Styrning ur ett systemperspektiv att kombinera effektivitet med

Styrning ur ett systemperspektiv – att kombinera effektivitet med kvalitet i offentliga verksamheter Region Västerbottens konferens ”Att skapa gemensamma förutsättningar utifrån framtida möjligheter och utmaningar. ” Lycksele 21 november 2014 Lars Stigendal lars@stigendal. se Tel: 0709 -603753

Vad skiljer offentlig verksamhet från privat? Offentlig verksamhet Privat verksamhet q Ska tillgodose behov – individuella o kollektiva q Tillgodoser efterfrågan q Kan inte välja bort vissa ”kundgrupper” q Vänder sig ofta till specifika segment q Politiker & professionerna avgör vilka behov som ska tillgodoses och i vilken utsträckning q Marknaden reglerar (utbud -efterfrågan-pris) q Svårt att mäta om verksamheten är framgångsrik q Finns allmänt accepterade mått på framgång

Viktigt att hålla isär syftet med verksamheten och kraven på verksamheten! UPPDRAG SYFTE PROCESS EFFEKT Krav på mätsystemet i offentlig verksamhet: 1. Mäta resultat och processer så att uppdragsgivaren ser att Ø syftet med verksamheten uppfylls och Ø det sker på ett rättssäkert och effektivt sätt 2. Tillhandahålla mått för operativ styrning som stödjer effektivt värdeskapande i processerna utifrån syftet med verksamheten och Ø utifrån vad som är viktigt för kund Ø

Mål för regeringens förvaltningspolitik ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. ” Med innovativ avses här främst förmågan att i samverkan få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser - brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god resursanvändning. Prop. 2009/2010: 175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt

Vad innebär systemsyn? Vanligen styr vi komplexa verksamheter genom att dela upp dem i sina beståndsdelar (funktioner, enheter etc. ) och styra dem som om de vore oberoende av varandra. Systemsyn är att fokusera på sambanden mellan delarna: Ø Ø Många problem ligger inte i delarna i sig utan i hur de relaterar till varandra. Helheten är något annat än summan av delarna.

Systemsyn på verksamheten Ledningens System styrfilosofi och sätt att tänka S Y S T E M F A K T O R E R Struktur/ arbets-. org. Process Dem vi är till för: Regler/ Mål/mät- Info- IT- Kompetens, medborgare och proce- system kultur företag durer Processens effektivitet och duglighet

”… professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete” n Ekonomerna får allt mer formuleringsföreträde n Det nya expertsamhället – professionernas uttåg n Allt mer fokus på att inte göra fel (kvalitetssäkringar, riskanalyser mm) och ökad tilltro till detaljstyrning med regler och rutiner n Industriell logik, ”factory thinking”, tillämpas på (offentlig) tjänsteverksamhet

Professionernas uttåg ur kunskapssamhället De som besitter kunskap har blivit föremål för misstänksamhet. Deras arbete måste övervakas och det kräver ingen specifik områdeskompetens. Verktygen heter standardisering, dokumentering och kvalitetstutvärdering. Normen heter mätbarhet. Kunskapen – ja, var tar den vägen? /Hasselberg & Stenås, Tvärsnitt 4: 10/ Vi har experter som anlitas för utvärderingar, ranking, certifiering, auktorisering, ackreditering, standardisering, kommunikation, rekrytering, inköp, utbildning, hållbar utveckling, bemanning m. m. Det blir viktigare att - använda rätt rekryteringsmodell än att hitta rätt person till jobbet - befordra den expert som bäst lever upp till de formella performance management-systemen snarare än den som bäst löser kundens problem. /Furusten & Werr: Det nya expertsamhället – okunskapens triumf? (2012)/

Medarbetarnas förståelse av arbetet En person utför aldrig ett ”objektivt givet” arbete utan alltid ett ”förstått” arbete. Utveckling av förståelse är en individuell process som inte kan kontrolleras av någon annan. Min egen förståelse är samtidigt verkligheten för mig. Min förståelse säger mig ”hur det egentligen är” dvs. den gör att jag vet /Sandberg & Targama (1998) Ljungberg & Larsson (2001)/

Förutsättningar för ökad förståelse Ledaren förmedlar budskap via olika kanaler. Det är då viktigt att de olika budskapen har samma grundläggande innehåll. De måste stämma överens och uttrycka en och samma förståelse av verksamheten (Sandberg & Targama 2013) SYFTE LEDNING MEDARBETARE OPERATIVT ARBETE Rätt utformade mått bidrar till ökad förståelse medan felaktigt utformade mått leder till fördumning och sänkt motivation. (Ljungberg & Larsson (2001)

Mål för socialtjänsten i en kommun Kommunfullmäktige Kommunens service och tjänster ska hålla hög kvalitet och resurser användas på ett effektivt sätt Socialnämnden Verksamheten är kostnadseffektiv utan att kvalitén försämras Indikatorer: • Minska köp av extern vård och omsorg • Minskade kostnader inom hemtjänsten i kommunal regi med 7 miljoner kronor

Många tjänsteverksamheter styrs med samma sätt att tänka som gäller i industriell produktion - Hur mycket arbete kommer in? - Hur många personer har jag? - Hur lång tid tar det att göra arbetet? . q Strategin är att styra kostnader. Man fokuserar på hur många aktiviteter som utföras per dag eller vecka. Styrningen sker med standardtider och standardiserade arbetssätt. q Medarbetarnas arbete inspekteras ur kvalitetssynpunkt. Sättet att arbete bygger på att medarbetarna måste kommenderas och kontrolleras

Lean i HM Revenue and Customs Slutsatser av en arbetsmiljöstudie: (Carter, m. fl. 2011) • lean har utarmat kvalificerade arbetsuppgifter och har motverkat kvalitet och effektivitet. • Cheferna ägnar mera tid åt att studera produktionsstatistik • En stor majoritet av medarbetarna hävdar att den inte är korrekt • En majoritet av cheferna anser att den har gjort arbetet mindre intressant och hindrar dem från att utöva ledarskap. • En mycket stor majoritet av medarbetarna • kände sig inte värdefulla • kände inte mening med arbetet • Endast 1 -2 procent skulle rekommendera sitt arbete till andra • Endast 1 procent ville att lean-satsningen (i nuvarande form) skulle fortsätta • I en oberoende enkät 2010 rankades HMRC´s medarbetare som ”de mest olyckliga av alla offentliganställda”

Vad skiljer tjänster från varuproduktion? Ø Tjänster är immateriella. De består av aktiviteter, upplevelser, interaktion. Det kan vara svårt att bedöma tjänstens kvalitet i förväg. Tjänster kan inte lagras. Ø Produktion, leverans och konsumtion sker ofta till viss del samtidigt. Ø Kunden är medproducent, dvs. deltar i själva tjänsteprocessen och för därmed in variation i processen vilket bl. a. påverkar möjligheten att standardisera och styra processen.

Kundmedverkan för in variation i processen n Efterfrågan kan variera över tid n Kunder har olika behov, förmåga, ambitioner och preferenser. De för därmed in variation i processen n n Kunden utför något (t ex lämnar uppgifter i en ansökan). Sker både rätt och fel. Kunden är det ”objekt” som ska hanteras (t ex i sjukvården). Krävs en process som kan hantera att kunderna är olika.

Tjänstelogikens konsekvenser q Möjligheten att standardisera processerna minskar Den variation kundmedverkan medför måste hanteras i processen. Detta gör det svårt (kanske omöjligt) att standardisera och styra tjänsteprocessen och därmed resultatet. /Edvardsson & Larsson 2004/ q Vi måste synliggöra variation – mäta, eliminera, hantera q Medarbetarnas förmåga och motivation skapar tjänstens kvalitet ”Vi har mött skickliga lärare som klarar av att utmana sina elever oavsett om eleven ligger långt framme i sin kunskapsutveckling eller behöver mera stöd. Att skapa variation i undervisningen så att alla elever får möjlighet att känna sig utmanade och stimulerade är en av skolans största egna utmaningar. ” /Ann-Marie Begler & Lene Persson Weiss, Skolinspektionen, DN 6 dec 2013/

…. ”huvudmännens krav på god resursanvändning. ” Stora, men osynliga kostnader, ligger i: 1. Att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer 2. Förekomsten av icke värdearbete i våra processer 3. Bristen på helhetssyn i tid och rum 4. Förekomsten av s. k. ”onödig efterfrågan” 5. Mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet med verksamheten 6. Personalens outnyttjade motivation och engagemang

Stora, men osynliga kostnader, ligger i - att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer Styrdiagram handläggningstid skatte- och avgiftsanmälan Mars 2005 Före förbättring

Styrdiagram handläggningstid skatte - och avgiftsanmälan Oktober 2005 Efter förbättring

Systems thinking (Systemsyn) Toyota Production System (TPS) Lean som verksamhetsstrategi Lean som metod och verktyg

Womack & Jones 5 principer som kännetecknar lean 1. Specificera produktens/tjänstens värde ur kundens perspektiv. 2. Identifiera värdeflödet. Skilj på värdehöjande resp. icke-värdehöjande arbete (”slöseri”) ur ett kundperspektiv. 3. Skapa maximalt flöde genom processen, genom att eliminera olika typer av slöserier och hinder i processen. 4. Skapa ett dragande system, dvs. ett system där kundens efterfrågan styr produktionen. 5. Sträva efter perfektion dvs. en process med noll fel och inga slöserier.

Stora, men osynliga kostnader, ligger i - förekomsten av icke-värdearbete i våra processer Arbete = Värdearbete + Slöseri Ökad kapacitet i verksamheten

Exempel på slöserier i tjänsteverksamhet n n n n n Fel beteende som genereras av felaktigt utformade mått Suboptimering – styrning av delar istället för helhet Felaktiga prioriteringar – bl. a. att göra det som är bråttom och inte det som är viktigt Undersysselsättning (som även generar onödigt arbete) Överbelastning (som bl. a. skapar balanser) Väntan – på beslut, på information, på tidigare led i processen Onödig efterfrågan Misstag, fel, bristande kunskap och kompetens (som bl. a. genererar omarbetningar och korrigeringar) Att sortera och leta information /Bicheno 2008/

Lean som verksamhetsstrategi - flödeseffektivitet Funktionsindelade processer och massproduktion Ansökan Lager Process A Komplett ärende Lager Process B Process C En samlad process och ”en-stycks-flöde” Ansökan Kontinuerligt flöde Komplett ärende

Lagen om variationens inverkan på processen - sambandet variation, resurseffektivitet och genomloppstid LÅNG GENOMLOPPSTID Hög variation Låg variation KORT 0 % RESURSEFFEKTIVITET 100 %

Systems thinking (Systemsyn) Toyota Production System (TPS) Lean som verksamhetsstrategi Lean som metod och verktyg

Två sätt att tänka – två modeller för att styra: Weber/Taylorismen ”Command Control” Deming, m. fl. ”Systems thinking”

Två sätt att tänka – två modeller för att styra Command & Control Systemsynsättet Utgångspunkt Hierarki (organisation) Strategi Resurseffektivitet Flöde (produktion) Flödeseffektivitet Vad styrs? Funktioner (= delar) Processer, system Perspektiv Utifrån och in Uppifrån och ned (Top-down) Inifrån och ut (Prestationer) Syn på styrning Styrning = kontroll (= helheter) (Värde för kund) Styrning = skapa förutsättningar Ledningens roll Hantera budget och Agera på systemet leda/styra medarbetare (Undanröja hinder) Tillämpning ”Traditionell” ekonomistyrning Modern verksamhetsstyrning (Resultatstyrning) (Processbaserad styrning)

Ekonomistyrningens Systemsynsättets syn på styrning n Optimeras delarna optimeras helheten n Optimeras delarna suboptimeras helheten n Man behöver inte förstå verksamheten för att styra effektivt (= Mål- och resultatstyrning) n Man måste förstå den operativa verksamheten för att styra effektivt n Resultaten kan förbättras genom att t. ex. sätta högre mål. n Ett system producerar alltid (med en normal variation) ett givet utfall. Bättre resultat kräver ändringar i systemet

Styrning: Mål och mått för helheten Rehabilitering till arbete av långtidssjukskrivna arbetslösa Sjukvården F-kassan Rehab/ Lan Ca 2 av 3 har gått ut och in i åtgärder i 8 år eller mer. Vilket värde skapas i processen?

Kommunal satsning på hjälpmedel i hemmet respektive äldreboende Åtgärd Fastställt stödbehov 244 pers. Beviljat stöd: 85 pers. Ej beviljat stöd: 159 pers. Snittkostnad för stöd: 7. 000 £ Snittålder för flytt till äldreboende Effekt på kostnad 84 år 80 år Snittkostnad i äldreboende: 19. 780 £/år Merkostnad: 159 x 4 x 19 780 £ = 12. 750. 000 £ Alternativkostnad: 159 x 7 000 £ = 1. 113. 000 £

Stora, men osynliga kostnader, ligger i - bristen på helhetssyn i tid och rum Helhetssyn ”i rummet” • Att mäta processer snarare än funktioner. Gäller såväl inom som mellan myndigheter. • Att mäta totala kostnaden i en process istället för att fokusera på olika kostnadsslag Helhetssyn ”i tiden” • Att ha kontroll på kostnader i ett tidsperspektiv och göra rätt från början

Ekonomistyrningens Systemsynsättets syn på styrning n Optimeras delarna optimeras helheten n Optimeras delarna suboptimeras helheten n Man behöver inte förstå verksamheten för att styra effektivt (= Mål- och resultatstyrning) n Man måste förstå den operativa verksamheten för att styra effektivt n Resultaten kan förbättras genom att t. ex. sätta högre mål. n Ett system producerar alltid (med en normal variation) ett givet utfall. Bättre resultat kräver ändringar i systemet

”Kopplingen mellan mål och mått är mycket otydlig, för att inte säga obefintlig i vissa delar. Det går inte att med dagens uppföljning utläsa huruvida vi styr verksamheten mot de uppsatta målen eller inte”. 34

Ekonomistyrningens Systemsynsättets syn på styrning n Optimeras delarna optimeras helheten n Optimeras delarna suboptimeras helheten n Man behöver inte förstå verksamheten för att styra effektivt (= Mål- och resultatstyrning) n Man måste förstå den operativa verksamheten för att styra effektivt n Resultaten kan förbättras genom att t. ex. sätta högre mål. n Ett system producerar alltid (med en normal variation) ett givet utfall. Bättre resultat kräver ändringar i systemet

Ett system åstadkommer ett givet utfall med viss variation Sänka kvaliteten? Eller …. . Kvalitet Resurser Öka resurserna? Tid • Förbättra systemet? • Förvanska resultaten? • Förvanska systemet? Ta längre tid? Förvanskning av systemet: ”Patienter som kommer akut i ambulans till sjukhus ska inte behöva vänta mer än 4 timmar på operation. ”

Att förbättra ett system 6. Ledningens styrfilosofi och sätt att tänka 1. Vad är syftet ur kundens perspektiv? 5. Systemfaktorer Struktur/ Regler/ Mål/mät- IT-stöd Kompetens Arbetsorg. Procedurer system och kultur 2. Efterfrågan 4. Processens effektivitet 3. Hur svarar systemet på efterfrågan?

…”brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna” Vad är viktigt för brukarna? Behov Subjektiva mätningar enkäter, intervjuer Efterfrågan Objektiva mätningar vad de faktiskt gör/frågar om

Efterfrågan (demand) består av allt arbete som kommer in till organisationen: ¨ Ansökningar, frågor etc som är uttryck för uttalade behov, krav och anspråk. ¨ Förfrågningar, synpunkter och klagomål etc.

Verklig och onödig efterfrågan Ø Synen på efterfrågan: All efterfrågan ses som ”arbete att utföra” men Ø Det finns två typer av efterfrågan: ¨ Verklig efterfrågan (value demand) ¨ Onödig efterfrågan (failure demand)

Stora, men osynliga kostnader, ligger i - förekomsten av onödig efterfrågan Efterfrågan (inkommande volymer) Verklig efterfrågan Onödig efterfrågan Värdearbete Icke värdearbete samt Slöseri Utgående volym (t ex handlagda ärenden)

Stora, men osynliga kostnader, ligger i att - mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet ” 80 % av ärendena ska handläggas inom 20 dagar” § § § Ärenden som inte klaras inom 20 dagar kan bli liggande Ofta blir ärenden inte handlagda förrän dag 15 -19 även om det skulle kunna gå fortare Ett krav på verksamheten blir de facto syftet för verksamheten. Fel fokus. Vi vet inte vad systemet klarar av att prestera. Målet kan påverka kvaliteten negativt. Det leder till störningar i processen – motverkar flödeseffektivitet

Perspektivskifte - Vilket är problemet vi ska lösa? Effektivare utredningsarbete så vi alltid klarar 6 - veckorsgränsen? Bryta ungdomars kriminella livsstil? Fokus: förbättra vår ärendehandläggning (ärendefokus) Fokus: ändrad situation för målgruppen (kundfokus)

Stora, men osynliga kostnader, ligger i - personalens outnyttjade motivation och engagemang ”Det är demotiverande att inte bli behandlad som en tänkande vuxen person. Blir omotiverad när andra talar om för mig vad jag ska göra. Varför ska jag engagera mig när jag ändå blir tillsagd…om någon hela tiden säger till vad man ska göra så slutar man tänka. ” ”När ska ledningen förstå att en god arbetsmiljö och ett bra bemötande hänger ihop. Var får vi energi? Vi bekräftar kunderna, men vem bekräftar oss när vi pustar ut efter ett svårt samtal? ” ”Vi vill känna att våra chefer litar på oss men idag känner vi i stället att vi kontrolleras, loggas och analyseras”.

Faktorer som förstärker vår inre motivation n Mening Skapar sammanhang Förstå syftet med det vi gör Dialog n Självstyrning Ger egen kontroll, leder till engagemang Ge verktyg för att mäta och följa upp den egna prestationen ex. styrdiagram, visuell styrning n Mästerskap Ger en personlig utmaning Arbeta utifrån principen Perfektion Avstå från ”medelmåttiga” mål. /Utvecklat från Pink, 2010/

Perspektivskifte – hur ska vi se på kostnader? Från fokus på Till fokus på q Kostnader q Minska kostnader q De kostnader vi ser q Värde för kund q Undvika kostnader q De kostnader vi inte ser

Från fokus på kostnader till värde för kund När värdet ökar, sjunker kostnaderna. Detta är budskapet från Deming, Toyota, Feigenbaum, Seddon och många andra. Improve quality /Bicheno, 2008/ Costs decrease because of less reword, fewer mistakes, fewer delays, snags; better use of machine-time and materials /Deming, 1986/ Productivity increases

Från att minska till att undvika kostnader Beräknad kostnad för 4 ungdomar

Från fokus på kostnader vi ser till de vi inte ser Stora, men osynliga kostnader, ligger i: 1. Att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer 2. Förekomsten av icke värdearbete i våra processer 3. Bristen på helhetssyn i tid och rum 4. Förekomsten av s. k. ”onödig efterfrågan” 5. Mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet med verksamheten 6. Personalens outnyttjade motivation och engagemang

Skönsmons hemtjänst - Sundsvall Vad är viktigt? Kommer snabbt Larm Ger trygghet Möte med andra människor Att jag får samma personal Tiderna jag får stöd Att jag upplever socialt sammanhang Att jag upplever kontinuitet I det praktiska stödet Möjlighet för mötesplatser Att jag vet hur mycket stödet kostar Att jag har råd Jag får höra en röst Information Att jag får kostnadsinformation direkt Att det är lätt att förstå Det är enkelt att hitta

E 2 E utredningar Gnm= 2. 1 dagar UCL = 9. 8 dagar “Bifall eller avslag” Mottagningsgruppen 48% Icke-värdeskapanda 52% Värdeskapande “Jag vill ha hjälp” Utredningsgruppen 0. 09% Avslag Larmcentralen Antal olika personer Gnm = 26 p/mån UCL = 58 p/mån Områdechef (x 19) Kundtjänst – Galant Mat och städ 46% Icke-värdeskapande 54% Värdeskapande 26% Tekniska orsaker 24% Toabesök 16% Väntar på personal …. 2% Sjukdom 1% Ramlat Avgiftshandläggere TES Planering Schema Planering TES tid vs. Verkställt tid Gnm = -10. 9 timmar/mån LCL = -74 timmar/mån Hjälp i hemmet Den verkliga tiden stämmer ALDRIG överens med den planerade tiden Landstingets primärvård ROP – Resurs och planering (vikarier) 20% av personalkostnader är en kostnad för vikarier

Syfte: Ge mig det stöd jag behöver så att jag kan klara mig själv och uppnå livskvalité Typ av slöseri • • Vi utför mycket dubbelarbete Vi kopierar information i system och mellan system Många olika personer kontakter kund innan hjälpen/ stödet kommer igång Vi använder väldigt mycket tid på att definiera tid, vilket resulterat i “ 8 tider” Vi använder många vikarier Vi sänder ofullständig information Vi har många överlämnanden inom samma ärende Vi har funktionaliserat arbetet Förorsakat av systembegränsningar Vi vill ha lägre enhetskostnader - Hålla budget Vi planlägger hjälp i standardtider Ledningen kontrollerar arbetet Tillsyn och revision - Hålla anställda ansvariga

Nya arbetsprinciper n n n n n Vi förstår och jobbar efter syftet Vi använder mått relaterade till syftet Vi designar utifrån efterfrågan Vi förstår vad som är viktigt för kunden Vi designar hjälpen utifrån vad som är viktigt Vi har inga överlämningar Vi ger fullständig information Vi följer lagstiftningen Vi utför bara värdeskapande arbete

Skönsmon, några resultat n Personalkontinuitet: ¨ Från 26 i snitt (och 58 som mest) till 10. 5 i snitt (och 25, 5 som mest) per månad ¨ Förbättring: 65 % n n Tid hos kund: 25 % fler timmar Kundnöjdhet: 9, 7 på 10 -gradig skala Antal larm: Från 534 till 320 per månad Antal sjukdagar: ¨ Från 81 till 5 (10 veckor) ¨ Förbättring: 82 %

Kommunal äldreomsorg i Storbritannien - stora brister i servicen n King´s Fund inquiry (juni 2005): ¨ bl. a. dåligt utbildad och okvalificerad personal ¨ samt otillräcklig finansiering n Systemanalys (dec 2005): ¨ problemet är inte dåligt utbildad och okvalificerad personal, inte heller underfinansiering ¨ Problemet är att systemet var dåligt designat

Kommunal äldreomsorg i Storbritannien FÖRE EFTER Onödig efterfrågan 57 -86 % 0 % Kapabilitet 20 dagar i snitt, men upp till 80 dagar, exkl. 2 -3 veckors väntetid 3 dagar i snitt, och upp till 10 dagar Processen 81 steg 5 % tillförde värde 11 steg 50 % värdearbete Införande av call-center ökade handläggningstiden från 53 till 110 dagar!

Att läsa - Innovationsrådet (2012): Lean och systemsyn i stat och kommun. Sekretariatsrapport - Innovationsrådet (2013): Att tänka nytt för att göra nytta. SOU 2013: 40. - Modig, N & Åhlström, P (2012): Detta är lean. Stockholm School of Economics - Lindgren, L. (2008); Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Studentlitteratur. - Pink, D. (2010): Drivkraft. Den överraskande sanningen om vad som motiverar oss. Bookhouse. - Quist, J & Fransson, M (2014): Tjänstelogik för offentlig förvaltning. Liber. - Sandberg, J. & Targama, A. (1998 och 2013): Ledning och förståelse. Ett kompetensperspektiv på organisationer. Studentlitteratur. - Stigendal, L. (2010): Effektiv styrning. Pdf-fil. - Swan, Å. & Blusi, M. Hemtjänst – införandet av ett nytt arbetssätt med kunden i centrum. Kommunförbundet Fo. U Västernorrland. Rapport 2013: 5.