama državne uprave koje dijeli s obzirom na smjer njihovog djelovanja na: upravno političke mjere po sadržaju dijele se na: 1. odgojne mjere (javno školstvo i kultura) 2. socijalno političke mjere (prvenstveno red u državi – pr. sprječavanje besposličarenja, prosjačenja, pijanstva) 3. zdravstveno-političke mjere 4. komunalne mjere (čistoća grada, sprječavanje zagađivanja) 5. privredno političke mjere 6. kazneno-političke mjere (opća negativna kategorija)

Sonnenfels o organizaciji policije policija – upravna grana (široko definirana) lokalna organizacija policije svaka provincija, svaki kotar, svaki veliki i mali grad imaju policijskog predstojnika veliki gradovi – pravi centri policijskog nadzora policijski predstojnik velikog grada odgovoran za policijsku službu u čitavoj provinciji, uz njega pomoćnik predstojnika i komesari za gradske četvrti – svi zajedno čine policijski kolegij (uz teritorijalnu i stvarna podjela nadležnosti) uz vodeći sloj i niži policijski činovnici (mrtvozornici, nadzornici stoke, tržni i drugi inspektori, kontrolori na ulazima u grad, stražari) – posebni policijski uredi (ured za mjere i utege, ured za informacije i istrage)

Kameralizam na prostoru Hrvatske u skladu s idejama prosvijećenog apsolutizma - inovativne reforme dotadašnjeg državnog ustrojstva kraljica Marija Terezija u sklopu modernizacije središnje državne uprave u Habsburškoj monarhiji u Varaždinu osniva Kraljevsko vijeće (Consilium Regium Croaticum) – vrhovno izvršno tijelo (istog ranga kao i Ugarsko namjesničko vijeće) postavila temelje za školovanje upravnih kadrova u hrvatskoj upravi – odlukom od 17. 7. 1769. osnovala Političko-kameralni studij u kraljevinama Dalmacije, Hrvatske i Slavonije prvi i jedini profesor varaždinskog studija Adalbert Adam Barić (1742 -1813), student i doktor Pravnog fakulteta u Beču obećane su godišnje stipendije studentima koji se istaknu znanjem na ispitima i kod primanja u državnu službu vodit će se računa o uspjehu studenata tijekom studija

Postavke kameralizma naslonjen na francuski i engleski merkantilizam bavi se proučavanjem uprave, gospodarstva i financija naslanja se na ekonomske vrijednost (efikasnost) daje upute o organizaciji države kako bi ona bila što efikasnija platna bilanca =uspoređivanje uvoza i izvoza – važno kako uvoz djeluje na zaposlenost razilaženje sa merkantilistima čije su glavne postavke – novac je bogatstvo, cilj politike mora biti povećanje količine novca u zemlji, tome služi vanjska politika glavni zadatak financijske znanosti – kako ubirati prihode na najkorisniji način (redovni i izvanredni) osnovna svrha čovjeka i društva je usavršavanje ljudske ličnosti i položaja u svijetu – ljudima potrebna pomoć - svrha postojanja društva

Doktrinarni temelji kameralističke znanosti C. Wolff (1679 -1754) – osnovna svrha čovjeka i društva – usavršavanje ljudske ličnosti i položaja čovjeka u svijetu (Leibniz) – potrebna pomoć drugih = svrha postojanja društva država ◦ Društvene institucija - olakšava čovjeku posao vlastitog usavršavanja Wolff - idilično prirodno stanje koje prethodi stvaranju države – postojanje države opravdano samo ako ona svojim službama i aktivnostima pruža čovjeku više za usavršavanje nego je već imao u zamišljenom stanju prvobitne bezbrižnosti - usporedi – Hobbes) uloga vlasti u državi i vladara – briga o dobrobiti građana a) zadovoljavajuće ekonomsko stanje (vitae sufficientia) b) tranquilitas – unutarnji mir c) securitas – vanjska sigurnost

Hvala!