Responsabilidad Fiscal Subnacional en Amrica Latina Eduardo Aldunate

Responsabilidad Fiscal Subnacional en América Latina Eduardo Aldunate Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950 -2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950 -1989, CEPAL para serie 1990 -2003

Síntesis de reglas macro-fiscales en América Latina Regla de saldo País Fecha Vigencia Cobertura Tipo básico Argentina 2004 18 de 24 provincias Federal y subnacional Crecimiento del gasto primario no superior al de la economía Brasil 2001 Plena Federal y subnacional Chile 2000 Plena Central Colombia 2001 Plena Nacional y subnacional Ecuador 2002 Plena Nacional México 1917 Plena Sub-nacional México Proyecto Perú 2000 Plena Nacional Venezuela 2000 2006 Nacional Miembros CAN 1998 Plena Mercado Común Centroamericano 1993/94 Metas graduales MERCOSUR 2000 No Nacional Cláusulas de escape Reglas Adicionales Estatuto Fondo de Estabilización Legal Fiscal límites de gasto salarial Equilibrio corriente (subnacional); Base Legal (porcentaje del superávit primario (federal) plurianual total ) Superávit global estructural (1% Fondo de Compensación Política del PIB) del Cobre (FCC) Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro Equilibrio corriente Legal y Estabilización Petrolera (FAEP) Crecimiento real del gasto Fondo de Estabilización Legal primario no superior a 3, 5% por (FEIREP) año; reducción endeudamiento Equilibrio corriente Legal Fondo de Estabilización Equilibrio Global Legal de los Ingresos Petroleros Déficit inferior a 1% del PIB; Base Fondo de Estabilización Legal crecimiento real del gasto plurianual Fiscal primario no superior a 3% por año Fondo de Inversión para Base Equilibrio Corriente Legal la Estabilización plurianual Económica (FIEM) Sector público no Déficit no superior a 3% del PIB financiero Sanciones Judicial Reputación Judicial Multas y destitución del cargo Reputación Judicial Política Reputación Sector público Déficit no superior a 2, 5% del PIB consolidado Política Reputación Variación de la deuda neta Política Reputación Déficit inferior a 3% del PIB por año

Síntesis de reglas macro-fiscales en América Latina Regla de deuda País Fecha Vigencia Cobertura Brasil 2001 Plena Gobiernos Subnacionales Colombia 1997 Miembros CAN 1998 Tipo básico Límites anuales de endeudamiento Gobiernos Subnacionales Cláusulas de escape Reglas Adicionales Estatuto Sanciones Legal Judicial Legal Financieras 2004 Deuda bruta menor a 50% del PIB Reputación Mercado Común Centro-americano Metas graduales Deuda bruta menor a 50% del PIB Reputación MERCOSUR No Deuda neta inferior a 40% del PIB (media trianual) Reputación

El “peso” de los gobiernos subnacionales Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Venezuela • 184 Estados, Departamentos, Provincias o Regiones • Aproximadamente 11. 000 municipios. • Gasto subnacional entre 2, 2% y 17, 9 % del PIB. • Autoridades elegidas mayoritariamente por votación directa. Fuente: ILPES y datos del FMI. Gasto de los gobiernos subnacionales como proporción del gasto público total, por tipo de servicio Fuente: BID/IPES, 1997

Modalidades para la constitución de las autoridades locales Fuente: Datos actualizados por ILPES sobre la base de BID/IPES 1997

Evolución del Estado (1990 -2001) según cobertura institucional (en porcentajes de PIB) Gasto público, 2003 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay Venezuela América Latina Variación respecto de 1990 (puntos de PIB) Gobierno central Gobierno general Sector público no financiero 15. 9 28. 3 20. 7 21. 7 20. 2 16. 8. . . 18. 7 15. 5 13. 4 12. 1 25. 5 19. 9 24. 4 18. 3 16. 7 16. 8 18. 4 26. 0 27. 1 19. 8 24. 2. . . 38. 6 23. 9. . . 25. 0 58. 0. . . 17. 7 15. 1. . 27. 0. . . 19. 7 19. 4. . . …. . . 23. 4* 26. 3 32. 8. . . 35. 1 38. 9 26. 1. . . 24. 5 17. 6. . . 38. 2 24. 3 27. 8 25. 1 24. 9. . . 32. 7 31. 4 29. 0 5. 1 10. 8 2. 0 1. 1 10. 9 1. 9. . . 4. 3 1. 1 3. 2 0. 5 2. 8 -0. 7 5. 5 0. 3 7. 2 -0. 9 5. 9 10. 0 2. 2 3. 9 1. 0. . . -1. 0 1. 8. . . 3. 5 -13. 4 . . . 1. 6 3. 8. . 5. 3 0. 5 0. 2 . . . …. . . 1. 9* 3. 8 -2. 3 . . . 0. 2 18. 3 3. 2 . . . -1. 8 0. 7. . . 4. 8 -3. 2 2. 1 0. 3 8. 1. . . 3. 0 -3. 2 2. 4

América Latina: Transferencias corrientes, % de PIB Fuente: ILPES. Las transferencias corrientes incluyen prestaciones a la seguridad social. 1/ Uruguay: no incluye previsión social.

Colombia Evolución de la participación de los gastos Índice (Participación en los ingresos totales en 1990=100) 600 Transferencias territoriales 500 Pensiones 400 Servicio de la Deuda 300 Gastos de Personal 200 Inversión 100 Gastos Generales Otras Transferencias 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Evolución de la deuda pública según cobertura institucional Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

La magnitud del desequilibrio fiscal vertical (en porcentajes) Fuente: BID/IPES, 1997

Financiamiento de las transferencias territoriales básicas País Argentina Nivel Provincias Sistema Porcentaje El porcentaje legal es Régimen de 56. 67%, pero el coparticipación federal efectivo es variable según el impuesto Impuestos IVA Ganancias Consumos específicos y otros Estados Fondo de participación de los estados 21. 5% Renta Productos industrializados Municipios Fondo de participación de los municipios 22. 5% Renta Productos industrializados 20% Renta Producción y Servicios Comercio Exterior Vehículos 20% Total ingresos ordinarios nacionales Coparticipación tributaria 20% Todos los impuestos nacionales, menos el impuesto especial sobre hidrocarburos Diálogo nacional - Brasil México Estados Venezuela Estados Bolivia Colombia Chile Municipios Fondo general de participaciones Situado constitucional Situado fiscal Departamentos y municipios Participación municipal Municipios Fondo común municipal Alivio a la deuda (donaciones) Variable 22% 50% (aprox. ) Total ingresos corrientes nacionales Inmuebles, vehículos y actividades económicas Fuente: ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la legislación de cada país

Criterios para la distribución de las transferencias territoriales básicas Criterios Argentina Provincias Brasil Estados Unidades territoriales Actualmente sin criterio definido. Entre 1973 y 1984 rigieron los siguientes porcentajes 85% Norte, Nordeste y Centro-Este Densidad poblacional 10% Número de habitantes 65% Ingreso por habitante Incremento recaudación Eficiencia administrativa Previsión de emergencias 25% inverso a ingreso por habitante 50% México Estados Venezuela Estados Bolivia Municipios Colombia Municipios 30% en partes iguales 45% 10% inverso a recursos coparticipados por habitante 45% 70% Chile Municipios 9% en partes iguales 100% de recursos participados 100% de recursos de alivio a la deuda nacional 40% 13. 5% 40% según necesidades básicas insatisfechas 27% según propiedades exentas 9% según niveles de pobreza 10% 36. 5% 5% Fuente: ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la legislación de cada país

Descentralización vertical en Brasil - 2003 Ingreso Disponible Recaudación Propia después de Transferencias Local 4. 5% 16. 1% Estadual 26. 6% Estadual 24. 9% Federal 59. 0% Federal 68. 8% En el 2003, con una carga tributaria total de 35. 8% del PIB Fuente: José Roberto Rodrigues Afonso

Descentralización horizontal: a favor de gobiernos pobres Ingreso Propio Brasil = R$ 619 p/habitante < R$ 300 - R$ 600 - R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 Ingreso Propio+Transferencias Brasil = R$ 828 p/habitante < R$ 300 - R$ 600 - R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 Fuente: José Roberto Rodrigues Afonso

Colombia • El gasto público territorial total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999

Colombia • Tanto a nivel departamental como municipal los gastos de funcionamiento crecieron significativamente como porcentaje de los ingresos corrientes.

Intereses de la deuda • Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0, 3% del PIB

Ingresos • Los ingresos locales sufrían fuertes variaciones dependiendo de las transferencias 10% 9% 8% % PIB 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1998 1999 2000 2001 Ingresos Totales Transferencias Ingresos de Capital No Tributarios 2002 2003 Tributarios 2004

Colombia Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0, 3% del PIB 1, 5 1, 0 0, 5 % PIB • 0, 0 -0, 5 -1, 0 0, 0 -0, 1 -0, 2 -0, 5 -0, 1 -0, 3 -0, 6 -0, 9 -1, 5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* Año Déficit/Superávit

Responsabilidad fiscal

LEY 358 DE 1997 • ARTÍCULO 1 o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. • ARTÍCULO 2 o. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. ………. Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. 22

LEY 358 DE 1997 • ARTÍCULO 6 o. Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. • ARTÍCULO 9 o. Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de la entidad. ………. PARÁGRAFO. Los planes de desempeño permanecerán vigentes hasta tanto la entidad territorial registre un nivel de intereses/ahorro operacional menor o igual al 40%.

LEY 617 DE 2000 CAPITULO II. SANEAMIENTO FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ARTICULO 3 o. FINANCIACION DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. ARTICULO 5 o. PERIODO DE TRANSICION PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, …. ARTICULO 7 o. PERIODO DE TRANSICIÓN PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS.

Acto Legislativo 01 de 2001 ARTÍCULO 2 o. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. ARTÍCULO 3 o. El artículo 357 de la Constitución Política quedará así: Articulo 357. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

LEY 819 DE 2003 ARTÍCULO 2 o. SUPERÁVIT PRIMARIO Y SOSTENIBILIDAD. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. …………… Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen. La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el Confis o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno. ARTÍCULO 5 o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO PARA ENTIDADES TERRITORIALES. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Impacto de las reformas • El gasto público territorial total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999. • Entre 2000 y 2004 el gasto creció 0, 5% del PIB (7, 3% - 7, 8%)

Impacto de las reformas: Gastos de funcionamiento • Ley 617/2000: Límite al gasto de funcionamiento respecto al ingreso corriente • Acto legislativo 01/2000: estabilización de transferencias del SGP

Impacto de las reformas: Intereses • Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0, 3% del PIB • Entre 1999 y 2004 cayó 0, 3% del PIB

Impacto de las reformas: Ingresos Los ingresos muestran a partir de 2000 un crecimiento estable sin signos de “pereza fiscal”. 10% 9% 8% % PIB 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1998 1999 2000 2001 Ingresos Totales Transferencias Ingresos de Capital No Tributarios 2002 2003 Tributarios 2004

Impacto de las reformas: Déficit • Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0, 3% del PIB • De 2001 a 2004 presentó superávit que pasó de 0% a 1, 1% del PIB 1, 5 1, 1 1, 0 0, 7 0, 4 % PIB 0, 5 0, 0 -0, 1 -0, 2 -0, 5 -1, 0 0, 3 -0, 5 -0, 1 -0, 3 -0, 6 -0, 9 -1, 5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* Déficit/Superávit Año * Proyectado

Ecuador • En Ecuador con niveles de endeudamiento altos y con un marco jurídico débil, el proceso de descentralización tendió a profundizar el problema del endeudamiento dado que los gobiernos subnacionales accedieron a nuevas formas de financiamiento en un contexto donde las reglas no habían sido totalmente definidas. • A partir del año 2002 Ecuador dispone de un marco jurídico que regula el endeudamiento del país, la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.

Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion y Transparencia Fiscal Ley No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002 • Art. 5. - Reducción y límite al endeudamiento público. - El Ministerio de Economía y Finanzas aplicará una política de reducción permanente de la deuda pública, tendiente a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB disminuya como mínimo en 16 puntos porcentuales durante el período gubernamental de 4 años contados a partir del 15 de enero del año 2003. Igual regla se aplicará para los siguientes cuatrienios, hasta que la relación deuda PIB se encuentre en el 40%. Una vez alcanzado el 40% en la relación deuda/PIB, el nivel de endeudamiento público no podrá superar este límite o porcentaje.

Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion y Transparencia Fiscal Ley No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002 Art. 7. - Límites al endeudamiento para gobiernos seccionales. - Para la aprobación y ejecución de sus presupuestos, los gobiernos seccionales deberán observar los siguientes límites de endeudamiento: a) La relación porcentual calculada en cada año entre los pasivos totales y los ingresos totales anuales no deberá ser superior al 100 por ciento; y, b) La relación servicio anual de la deuda a ingresos totales deberá ser inferior al 40 por ciento. Para este cálculo el servicio de la deuda incluirá las respectivas amortizaciones, intereses y deuda flotante. Las entidades del régimen seccional autónomo que al momento de aprobación de esta Ley superaren estos límites deberán preparar y ejecutar un plan de reducción para alcanzarlos en un período no mayor de 4 años.

LEY ORGANICA DE RESPONSABILIDAD ESTABILIZACION Y TRANSPARENCIA FISCAL Ley No. 72. RO/ 589 de 4 de Junio del 2002. Art. 30. - Prohibiciones y sanciones a la banca. - Las instituciones de la banca pública o privada no podrán otorgar créditos o adquirir papeles representativos de la deuda de las instituciones del régimen seccional autónomo que no cumplieren las disposiciones de esta Ley relativas a: a) Los límites de endeudamiento y plan de reducción de la deuda previstos en esta Ley: y, b) Las condiciones señaladas en los artículos 10 y 11. La Superintendencia de Bancos aplicará, de conformidad con la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, las sanciones y multas por incumplimiento de esta disposición. El Ministerio de Economía y Finanzas informará al sistema financiero sobre las entidades que han incumplido las condiciones señaladas en la presente Ley y cuando hayan superado tal condición. La información deberá ser trimestral y cuando ocurrieren tales eventos.

Sistema de control del endeudamiento subnacional Ingresos y Gastos http: //1 sissec. mef. gov. ec/SISSECWeb/initial. Page. jsp

Indicadores de Endeudamiento • Stock de deuda • Servicio de la deuda

Sistema de control del endeudamiento subnacional Endeudamiento http: //1 sissec. mef. gov. ec/SISSECWeb/initial. Page. jsp

Stock de deuda Límite al stock de endeudamiento (Pasivo Total/Ingreso Total) 140, 00 MUNICIPIO DE SANTA ROSA 120, 00 100, 00 80, 00 MUNICIPIO DE MACHALA % MUNICIPIO DE DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO MUNICIPIO DE PUTUMAYO MUNICIPIO DE SALINAS 60, 00 MUNICIPIO DE PALENQUE 40, 00 20, 00 50, 00 100, 00 150, 00 Gobiernos Seccionales 200, 00 250, 00

Servicio de deuda

Sistema de control del endeudamiento subnacional Indicadores de alerta http: //1 sissec. mef. gov. ec/SISSECWeb/initial. Page. jsp

Indicadores de Gestión Financiera • Indicador de Sostenibilidad Financiera • Indicador de Autosuficiencia Mínima • Indicador de Dependencia • Indicador de Ahorro Público • Indicador de Inversión con respecto al Gasto Total • Indicador de Inversión con respecto a Transferencias • Indicador de Relación Mínima

Indicadores de Endeudamiento • Indicador de Balance Primario • Indicador de Ahorro Corriente • Indicador de Servicio de Deuda • Indicador de Stock de Deuda • Indicador de Deuda per Cápita

Sistema de control del endeudamiento subnacional Proyección de indicadores de alerta http: //1 sissec. mef. gov. ec/SISSECWeb/initial. Page. jsp

Descentralización y control • Debería pasar de un control burocrático centralizado a un control ciudadano. • Pero ello requiere, además de la elección de representates y ejecutivos, una activa participación de la comunidad, la cual en general no se da. • Además la ciudadanía puede sobreestimar los beneficios presentes de un gasto fiscal irresponsable (Ilusión fiscal). • Y la autoridad puede desestimar impactos negativos que ocurrirán cuando no esté en ejercicio.

Desde la perspectiva macroeconómica se requiere • Una clara asignación de mayores responsabilidades a los gobiernos subnacionales en aquellos gastos en que pueden ser más eficientes • Mayor autonomía financiera y facultades tributarias – Mayores y más estables recursos propios – Comportamiento fiscal responsable • Adecuada definición de transferencias intergubernamentales – – Superen desequilibrio fiscal vertical Contribuyan a mayor equidad territorial No sean pro-cíclicas Fomenten responsabilidad fiscal y eficiencia

Desde la perspectiva macroeconómica se requiere • Reglas claras para la utilización de endeudamiento por los gobiernos subnacionales. – Adecuados controles (control de mercado) – Restricciones cuando se requieran • Fomentar la transparencia de las finanzas de los gobiernos subnacionales y una participación ciudadana informada.

Desde el punto de vista institucional • Gobierno nacional debe reforzar su papel normativo, regulador y orientador del proceso. • Las entidades subnacionales deben modernizar su administración financiera y su capacidad técnica para asumir con mayor eficacia la prestación de servicios básicos. • La comunidad debe fortalecer su participación en el seguimiento y la evaluación de la gestión pública territorial.

FIN Muchas gracias!

Análisis y Proyecciones • Para efecto de comparaciones se estratificaron los municipios según población.