Sistema Nacional de Inversin Pblica Marco legal La

Sistema Nacional de Inversión Pública

Marco legal � � � La Ley N° 109/1991 “Que aprueba con modificaciones el Decreto – Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990 “Que establece las funciones y estructura Orgánica del Ministerio de Hacienda”. La Ley N° 1535/1999 “De Administración Financiera del Estado”. La Ley N° 4394/2011 “Que modifica y amplía la Ley N° 109/91 “Que aprueba con modificaciones el Decreto - Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990, “Que establece las funciones y estructura Orgánica del Ministerio de Hacienda”.

Decreto Nº 83 12/12

Decreto Nº 3944/15

Qué es el SNIP? Es el conjunto de normas, instrucciones y herramientas que tienen por objetivo ordenar el proceso de la Inversión Pública, para optimizar el uso de los recursos en el financiamiento de proyectos de inversión más rentables desde el punto de vista socioeconómico y ambiental. (Decreto 8312/12 – Anexo I)

La Inversión Pública es el uso y/o compromiso de recursos públicos, que permitan mantener y/o aumentar el stock de capital del país con el propósito de incrementar el bienestar de la sociedad. (Decreto 3944/15 Art. 1º)

Objetivos del SNIP � � Optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión Proponer las directivas que mejoren el funcionamiento de las fases de proyectos.

Para alcanzar dichos objetivos, el SNIP debe promover el aumento de la inversión velando por la calidad del gasto público acompañando la responsabilidad fiscal en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto.

El FMI (2014) encontró que la inversión pública eleva el nivel de la producción en torno al 0. 4% en un año, y 1. 5% luego de cuatro años en economías avanzadas. En países en desarrollo, el impacto en la producción fue menor, aproximadamente de 0. 25% en un año, y 0. 5% luego de cuatro años.

Componentes del SNIP Destinado a crear las Criterios capacidades deymanera de Metodologías de lineamientos producir cuadros técnicos Formulación y Eval. generales que preparados formulación y deen Proyectos Esevaluación el sistema contienen las de proyectos y a la informático que reglas del proceso vez, poder generar una cultura registra y procesa dee formulación, de proyectos enanálisis el sector Normas Banco Herramientas de quede información SNIP evaluación, Instructivos Proyectos público y endel la sociedad en su estandarizada permiten comparar los beneficios presentación conjunto. proceso de Inversión y y costos generados por análisis deun Pública en todas técnico las proyecto, y. Ciclo determinar las inversiones ensi es etapas del de Capacitación Vida de el lossector rentable o no. público Proyectos

Ámbito de aplicación � El SNIP involucra a todos los Organismos y Entidades del Estado (OEE) que ejecutan o desean ejecutar proyectos de inversión pública. Estos deberán iniciar sus procesos desde la etapa de perfil.

¿En qué momento los proyectos deben ingresar al SNIP? � Los OEE deben presentar sus proyectos en la etapa de perfil a la Ventanilla Única de Inversión Pública (VUIP) de la Secretaría Técnica de Planificación (STP), cumpliendo las normas establecidas.

Los procesos que son normados desde el SNIP incluyen: � La tipología de los proyectos, con sus correspondientes componentes y metodologías de formulación. � El nombre de los proyectos. � Los procesos administrativos para la presentación de los proyectos, entre otros Las normas que rigen el proceso están publicadas en la página web: http: //snip. hacienda. gov. py/Snip_Web/portal. SNIP. jsf

Tipos de proyecto Utilizar los recursos con el propósito de con el fin de incrementar, mantener implementar, o mejorar la mantener o Capital Fijo producción de bienes recuperar la Capital Humano o la prestación de capacidad de servicios. Ej. : escuelas, generación de hospitales, carreteras, beneficios del Creación de Conoc. puentes, etc recurso humano. Ej. : capacitación, Utilizar los recursos con el fin de identificar la alimentación, existencia o características de recursos vacunación, etc. humanos, físicos o biológicos; no genera INVERSIÓN beneficios en forma directa. Ej. : censo, catastro, diagnóstico, inventarios, etc. PÚBLICA

Nombre del proyecto de inversión El nombre de un proyecto de inversión es la identificación de una acción ante el SNIP y se estructura de modo que cada uno sus elementos sea claramente reconocible por sí solo. PROCESO OBJETO UBICACIÓN NOMBRE DEL PROYECTO

Proceso para proyectos nuevos OEE • Presentación del Perfil, estudio de inversión o proyecto Ventanilla Única STP • Análisis de la formulación del proyecto • Dictamen de Admisibilidad Dirección del Sistema de Inversión Pública MH • Evaluación Económico Financiera • Dictamen de Viabilidad Asignación Código SNIP • Habilitación para la carga del PGN – DGP • Solicitud de fondos de Preinversión

Dictámenes � Dictamen de Admisibilidad: ◦ Revisión del Marco de política y de la Formulación Técnica. � Dictamen de Viabilidad: ◦ Análisis económico - financiero: ◦ Otorga el Código SNIP para su incorporación al PGN.

Dictámenes � Dictamen de Emplazamiento ◦ Emplaza al ejecutor a tomar medidas correctivas � Dictamen de autorización de reestructuración para un nuevo proyecto ◦ Autoriza a reestructurar en un nuevo proyecto las actividades pendientes

Principios Generales del SNIP � Secuencialidad � Gradualidad � Eficiencia � Equidad � Eficacia en los procesos en la aplicación en los proyectos en lo social y territorial en el logro de los impactos

Fondo de Preinversión � Es un instrumento financiero del MH para apoyar la elaboración de Proyectos de Inversión Pública, mediante el aporte de recursos financieros a las instituciones del sector público para la realización de diferentes tipos de estudios de preinversión de proyectos de desarrollo económico, social y ambiental considerados como prioritarios.

Evolución reciente del SNIP de Paraguay 2010 • Lineamientos generales para el diseño y coordinación de políticas, normas y procedimientos 2011 • Creación del DSIP en el MH como órgano rector encargado de la administración del SNIP 2012 • Establecimiento de procedimientos y procesos del SNIP y roles institucionales de la STP y MH 2012 • Creación del Fondo de Pre-Inversión con el objetivo de financiar estudios de pre-inversión

¿Qué grandes problemas se observaban? Ejecución de proyectos de inversión • • Sobrecostos y demoras Baja ejecución es decir Limitada eficiencia y eficacia de la inversión pública Generaban Factores causales 1. Débil marco estratégico, legal e institucional del SNIP 2. Limitada capacidad para la gestión de los proyectos de inversión pública 3. Subutilización del esquema de APP como complemento a la modalidad tradicional de financiamiento y gestión

Antes del SNIP no se realizaban estudios de Pre-Inversión Idea Proyecto Ejecutivo Ejecución de Obras Gastos Corrientes No Vinculados (Salarios, Pasajes, viáticos, vehículos) Acciones No Rentables Socialmente Generaban Acciones No Sostenibles Acciones Sobredimensionados Inversiones No Prioritarias Duplicidad de Inversiones

Proyectos no evaluados por el SNIP • Construcción de la Autopista Ñu Guazú: Asunción-Luque (6, 3 Km. ) 2011 • Costo Inicial Gs. 206. 720. 842. 836 • Fecha de inicio • Costo a la fecha Gs. 294. 251. 597. 924 • Fecha de Finalización Prevista abril 2015 • Sobrecosto a la fecha 42 % • Atraso acumulado a la fecha Fuente: Elaboración Propia con datos del SICO 12 meses

Escuela Nacional de Lambaré

IDENTIFICACION Y ORDENAMIENTO DE PROYECTOS Generaban

Evolución de lineas presupuestarias que no necesariamente cumplían los requisitos de proyectos a proyectos específicos 201 155 142 211 216 165 169 153 131 Creación del SNIP Implementación del SNIP Proyectos Específicos Fuente: Elaboración Propia con datos del SICO 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2006 2005 2004 103 118 103 2007 110 2003 2002 2001 2000 97 137 2016 189 205

La identificación de los proyectos contribuyó a contener y disminuir los gastos corrientes en el Tipo III Porcentaje destinado a Gastos Personales dentro del Presupuesto de Inversión 8% 8% 7% 7% 6% 5% 4% 3% 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración Propia con datos del SICO 2013 2014 2015

El depuramiento también contribuyo a disminuir otros gastos corrientes Porcentaje destinado a Pasajes y viáticos dentro del Presupuesto de Inversión 1. 49% 1. 20% 0. 84% 0. 77% 0. 70% 0. 46% 2008 2009 2010 2011 Fuente: Elaboración Propia con datos del SICO 2012 2013 0. 45% 2014 0. 55% 2015

Desde enero de 2012 se otorgó viabilidad a 125 proyectos de inversión pública de distintos sectores, los cuales totalizan 7. 631 millones de USD, incluyendo los dos proyectos aprobados bajo la Ley APP 5 Vivienda, Urbanismo 36 Infraestructura 7 Seguridad Nacional 15 Salud 8 Multisectorial Justicia industria, Comercio y Finanzas 2 6 18 Energia 15 Educ. y Cultura 7 Agua Potable y Alcantarillado Agricultura y Ganaderia 6 Fuente: Elaboración Propia con datos del SICO

El SNIP ejecuta desde el año 2015 un ambicioso Programa de Capacitación para fortalecer las capacidades técnicas y la calidad en la ejecución de los proyectos de inversión. Curso Beneficiados 1. Posgrado en Gestión de Proyectos de Desarrollo (UNA-MH-BID-FGV). 41 2. Diplomado en APP para el Desarrollo de Infraestructura y Servicios (DAPPIS). 51 3. Gestión de Proyectos de Desarrollo con Certificación Project Management Associate 318 4. Project Management Lidership (PML) 96 5. Project Management Office – PMO 23 6. Monitoreo y Seguimiento de Proyectos, Contrataciones y Administración Financiera 73 7. Diplomado en Sistema de Monitoreo y Evaluación de Proyectos de Inversión pública 34 8. Conferencia PPP Américas 2015. Punta del Este, Uruguay 5 9. Taller en Evaluación de Riesgo y Sensibilidad para Proyectos Públicos y Privados 13 10. Curso sobre Concesiones de Infraestructura INDES/ Bogotá, Colombia. 2 11. Taller Evaluación Social de Proyectos (Eduardo Contreras- Chile) 80 12. Especialización en Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión-UCC 35 Total 771

Herramientas(*) con que cuenta el SNIP para mejorar la eficiencia de los proyectos: 1. Planificación Estratégica: El Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2030. 2. Evaluación Ex Ante: Los proyectos de inversión son analizados técnicamente bajo las Metodologías dispuestas. 3. Sistemas de Información: Banco de Proyectos. (*) CEPAL -Estudio Económico de América Latina y el Caribe • 2015, pág. 77. Generaban

PERSISTENCIA DE PROYECTOS GENÉRICOS

� En DIAGNOSTICO el proceso gradual de ordenamiento de la Inversión Pública quedaron dentro del Tipo III líneas que no responden a la definición de proyectos según el SNIP � Estas líneas tienen una planificación débil, no pasaron por un proceso de priorización y evaluación social de sus impactos. � Estas líneas mutan sus objetivos y sus acciones cada año, incorporando nuevos contratos de obras que no son evaluadas, lo que debilita la previsibilidad del gasto

DIAGNOSTICO � La priorización es solamente sectorial y no sistémica con los demás sectores con los que se interrelacionan estas acciones � Los proyectos son elaborados como proyectos ejecutivos y no como proyectos de inversión pública donde lo mas importante es el beneficio para la sociedad � Al no tener estructura de proyecto facilita la discrecionalidad de lo ejecutores � No es posible evaluar sus impactos, o sea el éxito o el fracaso del proyecto

DIAGNOSTICO � La existencia de proyectos genéricos fortalece la cultura de la No Planificación. � Los OEE han aumentado significativamente la participación en el presupuesto de estos proyectos genéricos Participación en el PGN 2015 MOPC Bolsas 49% Otros 51%

DIAGNOSTICO � La dimensión del problema ha venido incrementándose a un ritmo acelerado, desde el 2011 al 2015 el PGN asignado a estos proyectos aumento en un 453% Billions 2, 000 1, 263 1, 500 901 1, 000 500 0 1, 534 1, 769 390 2011 2012 2013 2014 2015

DIAGNOSTICO � Actualmente los OEE destinan sus esfuerzos a la ejecución de estos proyectos genéricos ya que los mismo tienen menos control, ejecutando proyectos de dudoso impacto, con imprevisiones que potencialmente generan sobrecostos importantes Ejecución 2015 MOPC Bolsas 89% Otros 49%

Desarrollo económico e Inversión Pública en Paraguay

Importancia de la Inversión Pública para un crecimiento económico sostenible e inclusivo Shocks exógenos reducen crecimiento anual del 5% (promedio 2005 -14) a 3% (2015 -16) Uno de los tres ejes estratégicos del gobierno es el crecimiento económico inclusivo Incrementar la inversión pública, particularmente aquella destinada a la reducción de la pobreza y al cierre de las brechas en materia de infraestructura

Ciclo de la Inversión Pública Evaluación ex post Seguimien to a ejecución Planeación estratégica Presupuest o Evaluación ex ante Priorizació n

Problemática y desafíos de la Inversión Pública en Paraguay

¿Qué grandes problemas se observaban? Ejecución de proyectos de inversión • Sobrecostos y retrasos • Baja ejecución es decir Limitada eficiencia de la inversión pública Factores causales 1. Débil marco estratégico, legal e institucional del SNIP 2. Limitada capacidad para la gestión de los proyectos de inversión pública 3. Subutilización del esquema de APP como complemento a la modalidad tradicional de financiamiento y gestión

Débil marco estratégico, legal e institucional del SNIP 1 • Ausencia de un plan nacional de desarrollo que otorgue una visión estratégica de largo plazo • Falta de un marco legal que guíe y regule el SNIP • Herramientas y procesos internos incompletos

Limitada capacidad para la gestión de los proyectos de inversión pública 2 • Débiles capacidades de los cuadros técnicos en el ciclo de inversión pública • Escaso uso de la pre-inversión en la etapa de formulación del proyecto • Deficiente programación presupuestaria y debil gestión fiduciaria

Subutilización del esquema de APP como complemento a la modalidad tradicional de financiamiento y gestión 3 • Ambiente legal y reglamentario poco propicio para participación del sector privado en inversión pública • Insuficiente desarrollo de la banca • Sector privado con escasa experiencia en gestión de proyectos públicos de largo plazo • Débil capacidad del sector público en gestión de contratos bajo la modalidad de APP

Como cerrar eficientemente las brechas existentes

�Cerrar las brechas requiere medidas encaminadas a 1. Aumentar los niveles de inversión 2. Invertir mejor

INVERSION vs INDICE DE COMPETITIVIDAD 2. 95 2. 85 2. 75 Thousands 3, 500 3, 264 ¿POR QUE A PESAR DE AUMENTAR 2, 896 3, 000 SIGNIFICATIVAMENTE 2, 618 LA INVERSIÓN, EL 2, 500 INDICE DE COMPETITIVIDAD PERMANECE 2. 7 CASI INALTERABLE 2. 66 EN LOS 2. 66 ULTIMOS CUATRO 2. 65 1, 876 2. 55 2. 53 2. 46 2. 45 2, 000 AÑOS? 1, 816 1 2010 2 2011 3 2012 4 2013 5 2014 6 2015 1, 500

�Cerrar esta brecha requiere medidas encaminadas a 1. Aumentar los niveles de inversión 2. Invertir mejor

Para mejorar la calidad de la inversión es necesario tener en cuenta estos puntos: � � � � Costos subestimados. Sobre estimación de beneficios. Impactos ambientales infravalorados. Sobrevaloración de los efectos del desarrollo económico. Demanda sobre estimada. Escaso o Nulo análisis de riesgo. Retrasos en la ejecución. Estudios de pre inversión no realizados Debilidades Institucionales. Planificación de mediano y largo plazo. Desinterés entre las distintas instituciones involucradas en el proceso Errores en el diseño Los proyectos no están asociados con un objetivo que trasciende el periodo electoral.

Para mejorar la calidad de la inversión es necesario tener en cuenta estos puntos: � � � � Existen incentivos para inaugurar obras publicas tan pronto como sea posible, lo que constituye un factor de riesgo. El proceso de pre inversión no estima correctamente la importancia de las reacciones sociales que generaran los proyectos. Fecha de presentación de los proyectos. Decisiones políticas empujan a que los proyectos se formulen con mayor rapidez, en consecuencia, la calidad de los estudios de pre inversión declina. El proceso de preparación del proyecto se ve afectado por la falta de recursos humanos. Los estudios de pre inversión son vistas como un previo requisito para la obtención de recursos. Las alternativas no optimas suelen ser elegidas como resultado de urgencias de corto plazo. Dificultades para la planificación a largo plazo.

�Cerrar esta brecha requiere medidas encaminadas a 1. Aumentar los niveles de inversión 2. Invertir Reforzarmejor el entorno normativo, organizacional e institucional.

LAS MEDIDAS DEBEN APUNTAR NECESARIAMENTE A MEJORAR 1. DEBIL PREINVERSIÓN 2. INEXISTENTES CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN OBJETIVOS Y UNICOS

1. DEBIL PREINVERSION � Los excesos de costos y / o déficit de beneficios para la mayoría de los proyectos son el resultado de la falta de información sobre los costos, beneficios y riesgos en la Fase de Preinversión Fuente: Flyvbjerg (2007)

1. DEBIL PREINVERSION � La entidad sectorial, para acelerar el proceso, concentra el análisis en indicadores simples, que pueden no ser suficientes para abordar la amplitud del problema, sin considerar los riesgos � Esto se verifica en Paraguay «…la premura de inicio de los procesos de licitación ocasiona, a la larga, modificaciones y correcciones del diseño del proyecto durante el desarrollo de las obras, con los consecuentes retrasos y sobrecostos…» � No se asignan recursos a la preinversión.

1. DEBIL PREINVERSION � Ejemplos de lo que podría pasar con estudios hidrológicos deficientes o incompletos

1. DEBIL PREINVERSION � La misma ruta vista en las fotos tuvo además incrementos en lo contratos de obras que llegaron al límite permitido por la Ley, motivo por el cual se debió disminuir el alcance. � Ineficacia e ineficiencia debida a la debilidad del proceso de preinversión. � Un mismo proyecto es reorientado varias veces durante su ejecución en la medida que se consigue información

2. PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS � Ausencia de un plan claro para el mediano y largo plazo. � No existen criterios únicos para asignar prioridad a los proyectos � La falta de RRHH capacitados en planificación y formulación agrava la situación � Sin planificación ni información lo urgente se confunde con lo importante

2. PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS � Se priorizan proyectos por la oferta y no por la demanda. � Se priorizan proyectos de infraestructura con criterios de pobreza y empleo.

CONCLUSIÓN � La pre-inversión poco eficaz nos entrega proyectos muy complicados a la hora de ejecutar con poca probabilidad de lograr eficacia y casi ninguna de ser eficientes � La priorización con criterios variables y sin información acabada de los proyectos se convierte en una serie de acciones descoordinadas que no maximizan los efectos positivos � La priorización objetiva requiere información completa de los proyectos y un plan claro y específico de las políticas del gobierno y del estado en cada sector

PROPUESTAS � Con el fin de afrontar el desafío propuesto el SNIP esta trabajando en: • Elaboración de un Proyecto de Ley de Inversión Pública • Diseño del Plan Nacional de Inversión Pública • Consolidación del Fondo de Preinversión • Plan de Capacitación • Realizar en forma periódica monitoreos físicos para garantizar la eficiente gestión de los proyectos y asegurar la calidad del gasto.

Desafíos • Articular el Plan Nacional de Inversión Pública con el Presupuesto mediante el establecimiento de un Marco Fiscal de Mediano Plazo. • Diseñar e implementar una agenda de Mediano Plazo. • Fortalecer el Banco de Proyectos de inversión. • Consolidación del mecanismo de APP para el financia-miento y la gestión de la inversión en infraestructura.

• Capacitar permanentemente en Formulación de Proyectos de Inversión Pública. • Implantar la Evaluación Social de Proyectos en Instituciones Públicas y Universidades. • Incluir el análisis de riesgos y contingencias en los proyectos tradicionales. • Considerar lecciones aprendidas a nivel internacional de proyectos bajo la modalidad de Ley 5102/13.

SI ME DAN SEIS HORAS PARA CORTAR UN ARBOL Y PASARÉ LAS PRIMERAS CUATRO AFILANDO MI HACHA Abraham Lincoln