RACJONALNE PRAWO JAWNE PROCEDURY ARCH BOENA NIERODA wrzesie

RACJONALNE PRAWO JAWNE PROCEDURY ARCH. BOŻENA NIERODA wrzesień 2010 r. 1

Racjonalne prawo i jawne procedury – to dwa pojęcia często pojawiające się podczas dyskusji na temat jakości systemu prawnego. Co oznaczają one w praktyce ? Racjonalne prawo – to prawo oparte o przemyślane zasady, kierujące się „rozsądkiem”, takie prawo pozwala w sprawny sposób uzyskiwać oczekiwane efekty Jawne procedury – to przede wszystkim procedury z którymi zapoznać się może każdy, a więc procedury publicznie dostępne 2

Dlaczego tak istotne są - racjonalne prawo oraz jawne procedury ? Racjonalne prawo (tj. prawo oparte o przemyślane zasady) i jawne procedury (tj. procedury powszechnie dostępne) ułatwiają realizację zadań postawionych przed systemem prawa, co jest szczególnie istotne ze względu na: wagę inwestycji budowlanych oraz potencjalną kolizyjność inwestycji 3

Waga inwestycji budowlanych jest oczywista 4

Waga inwestycji budowlanych Postęp cywilizacyjny prowadzi do umasowienia procesów inwestycyjnych, a te z kolei determinują dalszy rozwój. zdj. : chata neolityczna (rekonstrukcja) współczesny budynek w Pradze 5

Waga inwestycji zdj. K. Nieroda, Londyn 2006 r. Sprawnie realizowane inwestycje, projektowane w oparciu o racjonalne założenia, pozwalają budować dobrze funkcjonującą przestrzeń wielkiego miasta 6

Waga inwestycji Zdj. D. Idziak, Indie 2007 r. Niestety nie zawsze inwestycje przynoszą pozytywne zmiany. Niefortunne lokalizacje, wady projektowe i błędy organizacyjne prowadzą do marnowania potencjału gospodarczego i klęsk ekologicznych, prowokując konflikty. 7

Konflikty i kolizyjność inwestycji Część konfliktów ma podłoże ekonomiczne Lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wywołuje obawy drobnych kupców o utratę zysków – prowokując konflikty Zdj. B. Nieroda, Kraków 2007 r. 8

Konflikty i kolizyjność inwestycji Zdj. B. Nieroda Kraków 2007 r. Część konfliktów – to konflikty przestrzenne Lokalizowanie obok siebie budynków istotnie różniących się pod względem funkcji i formy – prowokuje konflikty (wysoki budynek wielorodzinny w sąsiedztwie niskiego jednorodzinnego) 9

Konflikty i kolizyjność inwestycji Zdj. B. Nieroda Kraków 2006 r. Podłożem niektórych konfliktów są spory na tle własnościowym oraz odmienne preferencje estetyczne sąsiadów 10

Czy jest możliwe opracowanie takiego systemu prawa, który pozwala realizować inwestycje: • godzące różne interesy gospodarcze • posiadające ponadczasową wartość kompozycyjno-estetyczną • nie prowokujące konfliktów społecznych 11

Bardejów, Słowacja niewielkie miasteczko o średniowiecznym rodowodzie (zdj. B. Nieroda, 2008 r. ) • • • Przykładem racjonalnego prawa opartego o przemyślane zasady jest średniowieczny system lokacyjny. System łagodził konflikty bowiem zapewniał: efektywne wykorzystanie terenu (zwarta zabudowa prywatna + rozległa przestrzeń publiczna miejsce spotkań i wymiany handlowej) podobne warunki zamieszkania (prawie jednakowe domy mieszkalne) ponadczasowe walory kompozycyjno-estetyczne 12

Zdj. B. Nieroda Stary Sącz 2010 r. Podobnie wartościowy układ przestrzenny jak w Bardejowie, tylko w innej skali – pojawia się w Starym Sączu 13

Poszukując racjonalnych systemów warto przeczytać Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Przepisy Rozporządzenia regulowały szeroki zakres spraw, począwszy od zagadnień czysto planistycznych, poprzez gospodarkę nieruchomościami do zagadnień technicznych. Tekst Rozporządzenia pisany był łatwym w odbiorze językiem, nie wymagającym interpretacji, tym samym procedury były zrozumiałe dla wszystkich, a więc były jawne 14

Rozporządzenie o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli napisano w oparciu o wieloletnie doświadczenia. Rozporządzenie podawało nie tylko na cele, które winny zostać osiągnięte, ale wskazywało w jaki sposób cele te należy realizować (zawierało cały szereg użytecznych regulacji, pozwalających w typowych sprawach wprowadzać sprawdzające się, wzorcowe rozwiązania). Kilka przykładowych przepisów przedstawiono na kolejnych planszach. 15

Przepisy Rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli zalecały zadrzewianie ulic i placów, zapewniając mieszkańcom codzienny kontakt z zielenią Art. 173. Ulice jako też i place, przeznaczone do użytku publicznego, powinny być według możności zadrzewione. zdj. B. Nieroda – Stary Sącz 2010 r. , Kraków 2009 r. 16

Przepisy Rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli mając na celu wprowadzanie ładu, zakazywały budowania od frontu podrzędnych budynków i nakazując wprowadzanie ogródków Art. 266. Przestrzeń pomiędzy budynkami frontowemi a drogą nie może być użyta na podrzędne budynki gospodarskie, lecz powinna być zużytkowana na ogródki. zdj. B. Nieroda, Lanckorona 2010 r. 17

Art. 182. Wysokość budynków nie powinna przekraczać od strony ulicy jej szerokości albo odległości pomiędzy linjami zabudowania, gdy te ostatnie ustalone zostały prawomocnym planem zabudowania. Przepisy Rozporządzenia wprowadzały pierzeje o wysokości harmonizującej z szerokością ulic Właściwe proporcje dyktował przepis zezwalający na taką wysokość budynków, która nie przekracza szerokości ulicy, w efekcie - im szersza, bardziej reprezentacyjna ulica, tym wyższe przy niej mogły stać budynki zdj. B. Nieroda, Wilno 2008 r. 18

Przepisy Rozporządzenia zapewniały budowę efektywnego gospodarczo miasta, dopuszczając do pełnego wykorzystania działek budowanych zabudowa działek nawet 75%-100% - Art. 176. Na każdej działce, z wyjątkiem wypadków, przewidzianych niżej w art. 177, powinna być pozostawiona niezabudowana przestrzeń, wynosząca co najmniej 25% powierzchni całej działki, zapewniająca dostęp powietrza i światła i czyniąca zadość wymogom bezpieczeństwa od ognia. - Art. 177. Działki specjalnie przy placach i ulicach usytuowane, szczególnie działki narożne, mogą być zabudowane całkowicie, o ile wznoszone budynki mają zapewniony dostateczny dostęp powietrza i światła, i o ile względy bezpieczeństwa od ognia nie stoją na przeszkodzie. zdj. B. Wróbel-Cichecka, Kraków 2006 r. 19

Czy współczesne polskie prawo regulujące procesy inwestycyjne nosi cechy podobnie racjonalnego jak prawo przedwojenne ? 20

Niestety w powszechnej ocenie – obowiązujący w Polsce system regulujący procesy inwestycyjne uznawany jest za: - skomplikowany - niespójny - niejednoznaczny - niestabilny - uciążliwy do stosowania - kosztowny - nieskuteczny merytorycznie 21

zdj. B. Nieroda Kraków Pogłębiający się chaos przestrzenny wynikający z braku skutecznej ochrony istotnych wartości - prowadzi do utraty zaufania w możliwości systemu. Obowiązujący system jako nieefektywny – traktowany jest jako bariera rozwoju. 22

Jakie są podstawowe przyczyny niskiej efektywności systemu prawa regulującego procesy inwestycyjne w Polsce ? 23

Podstawowym problemem działającego w Polsce systemu jest jego obszerność i skomplikowana budowa pierwotny zamiar inwestycyjny (zbiór oczekiwań Inwestora) SITO około 300 aktów prawnych wprowadzających liczne i niespójne ograniczenia swobody inwestowania skierowany do realizacji projekt obiektu budowlanego (inwestycja zmodyfikowana przez sito systemu prawnego) System regulujący procesy inwestycyjne składa się z kilkuset aktów prawa zawierających łącznie wiele tysięcy przepisów. Taki system nie może być ani spójny ani jednoznaczny. Problem niejednoznaczności systemu potęgują niejednoznaczne przepisy 24

Przykładowe niejednoznaczne przepisy zawarte w systemie prawa regulującego procesy inwestycyjne w Polsce Przepisy niejednoznaczne wymagają stosowania interpretacji 25

Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady PYTANIE: czy lokalizacja budynku na działce widocznej na pierwszym planie zdjęcia – to lokalizacja na działce sąsiedniej z działką na której już stoją budynki widoczne w głębi zdjęcia ? Wg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi po spełnieniu warunku aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i formy. Przepisy prawa nie definiują pojęcia „działką sąsiednia”. Przy podejmowaniu decyzji – konieczne jest stosowanie interpretacji. Interpretacje bywają różne. 26

Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady ZAGADKA gdzie na tym zdjęciu widoczna jest zabudowa śródmiejska Kraków 2007 r. Wg § 13. 1. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Odległości ustalone w sposób podany w ust. 1. pkt 1. mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Wg § 3. pkt. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Definicja „zabudowy śródmiejskiej” jest tak skonstruowana, że w celu zbadania konkretnej sprawy – konieczna jest interpretacje, a ta jest nieprzewidywalna 27

Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady PYTANIE jaką decyzję należałoby podjąć przy pojawieniu się propozycji nadbudowy budynku w sytuacji, w której taka nadbudowa powodowałaby konieczność nadbudowy kominów sąsiada i taki efekt jak na zdjęciu ? Wg § 142. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wg art. 5. ust. 1. pkt. 9. ustawy Prawo budowlane - obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich 28

Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady PYTANIE Jak powinien być interpretowany § 12. ust. 3. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, iż w sytuacji w której Inwestor dysponuje wąską działką, o szerokości mniejszej niż 16 m, Inwestor ten może dosunąć swój budynek jednorodzinny do granicy działki sąsiada (bez zgody tego sąsiada) w kontekście art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane • Wg § 12. 3. pkt. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania - w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 -273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1, 5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, Wg art. 5. ust. 1. pkt. 9. ustawy Prawo budowlane - obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich 29

Oprócz problemu z brakiem precyzji przepisów prawa, istotnym zagadnieniem jest problem niedostatku niektórych regulacji System pomimo iż zawiera wiele tysięcy norm prawnych, pomija tak istotne zagadnienia jak sposób budowy obiektów na terenach zalewowych i potencjalnie osuwiskowych 30

Obwiązujący system nie zawiera przepisów zakazujących realizacji inwestycji na terenach potencjalnie osuwiskowych ani nie określa specjalnych warunków technicznych dla budowanych tam budynków zdj. B. Nieroda, Lanckorona 2010 r. Wg § 11. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania - budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. 2. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: osuwiska gruntu 31

Obwiązujący system nie zawiera przepisów zakazujących realizacji inwestycji na terenach zalewowych ani nie określa specjalnych warunków technicznych dla budowanych tam budynków Wg § 11. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania - budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. 2. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: 5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi, zdj. B. Nieroda, Kraków 2010 r. 32

Jakie są negatywne konsekwencje braku takiego systemu prawa, który w czytelny sposób wskazywałyby racjonalne rozwiązania ? 33

Brak przepisów prawa, które w klarowny sposób wskazywałyby racjonalne rozwiązania powoduje konieczność posługiwania się niepewnymi i zmieniającymi się interpretacjami Interpretacje obrazują zróżnicowane stanowiska. Przeciętnemu Inwestorowi czy też projektantowi trudno do nich dotrzeć. Niepublikowane interpretacje, przez swoją niedostępność, szybko stają się tajnymi procedurami. System oparty o nieustannie zmieniające się interpretacje jest systemem nieprzewidywalnym, nie zapewniającym trwałości orzeczeń. Nieprzewidywalność orzeczeń prowadzi do znaczących strat finansowych inwestorów i projektantów oraz do poważnych sporów pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego i urzędnikami. Często pojawia się poczucie krzywdy u osób, których postulaty nie zostały uwzględnianie w procedurze administracyjnej. Osoby pokrzywdzone niejednokrotnie wysuwają zarzuty wobec urzędników, oskarżając ich o stronniczość. 34

Skala negatywnych konsekwencji działania systemu prawa regulującego procesy inwestycyjne skutkują koniecznością podjęcia szerokich działań reformatorskich 35

Działania prowadzące do naprawy polskiego systemu i uczynienia przepisów racjonalnymi winny zostać rozpoczęte od zbadania jaki jest potrzebny zakres kontroli państwa nad procesami inwestycyjnymi Zbiór przepisów winien zostać ograniczony do takich, które są istotne dla społeczeństwa 36

Wstępna analiza procesu inwestycyjnego wskazuje na trzy istotne zagadnienia, które winny objęte zostać działaniami regulacyjnymi: - jakość przestrzeni publicznej - bezpieczeństwo - ochrona własności 37

Zreformowanie istniejącego systemu (schemat po lewej stronie) zawierającego kilkaset aktów prawa i wprowadzenie systemu regulacji ograniczonego do zagadnień rzeczywiście istotnych (schemat po prawej stronie) – uczyni prawo bardziej racjonalnym a procedury prostszymi pierwotny zamiar inwestycyjny (zbiór oczekiwań Inwestora) jakość przestrz. publ. SITO bezpieczeństwo około 300 aktów prawnych wprowadzających liczne i niespójne ograniczenia swobody inwestowania skierowany do realizacji projekt obiektu budowlanego (inwestycja zmodyfikowana przez sito systemu prawnego) ochrona własności skierowany do realizacji projekt obiektu budowlanego (inwestycja zmodyfikowana przez sito systemu prawnego) 38

W sytuacji, w której pojawiły by się racjonalne przepisy prawa oraz proste procedury urzędowe przyniosłyby zysk: zysk inwestorów - Inwestorom racjonalne prawo - Projektantom - Urzędnikom - Sąsiadom - Użytkownikom inwestycji zysk projektantów + proste procedury zysk urzędników zysk sąsiadów oraz użytkowników inwestycji 39

Wprowadzenie racjonalnych przepisów prawa oraz czytelnych dla wszystkich, prostych i jawnych procedur spowodowałoby: • zysk Inwestorów ponieważ: - racjonalne prawo hamowałoby działania inwestycyjne jedynie z istotnych powodów - proste i czytelne procedury pozwalałyby w krótkim czasie zarówno przygotować stosowną dokumentację, jak i zidentyfikować możliwe przeszkody a uzyskiwane decyzje czyniłyby przewidywalnymi i trwałymi • usprawnienie działań administracji publicznej ponieważ: - racjonalne prawo nakazywałoby podejmowanie działań kontrolnych jedynie wobec zagadnień istotnych ze społecznego punktu widzenia, czas oczekiwania na potrzebne w toku działań inwestycyjnych urzędowe dokumenty byłby znacząco skrócony - proste i czytelne procedury ułatwiałyby pracę urzędników i pozwoliły na przewidywalność rozstrzygnięć, eliminując równocześnie posądzenia o stronniczość • usprawnienie pracy Projektantów ponieważ: - racjonalne prawo ograniczyłoby zakres dokumentacji składanej w urzędach do niezbędnego minimum - proste i czytelne procedury ułatwiałyby przygotowanie dokumentacji • zysk sąsiadów oraz użytkowników inwestycji ponieważ: - racjonalne prawo zapewniałby skuteczną ochronę ich interesów - proste i czytelne procedury wzmacniałyby poziom wzajemnego zaufania 40

Biorąc pod uwagę skalę problemów wynikających z obecnego prawa uznać należy że reforma systemu jest niezbędna Jeżeli razem podejmiemy starania o wprowadzenie optymalnych zasad działania prawa, przyczynimy się do budowania bardziej przyjaznego dla wszystkich świata. 41