Riigilesannete titmise erinevad tegevusvormid nende valiku alusprintsiibid Koolitus

Riigiülesannete täitmise erinevad tegevusvormid, nende valiku alusprintsiibid Koolitus: Osaluspoliitika ja riigiülesannete täitmine Koolitaja: Illimar Pärnamägi, L. LM. (Konstanz) illimar. parnamagi@sorainen. com +372 56 977 458 Koolituse kuupäev: 24. 05. 2019 1

KESTUS: 14. 45 -16. 15 1. Riigiülesannete kategooriad ja delegeerimine 2. Organisatsiooni autonoomia ja kontroll, sh finantsjuhtimine 3. Juriidilised tegevusvormid, erasektori kaasamine riigiülesannete täitmiseks KOKKUVÕTVALT: 1. Haldusorganisatsiooni alused, riigihalduse avalik-õiguslik pool 2. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis 2

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusorganisatsiooni kujundamise põhiküsimus: • Kuidas riik saab (põhiseadusega kooskõlas) kõige mõistlikumalt täita haldusülesandeid? • Soovitus: www. riigipilt. ee • Ei tohi unustada ega segi ajada riigi ja kodaniku rolle põhiseaduses: => Kodanik on põhiõiguste kandja => Riigivõim on põhiseaduste adressaat 3

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusorganisatsiooni õigusallikad • Üldine haldusorganisatsiooni õigusallikas, nagu see on üldiselt haldusõiguse puhul, on põhiseadus. Siiski on haldusorganisatsiooni kohta käivaid norme kehtestatud ka mitmes lihtseadustes. Käesoleval ajal on teatud halduskorralduse küsimused reguleeritud kehtivas õiguse erinevates seadustes: • Vabariigi Valitsuse seadus (otsene riigihaldus) 1995 • Halduskoostöö seadus (haldusülesannete delegeerimine) 2003 • Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus 1993 • Avalik õiguslike juriidiliste isikute kohta käivad seadused – 1990 ndad • Riigivaraseadus • Muud eriseadused – 1990 ndad 4

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusorganisatsioon ja haldusõiguse reform 1996 • Eesti haldusõiguse üldosa ning selle raames ka haldusorganisatsiooni asuti põhimõtteliselt ja kontseptuaalselt üles ehitama 1990. aastate lõpus. Töö päädis haldusmenetluse seaduse, riigivastustuse seaduse, halduskohtumenetluse seadustiku ning asendustäitmise ja sunniraha seaduse vastuvõtmisega ning jõustumisega 01. 2002. aastast. • Lisaks võeti vastu ka halduskoostöö seadus, mis on siiski vaid osa esialgselt kavandatud haldusorganisatsiooni puudutavast regulatsioonist. Eelnõu nimega halduskorralduse seadus võeti menetlusse 2000. a, kuid töö käigus selle pealkirja muudeti vastavalt kärbitud sisule. • Toona kavandatud korrakaitseseadus jõustus 2014. aastal. • Millal jõustub uus halduskorralduse seadus? 5

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Kas süsteemselt välja kujundatud haldusorganisatsiooni puudumine on praktiline probleem? • Praktikas ei ole reeglina haldusõigusliku kaasuse lahendamisel vajalik omada põhjalikke teadmiseid Eesti haldusasutuste ülesehituse kohta. • Üldjuhul piisab vaid baasteadmistest, mis on vajalikud selleks, et hinnata, milline on pädev vaideorgan vaidemenetluses (HMS § 73 lg 1) või et kontrollida haldusorgani pädevust formaalse õiguspärasuse raames (HMS § 54). • Samuti omavad teadmised haldusorganisatsiooni kohta rolli ka õige vastustaja leidmisel halduskohtumenetluses (HKMS § 17) ja sellega seoses kohtualluvuse kindlaks tegemisel (HKMS § 7). • Ei ole midagi praktilisemat, kui hea teooria? 6

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusülesannete täitmise põhimõisted • Haldusorganisatsiooni kohta käiva niigi raske arutelu muudab omakorda keerulisemaks asjaolu, et see valdkond on seotud mitmete kogu haldusõiguse jaoks keskse tähendusega mõistetega, mis ei ole õiguspraktikas alati piisava selgusega teadvustatud. Sageli on mõisted kasutusel ka muutuva sisuga. Sellisteks keskseteks mõisteteks on: => Haldusülesanne => Haldusekandja => Haldusasutus => Haldusorgan => Ametiasutus => jt 7

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusülesannete täitmise põhimõisted • Haldusülesanne on seaduste täitmise korraldamine (PS § 87 p 3). • Avaliku võimu kandja ehk haldusekandja on riik, kohalik omavalitsus ja teised iseseisva õigusvõimega avalik õiguslikud juriidilised isikud. • Haldusasutus on avaliku võimu kandja poolt haldusülesande täitmiseks moodustatud varalisest ja personaalsest ressursist koosnev organisatoorne haldusüksus, millel on selle asutanud avaliku võimu kandja pädevus. • Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik (HMS § 8 lg 1). • Lisaks eeltoodule on oluline eristada ka ametiasutuse mõistet avaliku teenistus seaduse tähenduses. Selles kontekstis ei seisa ametiasutuse mõiste kasutamisel esiplaanil mitte asutuse eesmärk ja mõte halduskorralduslikus tähenduses, vaid võimes nimetada isikud teenistus ja usaldussuhtesse ehk ametnikusuhtesse (ATS § 6). 8

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusülesannete täitmise korralduse alused: • Riigihaldus on riigi haldusülesannete täitmine täidesaatva riigivõimu asutuste poolt (PS § 87 p 3). ÞMaanteeamet, Maksu ja Tolliamet, Politsei ja Piirivalveamet jt. • Omahaldus on haldusülesande täitmine iseseisva avalik õigusliku juriidilise isiku poolt tema autonoomia raames ilma, et seda teostav isik oleks Vabariigi Valitsusega teenistusliku alluvuse suhtes. Omahalduse liigid on: Þ Funktsionaalne omahaldus, s. o funktsionaalse pädevusega omahaldus (erialase pädevusega avalik õiguslik juriidiline isik). Näiteks Advokatuur, Rahvusooper Estonia, Rahvusringhääling etc. Þ Territoriaalne omahaldus, s. o territoriaalse pädevusega omahaldus (territoriaalse pädevusega avalik õiguslik juriidiline isik). Omahalduslikud ülesanded, mida kohalik omavalitsus sellise käsitluse järgi täidab, on näiteks ruumiline planeerimine (üld ja detailplaneerimine), jäätmekäitluse korraldamine, mälestiste püstitamine ja hooldamine jms. 9

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Riigihalduse jagunemine: • Otsene riigihaldus (nn ministeriaalne haldus) on seaduste elluviimine vahetult riigi enda asutuste kaudu, mis ei ole iseseisvad ega õigusvõimelised juriidilised isikud. => Kehtib asutusepõhimõte: Avaliku võimu kandja täidab reeglina enda haldusülesandeid haldusasutuse kaudu. See loob õiguskäibes vajaliku selguse eraõiguse ja avaliku õiguse piiritlemisel. => Otseses riigihalduses on haldusasutuste tipuks ministeerium ja talle alluvad teised asutused (ametid, inspektsioonid, maavalitsused, teised valitsusasutused ja hallatavad asutused). • Kaudne riigihaldus on riikliku haldusülesande täitmine iseseisva isiku poolt. => Delegeerimine ja erastamine 10

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Asutusepõhimõtte laiem praktiline väärtus: õiguskäibe selgus • Asutusepõhimõtte praktiline õiguslik väärtus seisneb selguses, et avalik-õiguslike juriidiliste isikute poolt avalike teenuste vahetult osutamise korral saab tugineda kehtivale eeldusele, et teenus allub avalik õiguslikule režiimile. => Avalik-õiguslik režiim: kõik, mis pole seadusega lubatud, on keelatud => Eraõiguslik režiim: kõik, mis pole seadusega keelatud, on lubatud Näited: • Kui kodanik leiab, et tema õiguseid on rikkunud Politsei ja Piirivalveamet, siis on tema vastaseks Eesti Vabariik, keda esindab vastava valdkonna eest vastutav minister. Politsei ja Piirivalveametil puudub aga iseseisev õigusvõime ning tema kui sellise vastu ei saa kodanik halduskohtulikke nõudeid esitada. Politsei ja Piirivalveameti tegevus omistatakse Eesti Vabariigile. • Eraõiguslikud on ka vaidlused kliendi ja kommunaalteenuse osutaja vahel (elamute haldamine, veevarustus ja kanalisatsioon, elektri, soojuse ja gaasi müük, jäätmevedu). Elektrimüügi kohta RKHK 3 3 1 21 95; 3 3 4 4 02. • Kui arst ei anna teavet, avaldab delikaatseid isikuandmeid või on ravi ebakvaliteetne või tehakse vale otsus, kuulub vaidlus lahendamisele üldkohtus. Ka kiirabi teenuste osutamisest tekkinud vaidlusi (nt ravikvaliteedi üle) ei ole põhjust allutada erinevalt teistest tervishoiuteenustest avalik õiguslikule regulatsioonile. Vaidlus haigekassaga ravikindlustuse maksmise üle on aga avalik õiguslik (RKHK 3 3 1 11 98). 11

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusekandja enesekorraldusõigus (autonoomia)? • • • Võim asutuste ja üksuse moodustamise üle (organisatsiooniline võim) Võim protsesside üle (protsessuaalne võim) Võim personaalse ressursi üle (teenistuslik võim) Võim rahalise ressursi üle (eelarveline võim) Võim muu vara valitsemise üle (võim varalise ressursi üle) • Täidesaatva võimu enesekorraldusõigus ei pea ulatuma ega saagi ulatuda kõikidele nimetatud tasanditele. • Riigikohus rõhutab, et enesekorraldusõigus hõlmab ainult pädevust kehtestada nn internseid reegleid ehk ametkonna või asutuse sisemist korda (RKPJKo 3 4 1 3 98). • Siseõiguse ja välisõiguse aktide eristamine haldusorganisatsioonis? 12

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused AVALIK HALDUS (=> haldusülesannete täitmise korraldamine) Omahaldus: Riigihaldus Omavalitsusüksused Muud avalik õiguslikud juriidilised isikud Ülemise tasandi otsene riigihaldus: Kaudne riigihaldus: Eraõiguslikud juriidilised isikud Vabariigi Valitsus Omavalitsusüksused Peaminister Muud avalik õiguslikud Füüsilised isikud Ministrid juriidilised isikud Ministeeriumid Eraõiguslikud juriidilised isikud Keskmise tasandi otsene riigihaldus: Füüsilised isikud Ametid, inspektsioonid Hallatavad riigiasutused Alumise tasandi otsene riigihaldus: Varem: maavalitsused, täna? 13

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusülesannete täitmise kontrollimise liigid: • Rääkides järelevalvest haldusorganisatsioonis, tuleb eristada järelevale üksteisest põhimõtteliselt erinevat kolme vormi: • Otsese riigihalduse üle: teenistuslik järelevalve (VVS §§ 93 jj) • Omahalduse ja kaudse riigihalduse üle: haldusjärelevalve (VVS § 751) • Suunaga väljapoole haldust: riiklik järelevalve (VVS § 75, Kor. S § 2 lg 4) • Asutusesisene teenistuslik järelevalve 14

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusülesannete täitmise kontrollimise liigid • Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks korraldatakse teenistuslikku järelevalvet (VVS § 93 lg 1). Otsene riigihaldus toimub teenistusliku alluvuse korras (vt eristamist omahaldusest allpool) , s. t Vabariigi Valitsus omab täielikku pädevust teenistusliku järelevalve teostamist temale alluvate valitsusasutuste üle (VVS § 93 lg 4). Teenistuslik alluvus tähendab, et iga ametnik peab juhinduma enda vahetu ja kõrgemalseisva juhi seadusega kooskõlas olevatest teenistusalastest juhistest ja korraldustest, samuti ametijuhendist (ATS § 51 lg 3). Teenistuslik alluvus hõlmab endas järelevalvet nii alluva ametniku või asutuse õiguspärasuse kui ka otstarbekuse üle (VVS § 93 lg 1). • Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle (VVS § 751 lg 1) situatsioonis, kus kontrollitav ei ole järelevalve teostaja teenistuslikus alluvuses (VVS § 751 lg 2). 15

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Haldusjärelevalve vahendid • Mitteformaalsed haldusjärelevalve meetmed • Formaalsed haldusjärelevalve vahendid => Uurimisvolitused haldusjärelevalves (VVS § 752) => Haldussund haldusjärelevalves (VVs § 751 lg 4 ls 2) Sunniraha ja asendustäitmine (ATSS) => Kooskõlastus ja arvamus (HMS § 16) kui preventiivse iseloomuga haldusjärelevalve meetmed 16

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Kaasus • Ministeerium X ei pea enda valitsemisalasse kuuluva valitsusasutuse poolt kavandatavat haldusakti otstarbekaks ning soovib teistsuguse sisuga haldusakti andmist. Näiteks Keskkonnainspektsioon jätab õigusvastselt riikliku järelevalve raames ohu tõrjumiseks vajaliku ettekirjutuse tegemata (Kor. S § 28), mistõttu jätkub õigusvastane keskkonda saastav tegevus. Kas ja mil viisil riik saab ministeerium suunata nimetatud valitsusasutust haldusakti andma või mitte andma? 17

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Lahendus: • Riigihalduse raames tegutsevate iseseisvate isikute kaudu haldusülesannete täitmise vahendiks on seega ennekõike teenistuslik alluvus ning Vabariigi Valitsus saab igat isiku sammu suunata. • Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks korraldatakse teenistuslikku järelevalvet (VVS § 93 lg 1). • Minister valvab ministeeriumi struktuuriüksuste, ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste ja nende ametiisikute, samuti muude ministeeriumi hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle (VVS § 95 lg 1). • Piirangud: VVS § 93 lg 6, § 100 18

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Kaasus • Riik ei pea omavalitsusüksuse poolt kavandatavat haldusakti otstarbekaks. Siinkohal on haldusakti andmise pädevus omavalitsusüksusel oma autonoomia piires. Kas ja mil viisil riik saab suunata omavalitsusüksust haldusakti mitte andma? 19

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Lahendus: • Nii vald kui ka linn on omavalitsusüksusena avalik õiguslik juriidiline isik (KOKS § 10 lg 1), kelle tegevuse õiguspärasust kontrollib üldjuhul Justiitsministeerium või muu ministeerium (VVS § 753 ). • Omahalduslik tegevus ei kuulu materiaalselt Vabariigi Valitsuse tegutsemise sfääri ning seetõttu ei laiene selles osas tegutsevale iseseisvale isikule ka teenistuslik alluvus. • Alluvuskord puudub, järelevalve liik: haldusjärelevalve • Omavalitsusüksuse haldusaktide otstarbekust saab riik läbi Rahandusministeeriumi kontrollida vaid seaduses sätestatud juhul ning omavalitsusüksuse kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise aspektist (VVS § 753 lg 1). Seega ei peaks riik põhimõtteliselt sekkuma omavalitsuse tegevuse otstarbekusse, kui see jääb tema autonoomia piiresse. Kuivõrd siinkohal puuduvad spetsiaalsed seaduslikud alused riigil kohaliku omavalitsuse omahaldusliku tegevuse otstarbekusse sekkumisel, ei saa riik suunata omavalitsusüksust haldusakti mitte andma. • Varem oli pädev maavanem (VVS § 85 lg 1). 20

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis MÕISTED: Riigi äriühing on aktsiaselts, mille kõik aktsiad kuuluvad riigile, või osaühing, mille ainuke osa kuulub riigile (RVS § 3 lg 1 p 1). Erastamine (privatiseerimine) kõige laiemas tähenduses on olukord, kus avaliku võimu kandja omab (valitsevat) mõju eraõigusliku juriidilise isiku juhtimise üle eesmärgiga täita selle kaudu enda teatud haldusülesandeid. 21

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Erastamise ehk privatiseerimise kaks põhivormi Haldusülesannete täitmisel väljaspool haldust seisvate isikute poolt, kes ei kuulu vahetult halduskorralduslikku süsteemi, tuleb eristada omavahel kolme erinevat situatsiooni: • Delegeerimine: haldusülesannete delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele või füüsilisele isikule (funktsionaalne erastamine) • Erastamine kitsamas tähenduses: haldusülesanne täitmine läbi erastamise (formaalne ja materiaalne erastamine) 22

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Erastamise põhjused Kuivõrd eraõiguslik juriidiline isik ei ole põhiõiguste adressaat, saab ta osa järgmistest eelistest: • Esmalt soovib avaliku võimu kandja ära kasutada eraõiguse paindlikkuse eelist (ei ole seotud halduse hierarhilise struktuuriga): kõik mis pole keelatud, on lubatud? • Teiseks eeliseks on tegevuse lahtisidumine avaliku võimu kandja eelarvest. • Kolmandaks võib eraõiguslikku juriidilisse isikusse kaasata väljastpoolt haldust pärineva kapitali. • Siiski ei tohi kirjeldatud erastamise eelised avaliku võimu kandja jaoks samal ajal kaasa tuua negatiivseid tagajärgi kodanike jaoks. See puudutab ennekõike avaliku võimu kandja püüdlusi nö vabanemaks seotusest põhiõigustega, s. t lubatud ei ole nö avaliku võimu kandja „põgenemine eraõigusesse“. 23

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Haldusülesande delegeerimine (funktsionaalne erastamine): Haldusülesande delegeerimisel tuleb eristada põhimõtteliselt kahte erinevat situatsiooni: • Haldusülesande iseseisev täitmine eraõigusliku isiku poolt (nn delegeeritud isik). Delegeeritud isik on füüsiline isik või eraõiguslik juriidiline isik, kes on seadusega või seaduse alusel volitatud iseseisvalt täitma haldusülesandeid (nn ehtne delegeerimine). • Haldusülesande täitmise toetamine eraõigusliku isiku poolt (nn haldust toetav isik). Haldust toetav isik ei ole mitte volitatud iseseisvalt haldusülesannet täitma, vaid ta üksnes abistab ja toetab haldusorganit tema ülesannete täitmisel (nn mitteehtne delegeerimine). 24

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Kohtupraktika (RKHKo 3 -3 -1 -64 -03, p 12) Riigikohus on leidnud, et avaliku ülesande täitmiseks ja selle üleandmiseks võib avalik võim sõlmida nii halduslepinguid kui tsiviilõiguslikke lepinguid. • Delegeerimise olukord => Halduslepinguks kvalifitseerub avalike ülesannete täitmise tagamiseks sõlmitud leping juhul, kui lepinguga on eraõiguslikule isikule antud avaliku võimu volitusi või kui leping reguleerib kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. • Kaasamise olukord => Seevastu võib tsiviilõigusliku lepinguga olla tegemist juhul, kui eraisik üksnes kaasatakse teenuse tellimise korras avaliku ülesande täitmisele, ilma et talle oleks üle antud võimuvolitusi või lepinguga reguleeritaks kolmandate isikute õigusi. 25

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Haldusülesande delegeerimise vormid: seadusega ja seaduse alusel • Seadusega haldusülesandeid täitma volitatud isikud: => notarid, kellele riik on delegeerinud õigussuhete turvalisuse tagamise ja õigusvaidluste ennetamise ülesande (Not. S § 2 lg 1), kohtutäiturid, kes peavad avalik õiguslikku ametit enda nimel ja vastutusel vaba elukutsena (KTS § 2 lg 1) ning teevad selle raames ametitoiminguid (KTS § 6). • Seaduse alusel haldusülesandeid täitma volitatud isikud: => mootorsõiduki tehnonõuetele vastavuse kontrolli teostamine autotöökodade poolt halduslepingu alusel (vt LS § 73), kiirabi ülesannete täitmine halduslepingu alusel (TTKS § 17). 26

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Haldusülesande delegeerimisel ei teki „põhiõigustevaba“ ruumi • Kuivõrd delegeeritud isik on oma haldusülesandeid täites jätkuvalt iseseisvaks haldusekandjaks ning tal on ka õigus anda vajadusel haldusakte, on ta enda sellekohases tegevuses seotud põhiõigustega nii nagu seda on iga teinegi haldusorgan. See tuleneb juba põhiseadusest, et kõik kolm riigivõimu on ilma lünkadeta põhiõigustega seotud (PS § 3). • Kui delegeeritud isik ei oleks talle antud haldusülesandeid täites põhiõigustega seotud samaväärselt teiste haldusekandjatega ning tekiks nö „põhiõigustevaba“ riigivõimu teostamise ruum, rikuks see eeltoodud põhiseaduslikku printsiipi. • Kui delegeeritud isik rikub enda haldusülesandeid täites põhiõigusi, on tema tegevus selles osas õigusvastane nii, nagu see oleks ka iga teise avaliku võimu kandja puhul. 27

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Haldusülesande delegeerimise õiguslik lubatavus ja õiguslikud piirid • Halduskoostöö praktikas üheks raskemaks küsimuseks on, milliseid ülesandeid on avaliku võimu kandjal lubatud delegeerida. • Üldiselt ollakse arusaamisel, et riik ei saa valimatult enda ülesandeid eraõiguslikele isikutele iseseisvaks täitmiseks üle anda. • Põhireegel: mida suurem on haldusülesande isiku põhiõigustesse sekkumise intensiivsus, seda rangemad on nõudmised haldusülesande väljapoole haldust delegeerimisele. 28

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Riigi tuumikfunktsioonid ei ole delegeeritavad • Ennekõike on küsitav, kas riik saab eraõiguslikule isikule üle iseseisvaks täitmiseks sekkuva halduse ülesandeid, s. h korrakaitselisi ülesandeid koos volitustega isikute põhiõiguste piiramiseks. Halduskoostöö seadus näib lähtuvat eeldusest, et teatud ulatuses on sekkuva halduse ülesande delegeerimine lubatav, sest seadusetekst lähtub „täidesaatva riigivõimu volitusi“ eeldava haldusülesande üleandmise võimalikkusest (vdl HKTS § 4). • Eriti problemaatiline on küsimus, kas riik saab delegeerimise kaudu üle anda haldusülesandeid, mis seisnevad riikliku järelevalve teostamises. Sellekohane õigusteaduslik diskussioon on ka Eestis alles algusjärgus. Kohtupraktika (RKÜKo 3 -1 -1 -86 -07, p-d 21– 22) • Riigikohus on leidnud, et põhiseadusega oleks vastuolus karistusvõimu kui riigi tuumikfunktsiooni delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele isikule. 29

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Ametnike pädevus kui delegeerimise lubatavuse õiguslik piir? • Teatud haldusülesannete ring on seadusandja poolt reserveeritud üksnes ametnikele. Kuivõrd ametnikke saab teenistusse võtta üksnes avaliku võimu kandja kitsamas tähenduses, on sellega välistatud ka ametnikele reserveeritud ülesannete delegeerimine iseseisvaks täitmiseks väljaspool haldust seisvatele isikutele. • Sellise delegeerimise funktsionaalse reservatsiooni hulka kuulub muuhulgas sõnaselgelt ka riikliku järelevalve teostamine (ATS § 7 lg 3 p 2). • Eriti tähtis on ametnikele reserveeritud funktsioonide üldine piirang, mille järgi ei saa väljapoole haldust delegeerida ühtegi tegevust, mida ei saa avaliku võimu kindlustamise ja arendamise huvides anda ametiasutusega üksnes eraõiguslikus suhtes oleva isiku pädevusse (ATS § 7 lg 3 p 9). Selles avaliku teenistuse seaduse normis võib näha seadusandja tahet piirata selliste haldusülesannete delegeerimist, mis kujutavad endast teatud 30 riiklikke tuumikfunktsioone.

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Näide: Kui ministeerium soovib enda poliitilise seisukoha kujundamiseks töövõtulepinguga kaasata füüsilisest isikust eksperti, kes ei ole ametnik, siis tuleb otsustada, kas tegemist on tegevusega, mida ei saa avaliku võimu kindlustamise ja arendamise huvides anda ametiasutusega üksnes eraõiguslikus suhtes oleva isiku pädevusse (vt ATS § 7 lg 3 p 9). Mida ametiasutusele soovitada? Märksõna: iseseisvus (vrd HMS § 8 lg 2) 31

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Haldusülesannete täitmist toetava isiku kaasamise lubatavus ja piirid • Delegeeritud isikuteks halduskorralduslikus tähenduses ei ole aga isikud, kes üksnes abistavad ja toetavad haldusorganit tema haldusülesannete täitmisel, s. t neil puudub õigus iseseisvalt käsutada volitusi avalike ülesannete täitmiseks ning piirduvad üksnes avaliku võimu kandja „käepikenduse“ rolliga (nn „töövahendi“ teooria). • Üldiselt ollakse valdavalt arusaamisel, et haldusülesannete täitmist abistavad ja toetavate ja abistavate isikute kaasamiseks ei ole vajalik formaal seaduslik alus. Neile ei laiene ka halduskoostöö seadus, mis eeldab haldusülesannete iseseisvaks täitmiseks volitamist (vt HKTS § 1 lg 1 ja lg 3). • Küll aga kohaldub => riigihangete seadus (RHS) • Näited: Maanteede ehitusse kaasatud ettevõtjad, samuti valesti pargitud sõidukite teisaldamisse kaasatud ettevõtjad. 32

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Ametnike kõrval on lubatud pädevust anda ja töötajatele • Haldust toetav isik võib olla kaasatud mistahes tsiviilõigusliku lepingu alusel, s. h töölepingu alusel. • Avaliku teenistuse seadus toob sõnaselgelt esile, et lubatav on riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse eraõiguslik töösuhe isikuga ametiasutuse ülesannete täitmiseks, mis on üksnes avaliku võimu teostamist toetav töö (ATS § 5 p 2, ATS § 7 lg 4). • Piiri tõmbamine haldust toetavate ning avaliku võimu teostavate isikute vahel ei ole alati kerge, ent avaliku teenistuse seadus pakub selleks hulga pidepunkte (vt ATS § 7). • Eripära => ei kohaldu riigihangete seadus (RHS), samuti puudub avaliku konkursi nõue 33

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Õiguskaitse delegeerimise ja kaasamise olukorras • Oluline on tähelepanu pöörata sellele, et halduskohtulikud õiguskaitsevahendid tuleb suunata selle eraõigusliku isiku vastu, kes temale delegeeritud haldusülesannet täites isiku õigusi rikkus. Nimelt on halduskohtumenetluses vastustajaks avalikku ülesannet enda nimel täitev eraõiguslik juriidiline või füüsiline isik (vt HKMS § 17 lg 1). Sellest lähtub ka kohtualluvus, sest see määratakse vastustaja asukoha või teenistuskoha järgi (HKMS § 7 lg 1). • Näide: Mootorsõiduki tehnilise kontrolli teostaja poolt isiku õiguste rikkumise korral tuleb halduskohtulik kaebus esitada selle eraõigusliku isiku vastu, kellele oli vastav haldusülesanne iseseisvaks täitmiseks delegeeritud. 34

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Õiguskaitse erisus kahjunõuete puhul • Erisus kehtib seoses riigivastutuse nõuetega, mis seisnevad kahju hüvitamises. • See ei oleks õigusriigi ja demokraatia põhimõtetega kooskõlas, kui delegeeritud isik tekitab kodanikule enda haldusülesandeid täites (avalik õiguslik suhe), kuid kodaniku poolt halduskohtule esitatud hüvitamiskaebus (HKMS § 37 lg p 4) jääks rahuldamata üksnes põhjusel, et eraõiguslik juriidiline isik on maksejõuetu. • Seetõttu peab vähemalt riigivastutusõiguslike kahjuhüvitise nõuete puhul vastustajaks olema mitte delegeeritud isik vaid haldusekandja ise (RVast. S § 12 lg 3). 35

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis VAHEKOKKUVÕTE: funktsionaalne erastamine (delegeerimine ja kaasamine) • Üldiselt võib asuda seisukohale, et haldusülesannete iseseisvaks täitmiseks delegeerimine on Eesti õiguspraktikas võrdlemisi killustatud teema, millel puuduvad selgelt välja arenenud ühtsed dogmaatilised alused. • Üldraamina kehtib küll halduskoostöö seadus (HKTS), ent mitmete ministeeriumide vastutusvaldkondades on õiguspraktika arenenud nimetatud seadusest eraldi. • Delegeerimist reguleerib kaudselt ka avaliku teenituse seadus (ATS). • Sageli ei ole isegi selgelt määratletav, kas seadusandja on soovinud eraõiguslikele isikutele enda ülesannete täitmist delegeerida või mitte. • Delegeerimise miinuseks, on et avaliku võimu kandja saab sekkuda vaid lepingu alusel. Seetõttu on kohustuslik m. h ka enne lepingu sõlmimist usaldusväärsuse kontroll (vt HKTS § 12). 36

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Erastamine kitsamas tähenduses (formaalne ja materiaalne) • Formaalne erastamine (nn mitteehtne erastamine) => Sellisel juhul avaliku võimu kandja küll loobub haldusülesande täitmisest vahetu halduse kaudu, s. t haldusülesannet ei täida mitte tema enda asutus teenistusse nimetatud ametnike kaudu, vaid seda teeb kaudselt eraõiguslik juriidiline isik, ent haldusekandja siiski osaleb eraõigusliku isiku juhtimises läbi kapitaliosaluse (harilikult läbi 100% kapitaliosaluse). => Sellist riigile kuuluvat äriühingut tunneb Eesti seadusekeel nimetuse all riigi äriühing (RVS § 3 lg 1 p 1). • Materiaalne erastamine (nn ehtne erastamine) => Riik ei vali enda avalike ülesannete täitmiseks mitte üksnes eraõiguslikku organisatsioonivormi või enda ülesannete täitmiseks andmist töölepinguga, vaid aset leiab ka tegelik ülesannete täitmisest loobumine ja eraõiguslikele isikutele loovutamine. Aset leiab nö ehtne ülesannete kandumine avaliku võimu kandjatelt eraõiguslikele isikutele. Riik tõmbub teatud ülesannete täitmisest täielikult tagasi ja jätab need siiani tema poolt täidetud ülesanded edaspidi turumajanduse ning konkurentsiolukorra hoolde. 37

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Riiklike avalike teenuste formaalne erastamine Näited: • Energiamajanduse valdkonnas: Eesti Energia AS, Elering AS. • Transpordi valdkonnas: AS Saarte Liinid, AS Estonian Air, AS Eesti Loots, AS Tallinna Sadam, TS Energia OÜ, Lennuliiklusteeninduse AS, AS Tallinna Lennujaam. • Rongliikluse valdkonnas: AS Eesti Raudtee, AS Eesti Liinirongid, AS EVR Cargo, Rail Baltic OÜ. • Teeliikluse infrastruktuuri valdkonnas: AS Eesti Teed, AS Teede Tehnokeskus. • Hädaolukorraks valmistumise valdkonnas: AS Eesti Vedelkütusevaru Agentuur. • Andmetöötluse ja side valdkonnas: AS Levira • Kohaliku omavalitsuse valdkonnas: mitmed tüüpilised näited seoses kohaliku olmehalduse korraldamisega (näiteks jäätmekäitluses). 38

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Riiklike avalike teenuste materiaalne erastamine Näited: • Telefoniside oli algselt nii sotsialismimaades kui ka turumajanduslikes riikides riigi poolt teostatav haldusülesanne, kuid järkjärgulise turu liberaliseerimise teel on see muutunud riigi ülesandest eraisikute ettevõtluseks, mille üle riik teostab üksnes järelevalvet. • Ühistransport bussivedu • Eestis ei ole siiski nii postiteenuse kui ka telekommunikatsiooni valdkonnas veel täielikku materiaalset erastamist toimunud. Postiteenuse valdkonnas teenuste pakkumine jätkuvalt ka riigi käes, sest AS Eesti Post (kaubamärk Omniva) ainuaktsionär on Eesti Vabariik (100%). Samuti ei ole täielikult materiaalselt erastatud telekommunikatsiooni valdkond, milles riik täidab jätkuvalt enda ülesandeid ka eraõiguslike isiku AS Levira kaudu, mille enamusaktsionär on Eesti Vabariik (51%) ja teine aktsionär Prantsuse telekommunikatsioonikontsern TDF Group (49%). • Veel häid näiteid? 39

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Kohalike avalike teenuste erastamine Näited: • Linn või vald varustab enda haldusterritooriumil elavaid inimesi veega eraõiguslike juriidiliste isikute kaudu, mille juhtimise üle on linnal või vallal valitsev mõju (aktsiaselts või osaühing). Need sõlmivad inimestega tsiviilõiguslikud varustuslepingud vee ja elektri saamiseks. => Materiaalne erastamine: Tallinna Vesi AS • Linn või vald täidab kohaliku transpordi tagamise ülesannet läbi aktsiaseltsi, mille aktsiad kuuluvad kas täielikult või valdavas osas linnale või vallale. Aktsiaselts sõlmib reisijatega vajalikud tsiviilõiguslikud lepingud. => Formaalne erastamine: Tallinna Linnatranspordi AS (TLT) 40

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Õiguslikud raamid riiklike avalike teenuste formaalsele erastamisele • Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise, ümberkorraldamise ja tegevuse lõpetamisega seotud küsimusi reguleerib Eestis riigivaraseadus (RVS). Varasemalt olid need küsimused sätestatud riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduses. • Oluline on rõhutada, et riigivaraseaduses (RVS) on reguleeritud küsimused, „kuidas“ peab riik eraõiguslike isikute kaudu tegutsema. Reguleerimata on aga seevastu täielikult küsimus, „kas“ ja millistel juhtudel on riigil lubatud erastamise ehk privatiseerimise teel enda haldusülesandeid täita. • Formaalse erastamise puhul on võrreldes teiste erastamisvormidega haldusülesannete nö „kandumine“ eraõiguslikku sfääri kõige väiksem, sest haldusülesande vahetu täitmine ning vastus jääb jätkuvalt avaliku võimu kandjale, kuid ta kasutab sekkumiseks eraõiguslikke juhtimisorganeid (nõukogu, juhatus, üldkoosolek). 41

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Õiguslikud raamid kohalike avalike teenuste erastamisele • Kohaliku omavalitsuse poolt eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemine on märgatavalt vähemtihedalt seadusega reguleeritud. • Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järvi võib vald või linn vabalt olla osanik või aktsionär äriühingus, samuti asutada sihtasutusi ja olla mittetulundusühingu liige, arvestades kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses esitatud tingimusi (KOKS § 35 lg 1 ls 2). • Valla või linna eraõiguslikes isikutes osalemise ning kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse täitmise korraldamise tingimused ja korra kehtestab valla või linnavolikogu (KOKS § 35 lg 1 ls 3). • Eelkõige on maailmas levinud erastamise klassikaline esinemisvorm on just kohaliku tasandi avalike teenuste erastamine. Selle taga seisab kaalutlus, et omavalitsusüksustel ei tule täita mitte ainult neile seadusega pandud kohalikke haldusülesandeid, vaid nad võivad täita ka omahalduslikus toimevaldkonnas haldusülesandeid, mis on neile ette nähtud põhiseadusliku omavalitsusgarantii raames (PS § 154 lg 1). 42

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Formaalselt erastatud eraõiguslike isikute seotus põhiõigustega • Ennekõike on küsimus, kas tsiviilõiguslikus vormis tegutsedes jääb riik seotuks põhiõigustega või muutub ta põhiõiguste adressaadist põhiõiguste kandjaks. Sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt, sest pelgalt vormivaliku kaudu ei saa riik vahetada kodanikuga enda rolli. Igal juhul kehtib seaduslikkuse printsiip (PS § 3) ja teised põhiseaduslikud põhimõtted (sh PS § 11) riigivõimu suhtes edasi nii, nagu need kehtiksid avalik õigusliku organisatsioonivormide korral. • Sellisel seisukohal on ka Riigikohus, kes on leidnud, et riigi äriühingul puudub nt ettevõtlusvabadus (PS § 31). Kuigi Riigikohus ei ole võtnud selget seisukohta riigi äriühingute põhiõigusvõime osas üldiselt, ei saa Riigikohtu hinnangul riik oma tegevusega riivata riigi äriühingu ettevõtlusvabadust ning isegi kui ettevõtlusvabaduse isikuline kaitseala laieneks riigi äriühingule, tuleks seda õigust nendele laiendada oluliselt piiratumalt kui erakapitali osalusega äriühingutele (RKHKo 3 3 1 65 16, p 19. ). Riigikohus on rõhutanud, et riigi äriühingu puhul ei ole põhjust ettevõtlusvabadust ja selle riiveid määratleda vähemalt mitte sedavõrd laialt, nagu seda tehakse materiaalselt erastatud eraõiguslike isikute puhul (vt selle kohta eraldi allpool), sest PS § 31 eesmärk ei ole kaitsta riigi äriühingut riigi tegevuse eest. Riigi äriühinguid asutatakse avalike huvide, mitte nende endi ärihuvide teenimiseks, mistõttu ei vaja riigi äriühing kaitset riigi igasuguse tegevuse eest, mis võib ebasoodsalt tema ettevõtlust mõjutada. Eraõiguslikel juriidilistel isikutel, mille kõik osad või aktsiad kuuluvad riigile, ei ole kokkuvõttes põhiõigusvõimet. 43

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis KAASUS: Kodanik K sõidab iga päev trammiga enda töökohta. Trammides, mis on 100% linnale T kuuluva aktsiaseltsi A omandis, seatakse üles videokaamerad. Nende eesmärgina tuuakse välja vajadust tõrjuda ohtu avalikule korrale ning ennetada süütegude toimepanemist. Videokaamerate abil jälgitakse pidevalt nii trammide sisemuses kui ka trammipeatustes toimuvat. Kogu info salvestatakse trammipargi juhtimiskeskuses. Seepeale kaebab kodanik K linnavalitsusele T, et läbi „pideva videojälgimise“ rikutakse tema põhiõigust informatsioonilisele enesemääratlemisele. Linnavalitsus vastab kodanikule lakooniliselt, et see mis toimub trammides ja trammipeatustes, ei kuulu enam mitte linna haldusalasse, vaid tegemist on eraõigusliku juriidilise isiku enda asi. Lisaks toob linnavalitsus T välja, et riigivõim ei saa sekkuda erastatud juriidiliste isikute õigussuhetesse tarbijatega. Kas linnavalitsuse seisukoht on õigustatud? 44

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis LAHENDUS: Kuigi selline arusaam on kohaliku omavalitsuse üksustes laialt levinud, ei ole see õigustatud. Kahe silma vahele jääb asjaolu, et isegi eraõigusliku juriidilise isiku kaudu tegutsedes täidab avaliku võimu kandja jätkuvalt enda haldusülesandeid. Ainuüksi halduse seaduslikkuse põhimõte, mis tuleneb demokraatia põhimõttest, takistab seda, et riik saaks vabaneda talle põhiseadusega ette nähtud seotusest põhiõigustega. Linn peab seega ka siinkohal arvestama videojärelevalve õiguspärasuse tingimusi. Videojärelevalve õiguslike alustena ei saa kõne alla tulla aga need avalik õiguslikud normid, mille alusel tegutseb vahetu riigihalduse organ, nt korrakaitseorgan. Seega tuleb kõne alla alusnormina isikuandmete kaitse seaduse regulatsioon, mis kehtib ka eraõiguslikus suhtes. Linnal T tuleb vajadusel õigusvastase olukorra kõrvaldamiseks sekkuda aktsiaseltsi A juhtimisse, nt nõukogu (ÄS § 316) kaudu. 45

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Formaalsel erastamisel jätkuv õiguslik raam seetõttu range: • Tulenevalt formaalselt erastatud eraõiguslike isikute seotusest põhiõigustega on tingitud ka mitmed nn riigi äriühingute kohta käivad erisused. Muuhulgas tuleb arvestada järgmiste erisustega: • Korruptsioonivastased reeglid (KVS) => Arvestades, et korruptsioonivastaste normide kohaldamisala ei piirdu rangelt riigi avalik õiguslike tegutsemisvormidega, võivad ka formaalselt erastatud riigi äriühingud olla allutatud korruptsioonivastastele reeglitele. Näiteks ei ole korruptsioonivastases regulatsioonid sellised mõisted nagu ametiisik ja ametiseisund (KVS § 2) rangelt seotud riigi avalik õiguslike tegutsemisvormidega. • Karistusõigus (Kar. S) => Kuivõrd mitmed Eesti süüteokoosseisud tuginevad ametiisiku mõistele, siis on hõlmatud ka paratamatult formaalselt erastatud isikud ja nende töötajad. Ametiisiku mõiste on sisuliselt kattuv korruptsioonivastases regulatsioonis kasutava mõistega (vt Kar. S § 288). Paljude koosseisude puhul on ametiisik karistust raskendavaks tunnuseks. Sellisteks ametiisiku mõistest lähtuvateks koosseisudeks on näiteks omastamine (Kar. S § 201), kelmus (Kar. S § 209), arvutikelmus (Kar. S § 213), piinamine (Kar. S § 2901), võimuliialdus (Kar. S § 291), altkäemaksu võtmine (Kar. S § 294), mõjuvõimuga kauplemine (Kar. S § 2981), ametialane võltsimine (Kar. S § 299) ja salakaubavedu (Kar. S § 391). • Riigihangete regulatsioon (RHS) => Kohaldub • Avaliku teabe reeglid (Av. TS) => Kohaldub 46 • Riigikogu liikme keeld olla üheski muus riigiametis (PS § 63 lg 1) => ?

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalselt erastatud eraõiguslike isikute seotus põhiõigustega • Spetsiifiline probleem tõusetub sellest, kas ja millisel määral on materiaalselt erastatud ülesandeid täitvad eraõiguslikud isikud seotud põhiõigustega. Nimelt kaotavad põhiõigused haldusülesannete materiaalse erastamise korral enda tõrjeõiguste funktsiooni, sest endiseid avalikke ülesandeid täitvad eraõiguslikud isikud ei saa enam olla põhiõiguste adressaadiks ning nad seisavad nüüd täielikult väljaspool haldust. • Riigikohus on rõhutanud, et materiaalselt erastatud äriühingu üldiseks eesmärgiks peaks igal juhul olema erahuvi teenimine, nt nii äriühingule kui ka selle eraisikutest aktsionäridele kasumi teenimine selle kaudu, et pakutakse turul tarbijatele kaupu ja teenuseid, mistõttu tuleks materiaalselt erastatud eraõiguslike isikute puhul lähtuda ettevõtlusvabaduse laiast kaitsealast (vrd RKHKo 3 3 1 65 16, p 19. 1. ). 47

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalselt erastatud eraõiguslike isikute seotus põhiõigustega • Siiski räägitakse ka nende eraõiguslike isikute puhul, kelle tegevus kattub varasemate riigi avalike ülesannete täitmisega, teatud erilisest seotusest kodanike põhiõigustega. Selle taga seisab juba eespool kirjeldatud kaalutlus, et riik ei tohi erastamise kaudu vabaneda enda vastutusest seoses kodanike põhiõiguste tagamisega. Siin kontekstis tuleb omakorda arvestada kahe erinevat situatsiooni: => Osaline materiaalne erastamine: kui riik kaotab küll enamusosaluse eraõiguslikus juriidilises isikus ning seeläbi ka valitseva mõju tema juhtimise üle, saab ta siiski alles jäänud osaluse kaudu eraõigusliku isiku tegevusest osa võtta. => Täielik materiaalne erastamine: kui riik loobub täielikult enda osalusest eraõiguslikus juriidilises isikus, puudub tal edaspidi igasugune võimalus selle isiku juhtimises osa võtta. 48

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis KAASUS: Kui riigile kuulusid algselt äriühingu Ä kõik aktsiad, siis nüüdseks on ta nendest osaliselt loobunud. Äriühing Ä lõpetab lepingu kodanikuga K ning keeldub teda edaspidi teenindamast põhjusel, et ta olevat põhiseadusvaenuliku erakonna liige. Kuidas saab riik mõjutada Ä käitumist? 49

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis LAHENDUS: • Siinkohal tuleb diferentseerida, millise erastamise olukorraga on tegemist. Kui riik säilitab teatud ulatuses siiski äriühingu Ä aktsiaid, siis on tal võimalik osaleda nimetatud äriühingu juhtimises. Selleks kohustab riiki põhiõiguste siduvus otsuste suhtes, mida äriühing Ä langetab. Äriühingu käitumine ei ole saa riigi silmis olla ilmselt õigustatud juba võrdse kohtlemise nõude (PS § 12 lg 1) ja omavoli keelu (PS § 13 lg 2) tõttu ning riigil tuleb osaleda äriühingu P juhtimise mõjutamiseks nii, et ta oma tegevust muudab. Kodanik K saab nõuda halduskohtumenetluses kohustamiskaebusega (HKMS § 37 lg 2 p 2) vastavasisulist riigi tegevust. Põhjendatud oleks kaebus siis, kui ebavõrdne kohtlemine toimub ilma mõistliku põhjuseta. Igal juhul tundub, et kodaniku K teenindamata jätmine ei ole mõistlik põhjus nii kaua, kuni erakond ei ole kohtuvaidluses põhiseadusvaenulikuks tunnistatud (vdl PS § 48 lg 3), s. t piisavaks ei saa pidada üksnes äriühingu P enda hinnanguid. Lisaks võib kodanik K ise maksma panna enda tsiviilõiguslikud õiguskaitsevahendid, nagu näiteks heade kommetega vastuolus olev tehingu lõpetamine (TsÜS § 86 lg 1). Sellisel juhul oleks K l nõue Ä vastu lepingu edasikehtivuse suhtes. • Kui aga riik loobuks täielikult enda osalusest äriühingus Ä, siis ei saaks ta ka ühinguõiguslikult enam kuidagi osaleda Ä juhtimises. Seetõttu ei saa K maksma panna ka halduskohtulikku kohustamiskaebust. Sellisel juhul jääb K l järele vaid 50 võimalusena tsiviilõiguslik nõue Ä vastu lepingu kehtivuse jätkumise suhtes.

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalselt erastatud turu reguleerimine • Kuivõrd riik on juba materiaalse erastamise varases etapis mõistnud tõsiasja, et vaba turu situatsioonis võib ohtu sattuda põhiõiguste kaitstus sellisel tasemel, nagu see oli garanteeritud siis, kui riik seda enda haldusülesandena täitis, on ta püüdnud sellise olukorra tekkimist ennetada vastavasisuliste seaduste kehtestamisega. • Siinkohal saab rääkida sellest, et riigi senine aktiivne soodustav haldustegevuse muutub passiivselt tagavaks haldustegevuseks. • Riigipoolne tegevus seisneb edaspidi üksnes legislatiivse raamistiku loomises ning senise haldusülesande täitmisse sekkumise põhialuseks on turuosaliste vaheline konkurents ning seda reguleeriv majandushaldusõigus ning konkurentsiõigus 51

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalselt erastatud turu reguleerimine: KONKURENTSIAMET • Erastatud tegevusvaldkondades kehtivad vaba turumajanduse põhimõtted ning konkurents. Selle kindlustamiseks on riik moodustanud ka vastava valitsusasutuse, kelle üks keskne ülesanne on turu reguleerimises osalemine. • Selleks valitsusasutuseks on Konkurentsiamet (VVS § 59 lg 3 p 11) ning tema tegevuse aluseks on konkurentsiseadus, mille reguleerimisala on vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine loodusvarade kaevandamisel, toodete valmistamisel ja teenuste osutamisel ning toodete ja teenuste ostmisel ja müümisel ning muus äritegevuses konkurentsi takistamise, piiramise või kahjustamise ärahoidmine ja kõrvaldamine (Konk. S § 1 lg 1). 52

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalselt erastatud turu reguleerimise näiteid: • Elektroonilise side seaduse eesmärk on luua elektroonilise side arenguks vajalikud tingimused, et soodustada elektroonilise side võrkude ja teenuste arengut konkreetseid tehnoloogiaid eelistamata ning tagada elektroonilise side teenuse kasutajate huvide kaitse vaba konkurentsi soodustamise teel ja raadiosageduste ning numeratsiooni otstarbekas ja õiglane planeerimine, eraldamine ning kasutamine (ESS § 1 lg 1). • Ühisveevärgi ja kanalisatsiooni seadus reguleerib kinnistute veega varustamise ning kinnistute reovee, sademevee, drenaaživee ning muu pinnase ja pinnavee ärajuhtimise ja puhastamise korraldamist ühisveevärgi ja kanalisatsiooni kaudu ning sätestab riigi, kohaliku omavalitsuse, vee ettevõtja ja kliendi õigused ja kohustused (ÜVVKS § 1 lg 1). • Kaugkütteseadus reguleerib soojuse tootmise, jaotamise ja müügiga seonduvaid tegevusi kaugküttevõrgus ning võrguga liitumist (KKüt. S § 1 lg 1). • Maagaasiseadus reguleerib maagaasi impordi, ülekande, jaotamise ja müügiga seonduvaid tegevusi gaasivõrgu kaudu ning võrguga liitumist (MGS § 1 lg 1). • Elektrituruseadus reguleerib elektrienergia tootmist, edastamist, müüki, eksporti, importi ja transiiti ning elektrisüsteemi majanduslikku ja tehnilist juhtimist. Seadus näeb ette elektrituru toimimise põhimõtted, lähtudes vajadusest tagada põhjendatud hinnaga, keskkonnanõuete ja tarbija vajaduste kohane tõhus elektrivarustus ning energiaallikate tasakaalustatud, keskkonnahoidlik ja pikaajaline kasutamine (ELTS § 1 lg 1). • Hädaolukorraseadus reguleerib elutähtsaid teenuseid (HOS § 34) • Majandustegevuse seadustiku üldosa seadus reguleerib üldhuviteenuseid (MsÜS § 35). 53

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Materiaalse erastamise tagajärjeks õiguslikud perversioonid? 54

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Eriti hea näide: Ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 34. Tasuta sõit riigisisesel liiniveol Riigisisesel liinil tee-, vee- ja raudteeliikluses on vedaja kohustatud tasuta vedama last, kes ei ole käimasoleva õppeaasta 1. oktoobriks saanud seitsmeaastaseks, samuti last, kelle koolikohustuse täitmise alustamine on edasi lükatud, puudega kuni 16 -aastast isikut, sügava puudega 16 -aastast ja vanemat isikut, raske nägemispuudega isikut, sügava või raske nägemispuudega isiku saatjat või puudega isikut saatvat juht- või abikoera. Nimetatud kategooriate sõitjate tasuta vedu vedajale ei hüvitata. * Seejuures on seadusandja seaduseelnõud koostades seletuskirjas otsesõnu välja toonud, et soovis ÜTS § 34 kehtestamise kaudu tagada PS § s 28 sätestatud ühiskonnas vähem toimetulevate isikute abi saamise õigust. 55

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Riigi järelevalve delegeeritud isiku üle • Kuivõrd delegeeritud isik on funktsionaalses tähenduses jätkuvalt haldusorgan, siis ei saa olla riiklik järelevalve sellele olukorrale rakendatav (Kor. S § 1 lg 7). • Kui avaliku võimu kandja on otsustanud enda haldusülesannete täitmise delegeerida eraõiguslikule juriidilisele isikule või eraõiguslikel alustel füüsilisele isikule, siis ei ole tegemist vahetu (teenistusliku) alluvussuhtega. • Õige järelevalve liik on seega haldusjärelevalve. • Kuivõrd delegeeritud isik võib mingis osas enam mitte olla haldusorgan, siis tõusetub küsimus, kas ja mis ulatuses saaks riik kasutada järelevalveks riikliku järelevalve meetmeid. Määravaks osutub siin vahetegu millise tegevuse üle järelevalvet tehakse. 56

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Riiklik järelevalve formaalselt erastatud isiku • Haldusjärelevalve ning riiklik järelevalve formaalselt erastatud isiku üle on küsitav, sest avaliku kandjal on tema enda asutatud juriidilisel isiku suhtes kõik tsiviilõiguslikud asutajaõigused. • Ühinguõiguslik järelevalve erastatud isiku üle => Avaliku võimu kandja peab järelevalveks kasutama ennekõike just spetsiaalselt selleks ette nähtud tsiviilõiguslikke viise, s. h nt aktsiaseltsi nõukogu (ÄS § 316). Selliselt toimub kontroll eraõigusliku juriidilise isiku juhtorganitesse nimetatud riigi esindajate kaudu. => Lisaks on eraõiguslikku juriidilist isikut asutaval haldusekandjal võimalik asutatava äriühingu põhikirja sisse viia vastavad klauslid, mis tagavad vajalikul määral põhiõiguste kaitstuse. 57

1. OSA. Haldusorganisatsiooni alused Riiklik järelevalve materiaalselt erastatud isiku üle • Erinevalt delegeerimise ja üksnes formaalse erastamise situatsioonist on materiaalse erastamise puhul riik täielikult loobunud haldusülesannet täitmast ning loovutanud selle täielikult eraõiguslikele isikutele ning turumajanduse hoolde. Sellisel juhul ei saa avaliku võimu kandja kasutada mitte ühtegi avalik õiguslikku järelevalvemehhanismi peale riikliku järelevalve, sest sellises situatsioonis ei täida isik haldusülesandeid isegi mitte materiaalselt. Näide: • Telekommunikatsiooniteenused ja muud teenused, mis võisid olla kunagi avaliku võimu kandja täita, ent millest tänaseks on riik materiaalses tähenduses loobunud. 58

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis KAASUS: AS Eesti Raudtee (hankija) viis riigihangete seaduse (RHS) alusel läbi riigihanke "Veduri teenuse tellimine“. Sellise tegevuse üle teostab järelevalvet pädev ministeerium, kes leidis, et riigihanke tingimusi on rikutud ning alustas haldusjärelevalve menetluse (VVS § § 751). Hankija vaidleb vastu ning leiab, et tulnuks algatada riikliku järelevalve menetlus (Kor. S § 1 lg 7, VVS § 75). Kas tegemist on õige menetluse liigiga? 59

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis LAHENDUS: • VVS § 751 lg 1 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Haldusorgan on haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 kohaselt seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. • Vaidlusaluse riigihanke läbiviimisel ei tegutsenud hankija haldusorganina VVS § 751 lg 1 mõttes, sest ta viis hanke läbi oma ettevõtluse tarbeks, mitte haldusülesannete täitmiseks (RKHKo 3 3 1 65 16, p 16). • Õige menetlusliik seega: riiklik järelevalve. • Miks? 60

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis KAASUS: Formaalselt erastatud isik X pakub üldhuviteenuseid. Nimetatud isiku juhatuse liige Z teeb X nimel tehingu, millega seoses ta saab isiklikku tulu, ent teiselt tegutseb ta siiski kooskõlas X ning tema omanikuks oleva riigi majanduslike huvidega. Seejuures teavitas Z ka äriühingu nõukogu tehinguta seotud isiklikust tulust. Kas isikliku kasu saamist võib Z le juriidiliselt ette heita? 61

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis LAHENDUS: • Avaliku võimu seadusest tulenevaid ülesandeid täidab Eesti riigiõiguslikus süsteemis esmajärjekorras riik või muu avaliku võimu kandja (=> põhiõiguste adressaat) ning eraõiguslikud juriidilised isikud saavad enda ülesanded määrata ise vastavalt privaatautonoomiale (=> põhiõiguste kandja). See konstitutsiooniõiguslikult printsipiaalne vahetegu võib küll näida abstraktne, ent selle eristuse mõju ulatub eraõigusliku juriidilise isiku kontrollimisega seotud igapäevastesse küsimustesse. Näiteks ei ole riigi asutatud äriühing vähemasti formaalselt seotud mitte riigi funktsioonidega ning põhiõigustega, vaid üksnes enda omaniku (s. o riigi) ärihuvidega. Seetõttu ei saa riigi asutatud äriühingu juhatuse Z liikmele heita ette seda, kui ta saab äriühingu juhtimisega seoses küll isiklikku tulu, ent teiselt tegutseb ta siiski riigi majanduslike huvidega kooskõlas. Küll aga ei tohi Z isikliku tulu võttes rikkuda kodanike põhiõigusi. • Kardinaalselt erinev hinnang situatsioonile, kus riigi ametiasutuse ametnik saab enda teenistusülesannete täitmisega seoses isiklikku tulu. Siin loetakse säärane tegevus automaatselt korruptiivseks isegi siis, kui see tegevus on riigile majanduslikult kasulik (KVS § 4 lg 1). Põhjuseks on siin tõsiasi, et ametnik ei oma enda ülesandeid täites mitte privaatautonoomiat, vaid tal tuleb ellu viia seadusi. 62

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis VAHEKOKKUVÕTE: Erastamise eelised • Eraõigusliku tegevusvormi peetakse muuhulgas paindlikumaks, sest ta on „vabastatud“ traditsioonilisest haldusõiguslikust hierarhiast, s. h avalik õiguslikust teenistus ja usaldussuhtest (ATS § 7 lg 1), samuti riigieelarvelistest kitsendustest. • Formaalse erastamise eeliseks on, et avaliku võimu kandja säilitab täieliku kontrolli enda poolt asutatud või tema enamusosalusega eraõiguslike juriidiliste isikute tegevuse ülem, sest avaliku kandjal on tema enda asutatud juriidilisel isiku suhtes kõik tsiviilõiguslikud asutajaõigused. Avaliku võimu saab juhtimiseks ja järelevalveks spetsiaalselt selleks ette nähtud tsiviilõiguslikke viise, s. h nt aktsiaseltsi nõukogu (ÄS § 316). • Vabastatud muudest avaliku õiguse rangetest reeglitest? Mitte tegelikult. 63

2. OSA. Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis VAHEKOKKUVÕTE: erastamise puudused • Erastamine ja avaliku sektori poolt lähtuv majanduskonkurents. • Täna pakub Eesti Vabariik riigile kuuluvate eraõiguslike isikute kaudu (=> formaalne erastamine) igapäevaselt ärialast konkurentsi ettevõtjatele mitmetes valdkondades. • Erinevalt eraisikutest puudub aga riigil võime olla põhiõiguste kandjaks, mistõttu tuleb legitimatsiooni ettevõtlusega tegelemiseks otsida mujalt. • Selliste üldiste aluste puudumise tõttu võib täheldada tendentsi, et avaliku võimu teostamine „kandub“ üle erasektorisse, kus valitsevad riigi jaoks näiliselt leebemad reeglid. • Sellise tendentsi realiseerumise korral tekib oht, et tugevama konkurendina tõrjub riik eraettevõtjad välja mitmetest ettevõtlusvaldkondadest. • Tüüpilisteks näideteks on valdkonnad, kus teenusele omistatakse üldist majandushuvi pakkuv roll, nt nagu jäätmekäitlus, transport, energia ja soojatootmine, veevarustus, kanalisatsioon jne. • Seetõttu tuleks õiguspoliitiliselt senisest selgemini teadvustada, millistel tingimustel ja millises vormis on avaliku võimu kandjal lubatud osaleda majandustegevuses ning pakkuda eraettevõtjatele seeläbi avalikku konkurentsi. 64

Haldusülesande täitmine eraõiguslikus vormis Avalik-õiguslik organisatsiooni-vorm Haldusülesande täitmise erastamine Formaalne erastamine (=> mittehtne erastamine) Materiaalne erastamine (=> ehtne erastamine) Funktsionaalne erastamine (=> haldusülesande delegeerimine) Ametid, inspektsioonid, Avaliku võimu kandja enda Haldusülandest loobumine Haldusülesande hallatavad asutused asutatud eraõiguslikud ning sama tegevuse delegeerimine, samuti nn juriidilised isikud võimaldamine tsiviilõiguslike „PPP“ (äriühingud, sihtasutused) isikute poolt Haldusülesannete täitmise kontroll: vahetu täitmine ning vastutus avaliku võimu kandjal, sekkumine eraõiguslike teenistusliku juhtimisorganite kaudu järelevalve kaudu Haldusülesannete toitmise kontroll: vastutus eraõiguslikul isikul, sekkumine riikliku järelevalve kaudu Haldusülesannete täitmise kontroll: vahetu täitmine ning vastutus delegeeritud isikul, sekkumine haldusjärelevalve kaudu 65

Tänan tähelepanu eest! Koolitust viiakse läbi ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014 -2020 prioriteetse suuna "Haldusvõimekus" programmi "Inimressursi koolitus ja arendamine" raames ning rahastatakse Euroopa Sotsiaalfondist ja riigieelarve omafinantseerimiseks ettenähtud vahenditest Illimar Pärnamägi, L. LM. (Konstanz) illimar. parnamagi@sorainen. com +372 56 977 458 66