PROGRAMSKO BUDETIRANJE U BOSNI I HERCEGOVINI Naida arimamovi
PROGRAMSKO BUDŽETIRANJE U BOSNI I HERCEGOVINI Naida Čaršimamović Vukotić CDMA Radionica Fiskalna politika i programsko budžetitranje u Bosni i Hercegovini Sarajevo, februar 2011. godine 1
Pregled prezentacije 1. Definicije i koncepti programskog budžetiranja 2. Primjeri programskih budžeta 3. Generalne upute pripremi programskih budžeta 4. Analiza/glavna pitanja vezana za dokumentaciju programskog budžeta od strane vlada, parlamenata i javnosti 5. Pitanja i odgovori 2
PROGRAMSKO BUDŽETIRANJE Izrada budžeta zasnovanog na rezultatima • Programsko budžetiranje je proces izrade budžeta u kome su budžetske informacije izložene na način na koji se uspostavlja jasna veza između budžetskih sredstava i izlaznih rezultata politika koje vlada želi postići. • Jednostavno rečeno, program predstavlja grupisanje sličnih usluga ili aktivnosti sa zajedničkim strateškim i operativnim ciljem, koje sprovodi budžetski korisnik. • Putem programa, budžetski korisnici definišu vlastite aktivnosti u smislu ciljeva i željenih rezultata. 3
PROGRAMSKO BUDŽETIRANJE • Planiranje budžeta je u međunarodnom kontekstu pokazalo najbolje rezultate kada su odluke o raspodjeli budžetskih sredstava zasnovane na vladinim strateškim prioritetnim politikama i očekivanim rezultatima. • Ovakav pristup omogućava budžetskim korisnicima da grupiraju svoje aktivnosti u niz programa, a svaki program ima definirane operativne ciljeve i željene rezultate. • Dokumenti programskog budžeta predstavljaju koliko je sredstava dodijeljeno svakom od programa aktivnosti, te koji su očekivani rezultati (odnosno mjere učinka) koji se trebaju postići tim sredstvima. To omogućava ministrima, vladi, parlamentu i javnosti da mjere učinke programa u smislu djelotvornosti i učinkovitosti, tj. da ocijene da li program pruža očekivanu 4 vrijednost za uloženi novac.
PROGRAMSKO BUDŽETIRANJE • Tradicionalni proces planiranja budžeta raspodjeljuje sredstva na bazi ulaznih elemenata, tj. procjenjuje sredstva po ekonomskim kategorijama (koliko sredstava je potrebno za plate, koliko za materijalne troškove itd. ). Programsko budžetiranje i dalje sadrži te informacije, ali i omogućava da se na osnovu definisanih programa aktivnosti donose odluke o raspodjeli budžetskih sredstava koje se zasnivaju na ciljevima politika i željenim rezultatima. • U Bosni i Hercegovini prioriteti politika su sadržani u Strategiji razvoja Bosne i Hercegovinu (RSZ), čiju pripremu koordinira Direkcija za ekonomsko planiranje (RZS još uvijek nije usvojena od strane Vijeća ministar. Jedan od ciljeva programskog budžetiranja je da osigura raspodjelu budžeta prikazujući prioritete politika prikazane u RSZ-u i svim drugim strateškim dokumentima usvojenim od strane vlada (odnosno od strane Vijeća ministara Bosne i Hercegovine za nivo institucija Bi. H). 5
PROGRAMSKO BUDŽETIRANJE DOKUMENTACIJA PROGRAMSKOG BUDŽETA – NOVI INSTRUMENT ZA PLANIRANJE BUDŽETA • Koji su ciljevi budžetskog korisnika? – Strateški ciljevi • Na koji način budžetski korisnik postiže zadate ciljeve – Programi i operativni ciljevi • Koji su troškovi pojedinačnih programa? – Programski troškovi po ekonomskoj klasifikaciji • Koji se rezultati postižu utrošenim sredstvima? – Šta je postignuto (izlazni rezultat) – Da li je program učinkovit (krajnji rezultat) – Da li je program efikasan (efikasnost) 6
Fokus na 5 ključnih pitanja 1. Koje rezultate pokušava postići vaša organizacija? – Strateški cilj 2. Šta vaša organizacija čini kako bi ostvarila strateški cilj? – Programi i aktivnosti 3. Koliki je trošak programa koji se finansira iz budžeta? – Iznos iz budžeta raspoređen na svaki od programa/aktivnosti 4. Kako znate da ste uspješni? – Mjere učinka = mjerenje (praćenje) ostvarenih rezultata u odnosu na planirane rezultate u okviru pojedinačnih programa. 5. Ko je odgovoran? 7
Primjer: ADS 1. Šta Vaša organizacija želi postići, dakle koji je njen strateški cilj? - Da omogući svojim klijentima/partnerima da u što kraćem periodu izaberu najbolje kandidate te da unaprijedi kvalitet državne službe na nivou Institucija Bi. H. 2. Na koji način ostvarujete Vaš cilj, dakle putem kojih programa i aktivnosti? - Program podrške tokom selekcije i odabira najboljih kandidata - Program unapređenja kvaliteta državne službe 3. Koji su Vam resursi neophodni da biste navedene programme sproveli u djelo, tj. da bi ste postigli Vaš strateški cilj? Koliki je to iznos? - Navesti koliko osoblja trebate, i koji su to materijalni resursi ili pak koja su to kapitalna ulaganja neophodna da biste ostvarili Vaš cilj? 4. Kako znate da ste uspješni? Dakle, navedite konkretne mjere učinka! - Izlazni rezultat - za 1. program to može biti broj popunjenih radnih mjesta. Za 2. program broj održanih obuka. - Krajnji rezultat - Broj procedura zapošljavanja koje su provedene u predviđenom roku (eventualno da se cilja na smanjenje trajanja procedure). Također moguća mjera jeste zadovoljstvo Vaših klijenata pruženom uslugom. Kako doći do ovih podataka? Jedan način jeste da anketirate Vaše klijente. Drugin način jeste da Vi sami procijenite da li ste uspješni u onom što radite – da uradite tzv. samoevaluaciju. Suštinska stvar ovdje jesta da imate relevantan podatak za Vas i korisnike Vaših usluga kako biste bili u prilici da unaprijedite kvalitetu usluga koje pružate. - Efikasnost/učinkovitost –Trošak po novouposlenom državnom službeniku. 8
Arhitektura programskog budžetiranja: Ostvareni rezultati u odnosu na planirane = Ostvarenje strateškog cilja (konkretna korist za Bi. H građane ili pak za institucije kojima se pruža usluga) Izlazni rezultati Programi Ljudski resursi Materijalni resursi Ljudski resursi Materijaln i resursi Kapitalni resursi 9
Logičnija i konzistentnija osnova za interakciju Budžetski korisnici Upravljčki alat koji omogučava : 1. Fokus na prioritete i usmjeravanje resursa na iste 2. Izvještavanje o postignutim rezultatima 3. Poboljšan učinak programa Ministarstvo finansija i trezora Daje prijedlog Vijeću ministara u vezi sa investiranjem budžetskih sredstava na osnovu prioriteta i procjene vrijednosti za uloženi novac iz budžeta Zajednička osnova za planiranje i izvještavanje Parlamentrna skupština Bi. H Programsko budžetiranje 1. Osnova za izvještavanje: Unaprijeđen nivo transparentnosti u vezi sa potrošenim budžetskim sredstvima i postignutim rezultatima 1. Dokument okvirnog budžeta 2. Nacrt prijedloga budžeta 10
Format dostavljenih programskih zahtjeva • U okviru budžetskih zahtjeva u programskog formatu, budžetski korisnici dostavljaju sljedeće informacije: – Strateški cilj institucije (koji krajnji rezultat ili učinak pokušava postići korisnik, odnosno zbog čega je korisnik oformljen? ) – Podjelu budžeta institucije po programima, uključujući sljedeće informacije za svaki program: • Naziv programa i operativni cilj (koji su to težišni zadaci i aktivnosti koje korisnik obavlja u cilju ostvarivanja krajnjeg rezultata? ) • Troškovi programa prema ekonomskim kategorijama i broj uposlenih na programu (koliko košta da se osiguraju proizvodi i usluge koje korisnik pruža, tj. da se program sprovede? ) • Mjere učinka za svaki od programa (koje mjere učinka koristi organizacija kako bi mjerila napredak ili postignuća? ) • Odgovorne osobe za rezultate programa (ko je rukovoditelj programa, tj. ko je odgovoran za učinke? ) 11
Mjere učinka • Mjere učinka koje se koriste u okviru programskog budžetiranja u Bi. H su: – mjere izlaznog rezultata (tj. količina), – mjere krajnjeg rezultata (tj. rezultati ili uticaj programa ili usluga) i – mjere efikasnosti (tj. trošak po jedinici izlaznog rezultata). • Mjere se definiraju za svaki program posebno pokazujući doprinos rezultata operativnog cilja programa, a trebaju da doprinose ostvarenju ukupnog strateškog cilja institucije. 12
13
Tabela prioriteta korisnika – Instrukcije 1: Pregled Instrukcija br 1 poslanih od strane Ministarstva finansija i trezora Bi. H – Primjer popunjene Tabele prioriteta korisnika 14
Primjer Tabele prioriteta korisnika 15
Nekoliko ključnih napomena: • Mjere učinka treba posmatrati u cjelini a ne svaku zasebno. • Izlazni rezultati treba da vode ka ostvarivanju krajnjih rezultata. U slučaju da nije tako iste treba preispitati (kao i same programe i aktivnosti) te donijeti odluku o eventualnoj realokaciji sredstava. • Ostvarivanje krajnjih rezultata ne zavisi uvijek od vas. Moguće je da postoje eksterni faktori na koje ne možete utjecati (ili pak možete, ali uz saradnju sa drugim institucijama koje imaju isti ili sličan cilj). 16
Primjer povezivanja programskog budžeta sa učinkom uposlenih Ilustrativne mjere Izvršenje krivičnih sankcija: – Izlazni rezultati • Broj obrađenih predmeta/postupaka (po kategorijama, tj. odjelima – npr. iz oblasti uslovnog otpusta) • Broj obavljenih inspekcijskih nadzora postupanja sa zatvorenicama • Broj obuka zavodskih službenika – Krajnji rezultati • Prosječan period za obradu predmeta /kvalitet mjeren prihvaćenim žalbama višim distancama • Period i kvalitet inspekcijskih nadzora, usaglašenost sa standardima • Procenat službenika koji su prošli obuku, usaglašenost sa standardima – Rezultati efikasnosti • Prosječan trošak po obrađenom predmetu/postupku • Prosječan trošak po nadzoru/nadziranoj osobi • Troškovi po obučenom službeniku 17
Primjer povezivanja programskog budžeta sa učinkom uposlenih • Prilikom utvrđivanja profesionalnih ciljeva i ocjenjivanja uposlenika u okviru programa uzeli bi se u obzir izlazni rezultati za ovaj program, koji bi onda bili podijeljeni po odjelima i uposlenim – Npr. za uposlenog koji obrađuje predmete definirao bi se doprinos ukupnom prvom rezultatu programa. U našem slučaj definirao bi se npr. broj predmeta za koji je uposleni odgovoran u okviru ukupnog broja predmeta koji obrađuje odjel/program, a pratio bi se period za obradu predmeta, te kvalitet mjeren prihvaćenim žalbama višim distancama na predmete obrađene od strane navedenog uposlenog. • Za potrebe utvrđivanja profesionalnih ciljeva i evaluacije rada uposlenih institucije će trebati definirati detaljnije podkategorije izlaznih rezultata (na nivou aktivnosti), dok će za potrebe programskog budžeta koji se dostavlja ministarstvima finansija, vladama i parlamentima dostavljati agregatne mjere učinka (na nivou programa, koji predstavlja skup aktivnosti sa istim operativnim ciljem). 18
Generalne upute/prijedlozi za poboljšanje programskih zahtjeva • Strateški cilj: uzeti iz relevantnih strateških dokumenata usvojenih od strane vlada. Ukoliko ne postoje, uzeti glavne nadležnosti iz zakona koji uspostavljaju instituciju i/ili pravilnika o sistematizaciji. Strateški cilj je sažeti krovni cilj postojanja institucije – ne mogu biti prepisani cijeli paragrafi iz pravilnika ili zakona. • Programi su specifični za svakog korisnika – nema uniformisanog formata • Strateško upravljanje i administracija u ovoj fazi uvođenja programskog budžeta treba biti poseban program. Mjere učinka uključuju trošak u odnosu na ukupan budžet korisnika i broj zaposlenih u odnosu na ukupan broj zaposlenih u instituciji. 19
Generalne upute/prijedlozi za poboljšanje programskih zahtjeva • Veći korisnici mogu imati više od 5 programa. Ali, mora se izbjeći druga krajnost, odnosno definiranje aktivnosti, umjesto programa! Korisnik za svoje interne potrebe svakako može pratiti budžet po aktivnostima, odnosno podprogramima. 1 cilj = 1 progam. • Ista je stvar i sa mjerama učinka – korisnik za svoje potrebe može pratiti detaljne izlazne rezultate na nivou aktivnosti, ali za potrebe MF-a preporučuju se općenije kategorije rezultata. Optimalan broj izlaznih rezultata je 3 do 5, a krajnjih rezultata 1 ili 2. • Ukoliko ima više izlaznih rezultata – učinkovitost se mjeri za svaki pojedinačno ukoliko je moguće podijeliti troškove programa po izlaznim rezultatima. Ukoliko nije, korisniku se savjetuje da izabere jednu indikativnu mjeru učinkovitosti koju će pratiti. U svakom slučaju se mora dati jasno obrazloženje izračuna učinkovitosti. 20
Generalne upute/prijedlozi za poboljšanje programskih zahtjeva • Krajnji cilj je najteže definirati. Na krajnji cilj treba posmatrati kao na krajnji uticaj rada, odnosno trošenja sredstava, na građanina. Usvajanje ili poštivanje zakona nije krajnji cilj. • Istovremeno, preuopšteni krajnji ciljevi nisu dobri, jer korisnik nema isključiv uticaj na ostvarenje (npr. rast BDP-a zemlje). • Mnogo je teže definirati krajnji cilj kod institucija čiji je glavni zadatak administrativne/koordinacione prirode. Ankete koje bi predstavljale najbolji način mjerenja krajnjeg cilja su skupe. • U ovoj fazi neki od korisnika će se morati odlučiti na tekstualno definiranje krajnjeg rezultata, bez kvantifikacije. Samoevaluacija kvaliteta rada korisnika također može biti dobar krajnji rezultat ako je realna. • Izlazni rezultat, krajnji rezultat i učinkovitost su blisko povezani i ne 21 mogu se analizirati posebno.
Generalne upute/prijedlozi za poboljšanje programskih zahtjeva • Ministarstva finansija mogu mružiti samo primjere iz međunarodne prakse i logične mjere koje slijede iz strateških dokumenata i akata korisnika. • Ekspertizu (a istovremeno i odgovornost) u oblasti nadležnosti korisnika ima samo korisnik i zato je sam korisnik u najboljoj poziciji da definira programe i mjere učinka. • Zato je konačna odluka i odgovornost (prema vladi, parlamentu, a u konačnici i prema građanima) pri definiranju i praćenju programa i mjera učinaka je na korisnicima. 22
PRINCIPI BUDŽETSKE TRANSPARENTNOST I I ODGOVORNOSTI • Da li su odluke vezane za budžet objašnjene i opravdane? • Da li su ciljevi i rezultati programa vlade jasno navedeni? • Ima li dovoljno informacija za članove parlamenta i javnost o tome gdje se ulaže novac? • Da li su informacije o platama i naknadama budžetskih korisnika jasno navedene? • Da li su odluke o kupovinama i kapitalnim ulaganjima od strane vlade jasno objašnjene i opravdane? • Da li su sagledani budući troškovi koji će nastati kao posledica predviđenih kapitalnih ulaganja 23
MJERENJE REZULTATA TROŠENJA SREDSTAVA IZ BUDŽETA OD STRANE VLADE • Da li je fiskalna strategija odgovarajuća – Da li se trošenje sredstava iz budžeta može priuštiti, da li nivo rashoda može biti pokriven predviđenim prihodima? – Da li su porezi previsoki? • Da li su ciljevi ostvareni? – Izlazni i krajnji rezultati • Da li se usluge pružaju efikasno? • Da li poreski obveznik dobija vrijednost za uloženi novac? – Postoje li jeftiniji načini postizanja istog rezultata? 24
DA LI JE VLADA ODGOVORNA? • Da li su prijedlozi novih politika realni i ostvarivi? • Da li vlada mjeri rezultate svojih programa i usluga: – Izlazni rezultati (šta je postignuto) – Krajnji rezultat (učinak u poređenju sa zadatim ciljevima) – Učinkovitost i ukupna vrijednost za uloženi novac • Da li su ministri, šefovi agencija ili program menadžeri odgovorni za uspjeh ili neuspjeh vladinih programa? • Da li je ocjenjena učinkovitost vladinih službenika? • Kako vlada postupa u slučaju loše učinkovitosti? • Postoje li procesi za otkrivanje i suzbijanje korupcije? 25
Pitanja koja izvršna i zakonodavna vlast trebaju analizirati pri usvajanju budžeta Analiza procesa planiranja programa • • Koji je operativni cilj programa? Postoje li drugi način za sprovedbu aktivnosti datog programa. Ako da, koje su njegove prednosti i mane? Da li je jasan opšti cilj programa? Da li su navedeni dugoročni ciljevi programa? Kako će se postići ti ciljevi? Koji će se ključni rezultati postići putem utroška sredstava poreskih obveznika? Da li su planirani rezultati opravdani u smislu prirode programa? Da li je jasno šta će se postići u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom periodu, te koliki su troškovi u svakom od tih perioda? 26
ULOGA PARLAMENATA U BUDŽETSKOM PROCESU Uloga parlamenta u budžetskom procesu: • uskladiti vladine odluke o raspodjeli ograničenih budžetskih sredstava sa prioritetima zajednice • usvojiti budžet samo ukoliko je ostvariv i odgovoran sa fiskalne tačke gledišta • zahtijevati informacije o djelotvornosti i efikasnosti vladinih programa • pratiti izvršenje vladinog budžeta • omogućiti demokratsko učešće građanstva u budžetskom procesu i donesenim odlukama (kroz ulogu parlamenta u procesu usvajanja budžeta) 27
Pitanja koja izvršna i zakonodavna vlast trebaju analizirati pri usvajanju budžeta Razmatranje problematike sprovođenja programa • • • Da li je program održiv u kontekstu postojećih rizika i izazova? Da li je podnesen zahtjev za dodatnim sredstvima, odnosno da li su odobrena dodatna sredstva. Ukoliko da, na kojoj osnovi? Da li novi ili predloženi budžet uključuje aktivnosti koje će unaprijediti kvalitet rezultata? Kakva je garancija da kontrola sprovođenja programa uključuje vrijednosti i etiku važeću u javnom sektoru? Na primjer, da li se kontrola odnosi na poštivanje kodeksa ponašanja? Koji su drugi programi ili tijela uključeni u postizanje željenih rezultata? 28
Pitanja koja izvršna, zakonodavna vlast i javnosti trebaju analizirati pri usvajanju budžeta Unaprijeđenje programa i izvještavanje o učincima programa • • • Kakvu korist imaju građani Bi. H od odgovarajućeg programa? Da li je program dosljedan svojoj svrsi? Da li se ispunjavaju ciljevi utvrđeni u planovima potrošnje? Koji su rezultati ostvareni u posljednjim godinama? Na primjer, kakav je odnos troškova po jedinici izlaznog rezultata? Da li informacije o učincima osiguravaju nepristranost u pružanju usluga? Za koje grupe građana ili regije ostvareni rezultati nisu zadovoljavajući? Šta se radi na otklanjanju nedostataka programa? Da li je jasan iznos sredstava utrošenih na program? 29
HVALA! Pitanja? naida. carsimamovic@spem 3. ba 30
- Slides: 30