Riscos e Controles nas Aquisies Pblicas Evento Encontro
Riscos e Controles nas Aquisições Públicas Evento: Encontro de Vereadores de Santa Catarina Brasília/ 2017
TCU – Fiscalização a Serviço da Sociedade Missão: Aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade por meio do Controle Externo
Avaliação de programas Consultas, representações e denúncias Parecer prévio contas do Presidente da República Fiscalização de Obras Tecnologia da Informação TCU Principais competências Desestatização Julgamento de contas Contratos, licitações e convênios Pessoal
Objetivos da Apresentação v contratações públicas – contextualização; videntificação de riscos, mapeando as causas, consequências e possíveis ações de controle; v. Aspectos relevantes de contratações.
Papel das Compras Públicas
CENÁRIO: SOCIEDADE QUER RESULTADOS, EFICIÊNCIA E TEMPESTIVIDADE POLÍTICA FISCAL IMPOSTA PELA PEC 95 SER MAIS SUSTENTÁVEL, MAIS “VERDE” COMBATE A FRAUDES E CORRUPÇÃO GESTOR: FAZER AS ESCOLHAS “CERTAS” – AVERSÃO A RISCOS E PRESTAR CONTAS
alocação de recursos em setores estratégicos e relevantes para o desenvolvimento econômico, social e ambiental (value for money) instrumento de implementação de políticas públicas (resultado, produtividade, eficiência) Aquisições públicas (poder de compra, uso da demanda) Promoção de inovação e avanço tecnológico
Compras em maior número e de objetos complexos e em diversas áreas (assimetria de informações) erros administrativos e nas decisões tomadas Aquisições públicas (vulnerabilidades) Corrupção, desperdício, fraudes, ineficiência
boa governança, gestão de riscos e controles internos, transparência e pessoal qualificado Compras eletrônicas (e-procurement) Aquisições públicas (prevenir e mitigar os riscos) Integridade e avaliação das políticas e cenário de compras (conhecimento)
Processo de Contratação
Planejamento Escolha do (fase interna)fornecedor (fase externa) Licitação Gestão contratual As falhas de planejamento aparecem na fase externa e na gestão contratual, inclusive na eventual não manutenção pelo fornecedor das suas condições de habilitação.
Pequeno Exercício – Causas, Consequências e Possíveis Ações de Controle
Conceitos básicos v Controle é uma ação tomada com o propósito de certificar-se de que algo se cumpra de acordo com o que foi planejado. Objetivo é o que se deseja alcançar tal como definido no planejamento. Risco é qualquer evento (erros, fraudes e ineficiências) que possa impedir ou dificultar o alcance de um objetivo. v Controle só tem significado e relevância quando é concebido para garantir o cumprimento de um objetivo definido e só faz sentido se houver riscos de que esse objetivo não venha a ser alcançado.
Controle Interno v Controle interno é processo composto pelas regras de estrutura organizacional e pelo conjunto de políticas e procedimentos adotados por uma organização para a vigilância, fiscalização e verificação, que permite prever, observar, dirigir ou governar os eventos que possam impactar na consecução de seu objetivos (gestão, programas e políticas públicas) – buscar uma cultura de controle interno por todos, da diretoria às demais pessoas da entidade. Gerenciamento de riscos e modelos de governança corporativa
Resposta a Riscos Avalie a probabilidade e o impacto; ü Avalie os custos e benefícios e o nível de tolerância estabelecido pela entidade; ü Avalie os riscos secundários introduzidos pelo tratamento; ü Identifique e designe um responsável pelas respostas ü Busque o desenvolvimento de uma cultura de risco na entidade. ü Evitar Transferir Resposta Mitigar Aceit ar
Planejamento
Planejamento • Provocações iniciais: • Quanto sua instituição gasta em contratações? • Quais são as contratações que impactam imediatamente sua missão? • Quais são suas cinco contratações mais relevantes financeiramente? • A sua instituição tem plano de compras anual? • A sua instituição é capacitada para realizar boas contratações e para fiscalizar a execução dos contratos?
Planejamento • Qual a necessidade a ser atendida? • Qual a solução para melhor atende-la? • Qual a estimativa de custo da solução escolhida? • na fase de planejamento, são elaborados: o Plano de Trabalho (terceirização – necessidade, relação demanda e quantidade a ser contratada e resultados esperados) e Termo de Referência avaliação do custo e a definição precisa e clara do objeto.
Qual é a solução que atende ao interesse público com tempestividade, qualidade e quantidade, com requisitos de sustentabilidade, sem ser direcionada, e que seja economicamente vantajosa?
Planejamento – causas • incorreta identificação da necessidade – a solução devese ajustar à necessidade e não o inverso; • Falta de processo de trabalho definido – não há padronização (erros e ineficiências se perpetuam); • Falta de gestão da demanda/controle de estoque; • Termos de Referência e Projetos Básicos insuficientes; • Falta de definição dos resultados, da economicidade, do melhor uso dos recursos humanos, material e financeiro; • carência de pessoal; de estrutura; e de coordenação; • Urgência (falta de tempo hábil - lead time)
Planejamento – consequências • não conhecimento dos riscos da contratação e da licitação; • prorrogações (aditivos) /desperdícios /execução desconforme; • qualidade e preços não compatíveis; • aumento da possibilidade de desvios, erros e fraudes; • Baixa eficiência alocativa; • missão não alcançada – serviço público não provido.
Planejamento – sugestões de controle/boas práticas • formalizar processo de trabalho – padronização e coordenação, análise de risco e estabelecimento de controles –estudos de viabilidade; Plano de trabalho, Termo de referência e Projeto básico bem definidos; –Plano (anual) global de aquisição de cada instituição estar alinhado ao plano estratégico institucional e ao plano diretor de TI – plano detalhado e não generalista. –Licitações por finalidade, com descrição clara e objetiva do objeto – evitar objetos de natureza distinta; – conversar com transparência com o mercado (necessidades e soluções)
Planejamento – sugestões de controle/boas práticas –Contratação atrelada a objetivos (estratégicos); –Transparência total (exceto documentos sigilosos e classificados pela LAI); –Padronização – evitar redundâncias e duplicidade – utilizar os editais da AGU e cadernos técnicos do MP http: //www. agu. gov. br/page/content/detail/id_conteudo/578607 –Publicar o Termo de Referência junto com o edital; –Utilização, sempre que possível, do Sistema de Registro de Preços – compras compartilhadas; –Indicação técnica e não política dos gestores e servidores responsáveis pelas contratações; –Qualificação dos servidores envolvidos; –Atentar para as IN STLI/MP 02 e 05/2016.
Orçamentação
Orçamento Deficiente - Causas üAusência de rotinas (inclusive de análise estatística) e de responsabilidades para executar a pesquisa de mercado; üFalta de padronização do objeto; üFalta de definição na pesquisa da qualidade exigida (especificação correta), das quantidades, do local e do cronograma de entrega; üDesconhecimento do mercado fornecedor; üUtilização de apenas uma natureza de fonte, por exemplo, 3 fornecedores;
Orçamento Deficiente - Causas üNão observância da validade temporal e local das pesquisas; üNão utilização do Sicro e Sinapi, para obras; üPesquisa junto a empresas que não são do “ramo”; üNão utilização da cotação eletrônica no Comprasnet, para contratações diretas, especialmente para o art. 24, II, da Lei de Licitações; üNão contabilizar eventuais desonerações tributárias no orçamento estimado;
Orçamento Deficiente - Consequências preços estimados discrepantes dos referenciais de mercado – indução dos licitantes; ü aceitação de preços superfaturados (dano ao erário) üpreços inexequíveis (diligenciar); ü jogo de planilha; de cronograma; e de frete; ü negociações nos pregões, renovações contratuais e adesões a atas desfavoráveis; ü pré-alocação de orçamento. ü
Orçamento Deficiente Possíveis Controles üdefinir rotinas e responsabilidades – juízo crítico (especificar bem o objeto, atentando para requisitos de qualidade, sustentabilidade, garantia, desempenho e prazos, analisar o risco da aquisição, conhecer o mercado, buscar padronização, adotar mediana – aumentar o espectro, pesquisar no Sicaf se são aptas e idôneas, não consultar empresas de mesmos sócios ou que não sejam do ramo, não precificar por quantia fixa, grupos funcionais ou verba, no caso de serviços);
Orçamento Deficiente - Possíveis Controles üutilizar “cesta de preços” - (pesquisa com fornecedores, contratações com entes públicos, bancos de preços, tabelas de fabricantes, sites especializados e Atas de Registro de Preços; ümanter memória de cálculo nos processos que fundamentem a estimativa de quantidade e preço; ü atentar para IN SLTI 05/2014; üPara TI – sugestões da TIControle OT 01/2010; üEstabelecer no edital critérios de aceitabilidade de preços e não fixar preços mínimos; üUtilizar o painel de preços do Min. do Planejamento.
Pesquisas de -Preço – algumas fontes Pesquisa de preços Estimativas - Comprasnet : ver módulo de gestão de atas e SISPP - Nas licitações de obras e serviços de engenharia, (Dec. 7. 983/13), o preço máximo deve ser obtido com base na aplicação dos valores unitários do SINAPI. -Sistema Referencial Sicro : para obras rodoviárias; - Preços referenciais - município do Rio de Janeiro e a FGV http: //www. rio. rj. gov. br/web/cgm; -compras de TI http: //www. governoeletronico. gov. br/sispconteudo/nucleo-de-contratacoes-de-ti/consulta-licitacoes-de-ti e http: //www. governoeletronico. gov. br/sisp-conteudo/nucleo-de- ; - aquisição de veículos – tabela Fipe - Ac. 7502/2015 2 C; -Seguir os procedimentos da IN SLTI MPOG 05/2014 contratacoes-de-ti
Pesquisas de preços de Preço - Estimativas – Acórdãos do TCU -A pesquisa de preços que antecede a elaboração do orçamento de licitação demanda avaliação crítica dos valores obtidos, a fim de que sejam descartados aqueles que apresentem grande variação em relação aos demais e, por isso, comprometam a estimativa do preço de referência. Ac. 403/2013 1ª C.
Restrição Indevida de Licitação
Restrição ilegal à competitividade Causas (Fase Interna) ü Ausência de Parcelamento (quando técnica e economicamente viáveis) X Fracionamento (itens de mesma natureza e fornecedores potenciais devem ser agrupados); ü exigências excessivas, desnecessárias, onerosas ou inadequadas ou para itens pouco relevantes (requisitos de habilitação que extrapolam os arts. 27 a 31 da Lei 8. 666); ü indicação de marca – admissível como indicativo de qualidade (com expressão do tipo “similar” ou “de qualidade superior”); ü não apreciação dos editais pelo órgão Jurídico.
Restrição ilegal à competitividade Causas (Fase Interna) ü Ausência de parâmetros objetivos quando do estabelecimento da necessidade de comprovação da capacitação técnico-operacional sem definir o que poderiam ser “serviços similares ao objeto desta licitação”, a exemplo dos Acórdãos 553/2016, 970/2014 e 1443/2014, todos do Plenário
Restrição ilegal à competitividade Consequências ü aumento no custo de participação no certame – desinteresse dos fornecedores; ü pouco tempo para elaboração das propostas pelos licitantes; ü Pouca participação – sucesso na licitação vem da competição; ü Direcionamento (grave!); ü aumento na possibilidade de conluio, fraude e desvio (grave!); ü Contratação não vantajosa - ato antieconômico – responsabilização de quem deu causa (grave!).
Restrição ilegal à competitividade possíveis controles ü estabelecer requisitos de habilitação do licitante, conforme os arts. 27 a 31 da Lei 8. 666/93 e art. 4º, XIII, da Lei 10. 520/2002 – em função da natureza, riscos e complexidade do objeto ; ü definir as especificações da solução de forma precisa e correlata com a natureza do objeto; ü indicar marca apenas se for imprescindível para a definição de padrões de qualidade; ü definir que o critério desejado seja exigido como cláusula contratual – quando da entrega (aceitação) do objeto; ü observar a regra do parcelamento e não fracionar; ü Criar uma comissão “multidisciplinar” para identificação de cláusulas e requisitos que inibam a competição; ü submeter os editais previamente ao Jurídico, adotando, quando possível, editais padronizados.
Gestão Contratual
Gestão Contratual Pesquisa de preços - Estimativas (causas) - falta de procedimentos para os recebimentos (ausência de padrões de qualidade/desempenho e mensuração estabelecidos); - quadro de fiscais insuficiente e/ou não qualificado; - desconhecimento sobre o funcionamento do contrato; - ordens de serviço incompletas; - falhas no planejamento – falta de padronização do objeto, de critérios de fiscalização, prorrogação e repactuação
Gestão Contratual Pesquisa de preços - Estimativas (consequências) • medições de serviço inadequadas; • serviços e obsoletos; bens entregues sem qualidade, • execução de serviços desconforme com projeto; • não recebimento de bens e serviços; • Prejuízos ao Erário e à população – não execução do serviço público correlato.
Gestão Contratual Pesquisa de preços - Estimativas (possíveis controles) • Avaliar o número de contratos e de fiscais; • Alocar, definir e qualificar os papeis de gestão e fiscalização do contrato; • definir listas de verificação para os recebimentos provisório e definitivo, inclusive quanto aos resultados/desempenho; • Estabelecer um plano de fiscalização de contratos; • Buscar a padronização (modelo-padrão comparativo); • Estabelecer cláusulas de penalidade mensuráveis; • Estabelecer canal para recebimento de denúncias de desvios e mal execução contratual.
Planejamento Pesquisa e Gestão de preços Contratual - Estimativas de terceirizações Orientações elaboradas para serviços de transporte, limpeza, vigilância e manutenção predial (mas que ajudam para qualquer terceirização ) – Documento: Apêndice V, publicado na Internet: www. tcu. gov. br/selog/trabalhosemdestaque
Temas Recorrentes – Alertas/Cuidados
- pregão eletrônico é obrigatório para bens e serviços comuns ; - se o objeto for complexo, instituir prazoável para a apresentação das propostas; - certificações: vedada como exigência habilitatória. Admitem-se os quesitos certificáveis com requisitos técnicos do objeto; -Terceirização – orientações do Ac. 1. 214/2013 – P e IN 2 da SLTI/MP e a nova IN 5/2017 Seges/MP; - Critérios de Sustentabilidade – desafio: não frustrar a competitividade do certame (correta especificação); - exigência de vistoria in loco (caso necessária, deve ser justificada, atentando para o sigilo dos interessados);
-Evitar: -pagamento por prestação de serviços por homemhora, por postos de serviço em vez de por resultados e Acordos de Nível de Serviços (paradoxo lucroincompetência); - contratações diretas sem justificativas de preço e escolha do fornecedor; - Aderir a Atas de Registro de Preços, sem análise da solução contratada e dos preços pactuados; - exigência de número de atestados de habilitação técnica ou de não aceitar a soma de atestados;
- Evitar: -realizar licitações com objeto “guarda-chuva”; - estabelecer índices econômicos diversos do usual; - exigir comprovação de filiação a Sindicato ou a Associação de Classe, ou comprovação de quitação de anuidade como condição de participação; -exigir amostras (só do vencedor!) e vínculo trabalhista na fase de habilitação (custos indevidos para os licitantes); - Atentar: - para compras parceladas, usar Registro de Preços; - para licitantes “coelhos” e empresas “fantasmas”; - para “jogo de planilha; de cronograma; de frete”; - licitações (item ou lote) até R$ 80. 000, 00 – MPE (LC 147/2014) - locação X aquisição – precedida de estudos de viabilidade; - Check list AGU: http: //www. agu. gov. br/page/content/detail/id_conteudo/84507
Considerações Finais
RCA – Riscos e Controles nas Aquisições Acessível em http: //www. tcu. gov. br/selog
TCU e a disseminação de conhecimento No sítio do TCU (www. tcu. gov. br), encontram-se: • Jurisprudência sistematizada • download do livro: Licitações e Contratos – Orientações e Jurisprudência do TCU • download do Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação • push para o Informativo de Jurisprudência de Licitações • arquivo para download consolidando as orientações da AGU • Biblioteca Digital (para download) • Obras públicas: recomendações básicas para a contratação e fiscalização de obras públicas 3ª ediçãohttp: //portal. tcu. gov. br/biblioteca-digital/orientacoespara-elaboracao-de-planilhas-orcamentarias-de-obraspublicas. htm) • Riscos e Controles das Aquisições (RCA) • O Instituto Serzedello Correa oferece cursos a distância.
INSTITUA POLÍTICA DE GESTÃO DA INTEGRIDADE, RISCOS E CONTROLES INTERNOS PREZE PELO PLANEJAMENTO, QUALIFICAÇÃO E TRANSPARÊNCIA
Obrigado!
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