Prawne formy dziaania administracji publicznej Mgr Karol Kalinka

Prawne formy działania administracji publicznej. Mgr Karol Kalinka

Opracowano na podstawie. • Jan Boć (red. ) Prawo administracyjne, Wrocław 2007 r.

Historyczne ujęcie prawnych form działania administracji publicznej. • Aktywność administracji publicznej, rozpatrywana historycznie, zawsze była regulowana przepisami prawa. Nawet zanim upowszechniło się prawo administracyjne pochodzenia parlamentarnego. • Najstarsze systematyzacje prawne regulowanej aktywności administracji publicznej, obejmują trzy jej formy: - akty władzy publicznej, - czynności administracyjne, - działania administracji publicznej.

Pojęcie form działania administracji publicznej. • Katalog prawnych form działania administracji publicznej nie jest rozumiany w sposób jednolity i zależy, choćby od tego, co będziemy nazywać administracja publiczną, i jak będziemy określali stosunek administracji publicznej do prawa. • Jeśli za administrację publiczną uznamy jedynie działalność organów państwa co do funkcji wykonywania prawa, to w teoretycznych konstrukcjach form działania zostaną zamknięte tylko te przejawy działalności administracyjnej, która ma charakter ściśle wykonawczy w stosunku do ustaw charakter i która wyrasta z danej normy prawnej w sposób wyraźny

Klasyfikacja form działania administracji publicznej. • W demokratycznym państwie prawa, administracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo. • Do podstawowych form działania administracji publicznej określonych przez prawo możemy zaliczyć:

Formy działania administracji publicznej: 1. 2. 3. 4. Akty administracyjne. Akty normatywne. Formy działań faktycznych. Umowy.

Akt administracyjny. To sformalizowany (podjęty w wyniku postępowania) objaw woli organu administracyjnego podjęty na podstawie i w granicach przysługujących temu organowi kompetencji, skierowany do zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne w sferze prawa administracyjnego, a niekiedy również w sferze innych działów prawa.

• Adresatem aktu administracyjnego może być obywatel lub inny podmiot prawa publicznego lub prywatnego. • Najczęściej występują jako decyzje administracyjne. • Kiedy nie jest precyzyjnie określona forma rozstrzygnięcia, to organ administracji publicznej sam dookreśla taką formę na podstawie przyznanej mu określonej prawnie samodzielności. • Nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej przepisy niepowszechnie obowiązujące. • Decyzje administracyjne mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

Klasyfikacja aktów administracyjnych:

Podział ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych: Akty konstytucyjne Akty deklaratoryjne • Tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego aktu administracyjnego. • Obowiązują ex nunc. • Tylko potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki adresatów decyzji. Nie tworzą takich praw i obowiązków. • W pewnym sensie kształtują daną sytuację, dopiero od chwili wydania adresat może się na nie skutecznie powoływać. • Obowiązują ec tunc.

Podział ze względu na charakter stosunku organu administracyjnego wydającego akt do adresata. Akt administracyjne zewnętrzne. Akt administracyjne wewnętrzne. • Adresowane do odrębnych podmiotów będących poza strukturą organizacyjna organu. • Adresowane do podmiotów podległych służbowo organowi wydającemu dany akt.

Podział ze względu na zakres prawnej regulacji warunków wydania aktu. Akty administracyjne związane. Akty administracyjne swobodne. • Warunki ich podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa. • Warunki ich podjęcia nie zostały przez prawo w ogóle określone lub też zostały określone w sposób nie wyczerpujący. • Dookreślenia warunków wydania dokonuję się na podstawie uregulowanej prawnie samodzielności.

Podział ze względu na możliwość wyrażenia woli przez adresata tego aktu. Akty administracyjne, które dochodzą do skutku za zgodą adresata. • Zgoda najczęściej wyrażana jest przedwstępnie. Akty administracyjne, które dochodzą do skutku bez zgody adresata

Uwaga! • Nie mylić tego podziału aktów, na akty dwustronne i jednostronne. • Według doktryny, w administracji nie występują akty dwustronne, w których treść jest równorzędnie ustalana przez organ i adresata. Organ administracji zawsze zachowuje pozycje nadrzędną wobec adresata.

Podział ze względu na wywoływane skutki prawne w sferze prawa cywilnego. Akty rodzące bezpośrednie skutki cywilnoprawne Akty wywołujące pośrednie skutki cywilnoprawne. • Stanowią one niezbędny warunek zwarcia umowy.

Pamiętajmy: • Akt administracyjny rozumiany jako postać zindywidualizowanego działania organu administracji publicznej jest zawsze rezultatem zastosowania przez ten organ określonych norm prawa administracyjnego w konkretnej sytuacji faktycznej.

Stosowanie norm prawa administracyjnego. • Ustalenie składników stanu faktycznego, ze wzgedu na który to stan faktyczny ma być podjęty akt administracyjny, • Ustalenie treści norm, które mają być stosowane, • Subsumcję, czyli zbadanie czy ustalony stan faktyczny odpowiada treści użytej tu normy prawa. • ustalenie skutków prawnych wynikających z porównania stanu faktycznego z normą prawną.

Uznanie administracyjne. • To samodzielność, której organowi administracji publicznej udziela norma prawna blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, iż przy rozwiniętej w pełni hipotezie dyspozycja ma formę dysjunktywną, co oznacza że organ administracyjny w warunkach określonych w hipotezie ma wybór między różnymi sposobami zachowania się. • Norma blankietowa nie zobowiązuje organu do określonego zachowania się, daje tylko upoważnienie. • Organ musi samodzielnie ustalić treść rozstrzygnięcia a wcześniej ustalić sposób skorzystania z udzielonego upoważnienia poprzez wskazanie konkretnego celu zgodnego z dobrem publicznym, interesem społecznym i indywidualnym.

Prawidłowy akt administracyjny: • Po pierwsze: musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, co oznacza, że prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;

Prawidłowy akt administracyjny • Po drugie: musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, co oznacza, że musi być wydany przez organ administracji publicznej kompetentny zarówno rzeczowo, jak i miejscowo;

Prawidłowy akt administracyjny • Po trzecie: musi być wydany zgodnie z prawem procesowym, czyli w odpowiednim trybie, określającym zarówno sposób jego podejmowania jak i sposób kontroli;

Prawidłowy akt administracyjny Po czwarte: musi być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego. Chodzi tu w szczególności o właściwe wykorzystanie samodzielności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w interpretowaniu stosownych norm prawa, zwłaszcza zaś w określaniu treści pojęć nieoznaczonych użytych przez ustawodawcę, właściwe wykorzystanie samodzielności w zakresie wartościowania i formułowaniu sądów wartościujących, wreszcie, właściwe wykorzystanie samodzielności w ustalaniu treści rozstrzygnięcia.

Wadliwe akty administracyjne. • Wadliwymi aktami administracyjnymi są te, które w sposób istotny naruszają przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego, które naruszają konstytucyjne zasady porządku prawnego, które opierają się na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, błędnej wykładni prawa, na niewłaściwym skorzystaniu z uznania administracyjnego.

• Akty administracyjne o najwyższym stopniu wadliwości, to te które są obciążone szczególnie istotnymi wadami prawnymi (tzw. wadami prawnymi kwalifikowanymi)– kwalifikowane są jako akty nieważne.

Nieważne akty administracyjne: • Akty, które zostały wydane przez organy rzeczowo lub miejscowo niewłaściwe; • Akty, które zawierają oczywistą wadę procesową , (np. zostały wydane bez podstawy prawnej, skierowane do niewłaściwego adresata, itp. ); • Akty, które skierowane są do osiągnięcia efektu prawniczo lub faktycznie niemożliwego do osiągnięcia.

• Akty administracyjnie nieważne traktuje się jako akty, które nigdy nie wywarły zamierzonych skutków prawnych, z których nie powstały dla nikogo żadne prawa ani żadne obowiązki, i które nie mogą być wykonane.

Akty administracyjne a tzw. nieakty. • Nieakty nie są to akty administracyjne nieważne tylko czynności podejmowane: przez organy oczywiści niewłaściwe i z pominięciem wszelkiej procedury. • Nie są one związane z administracja publiczną i nie leża w sferze prawa administracyjnego.

Pamiętajmy. • W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego, która oznacza, że akt administracyjny nawet wadliwy, uznawany jest za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie zmieniony lub uchylony.

Formy aktów administracyjnych w polskim ustawodawstwie.

Decyzje bez szczególnej nazwy. • Decyzją administracyjną jest akt stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki ( i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.

Decyzja administracyjna. • W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie decyzji zawęża się do aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym. • Decyzje najczęściej przyznają lub domawiają przyznania uprawnień jednostce. • Decyzja jest aktem administracyjnym wywierającym trwałe skutki w sferze prawa administracyjnego. Przekształca ona interes prawny lub obowiązek prawny jednostki w jej prawo nabyte lub niezbywalne lub obowiązek prawny.

Decyzje o szczególnej nazwie:

Zezwolenie. • Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczalnej normami prawa administracyjnego. • Zezwolenia mogą czasami przyjmować inne określenia, jak pozwolenie, zgoda, karta. • Zezwolenia wydawane są na czas oznaczony lub nieoznaczony. • Zezwolenia na działalność dla której określono szczególne warunki jej wykonywania, mogą być cofnięte w przypadku nieprzestrzegania tych warunków przez osobę korzystającą z zezwolenia.

Koncesja. • Koncesja jest aktem administracyjnym, który osobie fizycznej lub prawnej nadaje uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej. • Katalog dziedzin działalności gospodarczej i usługowej podlegającej koncesjonowaniu nie jest zamknięty. Ustawodawca może zmieniać ten katalog kierując się względami polityki gospodarczej państwa. • Koncesja wydawana jest na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. • Osoba, która uzyskała koncesję nie może powierzyć jej wykonywania innej osobie.

Licencja. • Licencja jest aktem administracyjnym ustalającym usprawnienia do wykonywania określonej działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej, gdy wykonywanie takiej działalności związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji. • Licencja łączy w sobie element nabycia uprawnienia do wykonywania określonej działalności oraz element zezwolenia na tę działalność. • Licencja może być udzielona na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. • Wykonywanie działalności objętej licencją podlega kontroli.

Akty normatywne administracji

Akty normatywne administracji. • Są to wszelkie akty prawne administracji nie mające rangi ustawy, przyjmujące różne nazwy, wydawane przez upoważnione organy administracji publiczne w oparciu o rozmaicie skonstruowane podstawy prawne. • W świetle obowiązującej K. RP. nie można uznać wszystkich aktów normatywnych administracji za formę działania administracji. • Mogą mieć różnie konstruowane podstawy prawne. • Katalog wykształconych pod wpływem praktyki form aktów normatywnych stanowionych w sferze wewnętrznej administracji nie jest zamknięty i dlatego doktryna zalicza do nich te wszystkie akty, , które faktycznie wyznaczają reguły i wzory postępowania i których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące.

Akty normatywne administracji. • Mogą mieć charakter powrzechnie obowiązujący albo wewnętrzne obowiązujący. • Mogą mieć rożnie konstruowane podstawy prawne. Co do zasady podstawa prawna aktów normatywnych powrzechnie obowiązujących powinien być przepis prawa rangi ustawowej.

Formy działań faktycznych.

Formy działań faktycznych. • Działania faktyczne są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, która może pełnić funkcję uzupełniającą działania prawne administracji. • Od działań prawnych różnią się tym, że w ogóle nie są określone prawem lub też są określone prawem w sposób niewyczerpujący, omijający takie elementy owych działań, jak warunki ich podejmowania, treść, formę i tryb ich podejmowania, zasady kontroli ich prawidłowości. • Podstawą do podejmowania mogą być rożnego rodzaju normy prawne.

Formy działań faktycznych w stosowaniu prawa: • • • Ustalanie przez organ administracyjny niektórych celów i zadań. Ustalanie przez organ administracyjny niektórych sytuacji faktycznych. Tworzenie sytuacji faktycznych. Przeprowadzanie ocen przez organ administracyjny, Dokonywanie wyboru przez organ administracyjny. Tworzenie kryteriów oceniania i wyboru. Projektowanie wariantów działań. Tworzenie norm organizacyjnych. Podejmowanie decyzji organizacyjnych.

Inne formy działań faktycznych. Wśród działań faktycznych podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym można wymienić trzy grupy: a) Działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami, b) Działania informacyjne administracji, c) Działania faktyczne o charakterze materialno-technicznym •

Umowy jako prawne formy działań administracji publicznej.

Umowy cywilnoprawne. • Forma umów cywilnoprawnych stosowana jest w administracji zazwyczaj dla wykonywania kompetencji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, • Najczęściej możemy spotkać się w administracji z umowami cywilnoprawnymi, dotyczącymi sprzedaży, dzierżawy, najmu, umów o dostawę. • Zawieranie umów cywilnoprawnych często związane jest z działaniem w formie aktu administracyjnego.

Umowy publicznoprawne. • Zawieranie umów publicznoprawnych związane jest najczęściej ze wspólnym wykonywaniem zadań lub też przekazywaniem albo powierzaniem wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. • Stronami umów publiczno prawnych są najczęściej organy administracji publicznej. • Przykładem umów publicznoprawnych są różnego rodzaju związki komunalne, porozumienia komunalne oraz porozumienia o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. • Celem związków komunalnych jest wspólne wykonywanie zadan publicznych przez gminy. Związki taki mogą być tworzone przez gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu.