Professor Kirsten Sandberg Alminnelige krav til saksbehandlingen Veiledning

Professor Kirsten Sandberg Alminnelige krav til saksbehandlingen: Veiledning, forhåndsvarsel, utredning og begrunnelse. Inhabilitet Alminnelig forvaltningsrett, JUS 2211 10. januar 2019

Oversikt over forelesningen • Saksbehandlingsregler – hvorfor og hvilke • Forvaltningens veiledningsplikt • Det kontradiktoriske prinsipp og forhåndsvarsling • Utredningsplikten (sakens opplysning) • Begrunnelsesplikten • Inhabilitet 1

Læringskrav God forståelse av: • Forvaltningslovens sentrale regler, særlig om anvendelsesområde, utredningsplikt, habilitet, varsling, partsoffentlighet, vedtak, underretning, begrunnelse og klage 2

Saksbehandlingsregler – hvorfor og hvilke 3

Hvorfor har vi saksbehandlingsregler? • Rettssikkerhet: Unngå overgrep og vilkårlighet, sikre likhet og forutberegnelighet • Sikre et forsvarlig beslutningsgrunnlag og gode avgjørelser • Borgeren skal føle seg ivaretatt • Befolkningens tillit til forvaltningen 4

Hvilke saksbehandlingsregler har vi? • Forvaltningslovens saksbehandlingsregler • Saksbehandlingsregler i særlover – Supplerer eller gjør unntak fra forvaltningsloven • Offentlighetsloven • Ulovfestede saksbehandlingsprinsipper – God skikk som etisk norm – Forsvarlig saksbehandling som rettslig norm 5

Kravet til forsvarlig saksbehandling • Forsvarlig saksbehandling som rettslig norm: Rt. 1994 s. 60 (New York) Rt. 2009 s. 1356 (foreldelse av moms-krav) Rt. 2015 s. 353 (skjønnsligning) 6

Forvaltningens veiledningsplikt 7

Veiledningsplikten, § 11 – endring og rettslig plassering • Omfattende endring av § 11 i 1995. Stort sett lovfesting av deler av tidligere forskrift og praksis, for å – gjøre veiledningsreglene lettere tilgjengelig for allmennheten og – bedre kunnskapen blant offentlige tjenestemenn • Sammenheng med andre regler i fvl: – § 17 om at opplysninger skal gis til en part, – § 27 om underretning, – § 32 siste ledd om feil ved en klage 8

Formål og omfang • Formål: Gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sitt tarv i bestemte saker • Hensyn: service og rettssikkerhet (Boe) • Ikke bare ved enkeltvedtak • Omfanget må tilpasses organets situasjon og kapasitet, § 11, 1. ledd • Men også den enkeltes behov, se 4. ledd. Mer og bedre hjelp til de som har vanskelig for å klare seg selv, og ved livsviktige ytelser (Boe) 9

Innholdet • Hva man kan søke om, fremgangsmåten, hjelp til å fylle ut skjemaer, i noen grad om rettigheter og plikter, 3. ledd • Det som er nødvendig for at den enkelte skal unngå feil og forsømmelser, se 4. ledd. – Men ikke rettshjelp – Må tilpasses den enkeltes situasjon • Overfor partene skal organet etter 2. ledd på anmodning gi veiledning om – Lov og praksis – Saksbehandlingsreglene – Om mulig også forhold av betydning for resultatet • Også uten anmodning der det er grunn til det 10

Det kontradiktoriske prinsipp og forhåndsvarsling 11

Det kontradiktoriske prinsipp • Helt sentralt i kravet til prosessuell rettssikkerhet! • Hva går det ut på: Begge sider skal få si sin mening • I domstolene: Saksøkte i sivil sak eller tiltalte i straffesak skal ha beskjed om at sak er reist og kunne imøtegå anførsler • I forvaltningen: Den private part skal ha rett til å gjøre sine interesser gjeldende i saken • Må derfor varsles om at saken settes i gang, forhåndsvarsel, og få anledning til å uttale seg underveis • Gjøre seg kjent med anførsler og bevis, innsyn 12

Hvorfor kontradiksjon? • Ha mulighet til å fremme sitt syn og påvirke saken • Viktig for folk å kjenne sin situasjon og evt forberede seg på endringer, innrette seg • Gir forvaltningen bedre grunnlag for å treffe en avgjørelse, flere fakta og motargumenter. Dermed bedre avgjørelser • Tilliten til forvaltningen 13

Forhåndsvarsel, forvl. § 16 • Saken kan settes i gang av en annen privatperson eller det offentlige selv • Varsel nødvendig for at parten skal kjenne til saken og kunne ivareta sine interesser • Sentral side av det kontradiktoriske prinsipp 14

§ 16 (forhåndsvarsling), første ledd • «Part 1 som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. 2 … Fristen løper fra den dag varslet er avsendt, når ikke annet uttrykkelig er sagt. » 15

I hvilke saker skal det varsles? • ”i saken”, jf. § 16 første ledd • Se overskriften til kapittelet: ”saksforberedelse ved enkeltvedtak” • Altså sak som kan lede frem til enkeltvedtak • Rt. 1999 s. 1517 Selbusjøen • Også ved forberedelse av forskrift, jf. § 37 annet ledd, jf. tredje ledd 16

Hvem har krav på varsel? • «Part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken» , § 16 første punktum • Altså alle som er part, men ikke nødvendig hvis selv har søkt om noe eller på annen måte har uttalt seg • Barn: kan være part i en sak, men har som oftest selv ikke rett til å opptre i saken, representeres da av verge (foreldre). Likevel krav på forhåndsvarsel over 15 år, jf. 2. pkt. Hensynet til å vite hva som foregår og evt. komme med sitt syn. I barnevernssaker part fra 15 år. • Andre enn parter? 17

Når skal varsel gis? • ”før vedtak treffes”, jf § 16 – Upresist – Forarbeidene: På et meget tidlig stadium – Sammenheng med formålet, se lovteksten: Parten skal ha mulighet til å uttale seg – Forvaltningen må ha tid til å ta hans/hennes syn i betraktning og ikke ha gjort seg opp en fast mening på forhånd – Altså ikke tilstrekkelig å varsle like før vedtaket skal treffes. Presisert av HR, f. eks Rt. 1977 s. 405 18

Frist for uttalelse • ”gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist”, jf. § 16 • Hvor lang frist: – Viktig og vanskelig sak: Bør få god til å skaffe opplysninger og søke råd – Parten skal på forsvarlig måte kunne ivareta sitt tarv, se 2. ledd – Men avhengig av hvor mye saken haster • Sjekk særlovgivningen 19

Forhåndsvarselets innhold, jf. § 16 annet ledd første punktum • ”gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv” • Forvaltningen kan selv forklare saken eller sende kopi av dokumenter • Kommer an på saken og hva som er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser – Rt. 2002 s. 683 (Vassøy Canning) – Rt. 2011 s. 1393 (vassdragsregulering) • Opplyse om retten til partsinnsyn, jf §§ 18 og 19 20

Unntak fra plikt til forhåndsvarsel, jf. § 16 tredje ledd a) ikke praktisk mulig eller kan hindre gjennomføring b) partens adresse er ukjent og vanskelig å finne c) åpenbart unødvendig 21

Utredningsplikten (sakens opplysning) 22

Forvaltningens ansvar, forvl. § 17 • Første punktum: ”Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. ” • Svært viktig bestemmelse • Gjelder klarlegging av fakta og hensyn • Dette er forvaltningens ansvar! • ”det inkvisitoriske prinsipp” • Partene må selv bidra, ut fra sine forutsetninger. Veiledningsplikten i§ 11 23

Hva innebærer utredningsplikten • Nøytralitet: Utrede alle sider av saken, alle interesser og hensyn • Forvaltningen må dekke omkostningene ved undersøkelser • Men noen lover pålegger de private en sterkere plikt til å bidra, f. eks. forurensnings-loven §§ 51 og 13 • Hva skal undersøkes: Det som kreves ut fra lovens vilkår • Usikre forhold f. eks. i utlendingssak, se Rt. 2011 s. 1481 24

Hvor grundig skal det utredes • Så godt opplyst «som mulig» , men avveining av – sakens betydning • For partene • For andre privatpersoner eller offentlige interesser, f. eks. miljøhensyn – opp mot: omkostninger og problemer med å få klarlagt saken – tidsmomentet 25

Utredningsplikten – dommer • Rt. 2011 s. 111 (drosjeløyve) • Rt. 2009 s. 1319 (driftshjemmel til fysioterapeut) • Rt. 2002 s. 683 (Vassøy Canning) 26

Nye opplysninger skal forelegges parten, § 17 annet ledd • Forvaltningen skal informere parten av eget tiltak • Vilkår: – Opplysningene må dreie seg om parten eller hans virksomhet – Parten må ha rett til å se dem etter § 18 jf. § 19 • Opplysningene kan ha fremkommet ved forvaltningens undersøkelser eller ha kommet inn til forvaltningen på annen måte • Hvorfor: Parten skal få mulighet til å uttale seg, for evt. å imøtegå opplysningene eller gi nye argumenter 27

Unntak fra plikten til å forelegge, § 17 annet ledd annet punktum a) Opplysningene bekreftes av partens egen fremstilling eller av fremstilling som han har kontrollert b) Rask avgjørelse påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser c) Opplysningene har ikke avgjørende betydning for vedtaket, eller underretning unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv 28

Nye opplysninger som bør forelegges parten, § 17 fjerde ledd • ”opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om” • Dette er opplysninger om andre forhold enn parten selv eller hans virksomhet • Kan f. eks. gjelde andre parter eller ny forskning om virkningene av et forurensende tiltak eller om smittefarlige sykdommer 29

Begrunnelsesplikten 30

Hvorfor skal vedtak begrunnes • Hensynet til parten: – Forstå avgjørelsen, lettere å godta den – Grunnlag for å vurdere klage • • • Effektiv overprøving Veiledning for senere saker, likhet Riktige og gode forvaltningsvedtak Tillit til forvaltningen Rt. 2015 s. 1388, mindretallet: begrunnelsen skal SIKRE og VISE at forvaltningen har gjort den skal 31

Når begrunnelse skal gis, § 24 • Hovedregel: Enkeltvedtak skal begrunnes, samtidig som det treffes • Men samtidig begrunnelse ikke nødvendig, 2. ledd – der forvaltningen innvilger en søknad og ikke har grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd – fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter • I disse tilfellene kan parten likevel kreve etterfølgende begrunnelse. Må opplyses om dette • Frist: innen klagefristen (tre uker, § 29). Da løper ny klagefrist fra han/hun får begrunnelsen, § 29, 3. ledd 32

Når begrunnelse skal gis, § 24, forts. • Ikke krav på begrunnelse der det vil røpe 19 -opplysning, jf. § 24 tredje ledd § – § 19 gjør unntak fra retten til partsinnsyn for visse typer opplysninger – Men etter bokstav d gi begrunnelse til en representant. Muntlig er greit • Heller ikke krav på etterfølgende begrunnelse i disse tilfellene 33

Begrunnelsens innhold, § 25 • Reglene skal vises til, evt. også gjengi innholdet av dem, 1. ledd. Det skal være forståelig for parten • Faktum skal nevnes, 2. ledd – For at parten skal kunne sjekke at faktum er riktig gjengitt, også faktum under skjønnet – Og kunne holde det opp mot regelen – Strengere i EØS-retten for vedtak vedr. frihetene eller med hjemmel i gjennomførte EØS-regler • Hovedhensyn ved skjønnet bør nevnes. Må vise at det er foretatt et skjønn, Rt. 2010 s. 376 • Strengere krav jo mer inngripende vedtaket er, Rt. 1981 s. 745 Isene, Rt. 2000 s. 1056 forkjøpsrett, Rt. 2011 s. 111 og Rt. 2014 s. 310 (drosjeløyver) 34

Habilitet 35

Hva er inhabilitet • Man har et eller annet forhold til saken eller dens parter som gjør at man ikke oppfattes som nøytral • Forskjellig fra korrupsjon, se straffeloven § 387 som rammer den som «for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling» 36

Hvorfor har vi regler om habilitet • Hovedhensyn: Nøytralitet, upartiskhet • Tre grunner nevnes i Rt. 1996 s. 64 Lyngør Appartementshotell: – sikre korrekte avgjørelser – opprettholde tilliten til forvaltningen – beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet. 37

Reglenes anvendelsesområde • Reglenes plassering i kap. II viser at de gjelder generelt forvaltningens virksomhet • I alle saker hvor det treffes «avgjørelse» – Langt mer enn enkeltvedtak og forskrift, f. eks. avtaler, anbud, innkjøp, ansettelser mv. – Gjelder også unnlatelser – Ved tvil: Er det behov for habilitetsregler? • Gjelder også for den som «tilrettelegger grunnlaget» for en avgjørelse, jf. § 6 første ledd. – Kan oppstå enkelte gråsoner. Kan man diskutere saken med en inhabil kollega? Beror på en konkret vurdering 38

Hvem omfattes av reglene • Forvaltningsloven § 10 – Offentlige tjenestemenn (se § 2 bokstav d) – Enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan • Hvem faller utenfor reglene? – Forvaltningsorganer som sådan – Statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer, jf. forvaltningsloven § 10 – Stortingsmedlemmer, jf. forvaltningsloven § 4 i. f. 39

Inhabilitetsgrunner • Automatisk inhabilitet, fvl. § 6 første ledd: a) Tjenestemannen er selv part b) Tjenestemannen er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje, eller i sidelinje så nær som søsken osv. • I en praktikum er det ikke nødvendig å drøfte alle grunnlagene; drøft bare det oppgaven inviterer til 40

Inhabilitetsgrunner, forts. • Forvaltningsloven § 6 andre ledd: – Sekkebestemmelse, konkret vurdering «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. 17 Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. » • Det i rødt er det sentrale, selve vilkårene • Det i grønt er momenter til vurderingen 41

Fvl. § 6 andre ledd • «særegne forhold» – Vagt, men antyder en viss terskel. Noe utover det vanlige må til • Rt. 1996 s. 64 (Lyngør appartementshotell) – Gjaldt gyldigheten av kommunens vedtak om skjenketid. Et av kommunestyremedlemmene hadde konkete planer om å kjøpe nabotomten til hotellet. Det rettslige spørsmålet for Høyesterett var om dette var å anse som «et særegent forhold» som gjorde medlemmet inhabil 42

Fvl. § 6 andre ledd • Høyesterett kom til at kommunestyremedlemmet var inhabilt: – Bebyggelsen på Lyngør er tett, og mange beboere blir berørt av virksomheten på skjenkestedene. «Ulempene ved støy mv fra hotellet må likevel være særlig påtakelige for de aller nærmeste naboene, slik at de kan ha en særlig interesse i hva skjenketiden for hotellet er. Tomten som Kristiansen ønsket å bygge på, grenset til hotellet, og avstanden til hotellets uteterrasse – der det riktignok gjaldt en kortere skjenketid – var bare 10 meter. Den som eier og bor i et hus på denne tomten, må etter min mening ha en særinteresse i hotellets skjenketid. » • Det skal altså noe mer til enn å bli negativt berørt 43

Fvl. § 6 andre ledd • «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» – Loven krever ikke at de særegne forholdene rent faktisk vil svekke tilliten – det er tilstrekkelig at de er egnet til å gjøre det – Avgjørende er hvordan situasjonen fortoner seg utad • Det er uten betydning om han/hun vil klare å behandle saken upartisk eller ikke • Det vesentlige er om man vanligvis må kunne regne med at det særegne forholdet i saken kan spille inn på vurderingen av saken 44

Fvl. § 6 tredje ledd – avledet inhabilitet • «Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. » • Begrunnes i at den underordnede er avhengig av sjefen. Gjelder ikke motsatt vei. Sjefens habilitet må vurderes etter de vanlige regler • Hvis fylkesmannen er inhabil, må avgjørelsen treffes av en annen fylkesmann. Men den kan forberedes hos den opprinnelige fylkesmannen • Hvis en kommunal avdelingsdirektør er inhabil, må avgjørelsen treffes av en annen avdeling 45

Unntak fra habilitetsreglene • § 6 fjerde ledd: Unntak for kurante avgjørelser «Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. » • § 7: Foreløpige avgjørelser En inhabil tjenestemann kan behandle eller treffe foreløpig avgjørelse i en sak «dersom utsettelse ikke kan skje uten vesentlig ulempe eller skadevirkning» “ 46

Hvordan avgjøres habilitetsspørsmål • Forvaltningsloven § 8 – I utgangspunktet avgjør tjenestemannen selv om han er inhabil, jf. § 8 første ledd. • Men avgjørelsen kan overprøves – «Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse. » – I kollegiale organer treffes avgjørelsen av organet selv, uten at vedkommende medlem deltar 47

Virkninger av inhabilitet • Inhabilitet ved saksbehandlingen er en saksbehandlingsfeil • Den vil lett kunne ha virket inn på resultatet, jf. fvl. § 41, og vil i så fall kunne lede til ugyldighet etter en helhetsvurdering • Rt. 1996 s. 64 Lyngør appartementshotell: – HR kom til at Kristiansen var inhabil, men viste til fvl. § 41 om at vedtaket likevel er gyldig hvis det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold – Klar stemmeovervekt 18 -11 førte til at ikke ugyldig 48