Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu Studijski centar za
Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Studijski centar za javnu upravu i javne financije Specijalistički diplomski stručni studij javne uprave Predmet: Suvremene upravne doktrine Neoweberijanska država Doc. dr. sc. Romea Manojlović Toman Dr. sc. Tijana Vukojičić Tomić Petra Đurman, mag. pol.
Sadržaj Pojam ‘Neoweberijanske države’ Weberovo poimanje uprave Klasični (Weberov) vs. menadžerski model uprave Neoweberijanska država – sadržaj upravne doktrine • Neoweberijanska doktrina i tranzicijske zemlje • Neoweberijanska doktrina u primjeni • Digital era governance • •
Pojam ‘neoweberijanska država’ • Javlja se 2000 -ih • Riječ je o empirijsko-analitičkom modelu, ali i normativnom modelu osobito za srednjoistočne europske zemlje • Zašto? - reforme utemeljene na NJM više se ne smatraju rješenjem za veliki broj problema javnog sektora - potreba modernizacije tradicionalnog državnog aparata kako bi postao profesionalniji, efikasniji i odazivniji građanima
• Problematični ishodi NJM-a, ali i mrežnog pristupa – problem koordinacije, odgovornosti, smanjena mogućnost kontrole, smanjivanje uloge državnih službenika • potreba za jasnijim linijama odgovornosti i reafirmacijom uloge političkoga centra u procesu upravljanja • NWD priziva tradicionalne vrijednosti jasne odgovornosti, poštenja, predvidljivosti, legaliteta uz zahtjev za jačanjem efikasnosti postupanja te fleksibilnijim i odazivnijim pristupom raznolikom građanstvu uz zadržavanje naglaska na hijerarhijskoj organizaciji • Metode iz privatnog sektora mogu imati određenu, supsidijarnu ulogu, ali država ostaje izrazit akter sa vlastitim pravilima, metodama i kulturom
Weberovo poimanje uprave • Weber je uveo koncept ideal tipa birokratske organizacije, koji naziva birokratsko-monokratskom organizacijom • „tehnički najdotjeranija forma organizacije zbog svoje stručnosti, sigurnosti, kontinuiteta i jedinstva” • analitički koncept • obilježja birokracije: • a) formalnost, hijerarhija, specijalizacija te jasna funkcionalna podjela rada • b) standardizirani, jasno definirani i impersonalni postupci regulirani pravnim ili tehničkim normama • c) profesionalno upravno osoblje s trajnim zaposlenjem, karijerom, plaćom i mirovinama, imenovano na temelju formalnog obrazovanja • d) birokracija podrazumijeva racionalno-legalan politički poredak u kojemu se pravne norme uvode na temelju svrsishodnosti i/ili racionalnosti
Klasični (Weberov) vs. menadžerski model uprave Vrijednosti i usmjerenost pravne i demokratske vrijednosti jedinstveno provođenje pravnih pravila ekonomske vrijednosti efikasno ostvarivanje zadanih organizacijskih ciljeva snažna država minimalna država, smanjivanje javne uprave i javnog sektora Formalna struktura jedinstvena, centralizirana, hijerarhijska uprava strukturalna decentralizacija, fragmentacija Službenički sustav opće i pravno obrazovanje specijalizirano i menadžersko obrazovanje nizak stupanj mobilnosti između javnog i visok stupanj mobilnosti između javnog i privatnog sektora centralizirana regrutacija službenika decentralizirana regrutacija službenika sigurnost zaposlenja fleksibilni ugovori zajednički etos službe degradiranje zajedničkog etosa načelo senioriteta merit načelo Upravne procedure i procesi formalna pravila i procedure upravljanje kroz ciljeve i usmjerenost na rezultate ex ante kontrola ex post kontrola, mjerenje učinka snažan normativni i pravni režim simplifikacija i debirokratizacija
Klasifikacija upravnih reformi s obzirom na odstupanje od weberijanske koncepcije (Pollitt, Bouckaert, 2004) • Tradicionalne reforme – usavršavanje javne uprave prema weberijanskom modelu – Kritike: hijerarhijske strukture nisu uvijek najefikasnije; sporost i birokratiziranost; politički nadzor nad radom uprave) • Modernizacijske – mjere za fleksibilizaciju sustava, uključivanje građana • Tržišne – primjena tržišnih načela i podvrgavanje uprave pod njihovo djelovanje • Minimizirajuće – suzbijanje javne sfere • NWD – ulazi u okvir modernizacijskih reformi, sa osloncem na weberijansku upravu
Neoweberijanska država – sadržaj upravne doktrine • • ‘weberijanski’ elementi – Reafirmacija uloge države kao glavnog pokretača rješavanja kolektivnih problema – Reafirmacija uloge predstavničke demokracije (na središnjoj, regionalnoj, lokalnoj razini) kao legitimirajućeg elementa unutar državnog aparata – Reafirmacija uloge upravnog prava u očuvanju temeljnih načela odnosa između građana i države (jednakost prije prava, zaštita privatnosti, pravni nadzor i dr. ) – Očuvanje ideje o javnoj službi kao profesiji s distinktivnim statusom, kulturom i – do određene mjere – uvjetima ‘neo’ elementi – Prijelaz s interne orijentacije prema poštivanju pravila i procedura na vanjsku usmjerenost na zadovoljavanje potreba i preferencija građana – Upotpunjavanje predstavničke demokracije različitim mehanizmima za konzultiranje građana – Usmjerenost na ostvarivanje rezultata, a ne samo poštivanje procedura; više naglaska na ex post nego na ex ante kontroli (ali ne napuštanje posljednje); upravljanje učinkom – Profesionalizacija javnih službenika – službenici nisu samo stručnjaci nego i profesionalni menadžeri usmjereni na potrebe građana/korisnika
NWD ≠ Weber + NJM • NJM – temeljni koncept: disagregacija (usitnjavanje strukture) + kompetitivnost u javnom sektoru + poticaji temeljeni na rezultatima • NWS – očuvanje klasičnog koncepta države i uprave kroz modernizaciju i stvaranje efikasne i građanima orijentirane uprave • NWD – nije weberijanski elementi + NJM
Usporedba weberijanske uprave, NJM i NWD Weberijanska uprava NJM NWD Vladavina prava, fokus na slijeđenje pravila Fokus na interna pravila upravljanja i primjenu metoda privatnog sektora Fokus na potrebe građana Jaka država Fragmentacija države Jaka država koja surađuje sa građanima Etika javne službe Natjecanje i tržišni mehanizmi Etika javne službe Reprezentativna demokracija kao element legitimacije Tržišni mehanizmi i zakon tržišta kao element legitimacije Reprezentativna demokracija nadopunjena oblicima sudjelovanja i savjetovanja građana Jasna podjela politika (političari) – uprava (službenici) unutar organizacija Podjela politika – uprava unutar organizacija ali i izvan njih (proces agencifikacije i nastajanje izvršnih agencija) Podjela politika – uprava unutar organizacija te profesionalizacija javnih menadžera
Svrha • Stabilnost, predvidivost, kontinuitet • Jačanje političkog legitimiteta, odgovornosti i povjerenja građana u institucije • Jačanje demokracije • Smanjivanje korupcije, ekonomski i socijalni razvoj • Vizija moderne, efikasne, na građane usmjerene uprave
Načela naglasak na državi reforma i osnaživanje upravnog prava zaštita javne službe predstavnička demokracija vanjska orijentacija prema građanima javno konzultiranje i izravna uključenost građana kao dodatak predstavničkoj demokraciji • orijentacija na rezultate te profesionalizam službenika • • •
NWD kao politička strategija • NWD kao politički odgovor kontinentalnoeuropskih i nordijskih zemalja na globalizacijske tendencije koje su promovirale NJM • Ove zemlje nastoje sačuvati europski socijalni model te načela europskog upravnog prostora od čiste neo-liberalne doktrine • „Vjerujete nam, možemo se modernizirati i postati efikasni i orijentirani prema potrebama građana” (Pollitt i Bouckaert, 2011, str. 120) – temeljna poruka reformi vođenih u okviru ove doktrine
Neoweberijanska doktrina i tranzicijske zemlje • NWD nastala analizom reformi kontinentalno-europskih, nordijskih i anglo-saksonskih zemalja – pronađena i prikladna za kontinenalnoeuropske i nordijske zemlje • Uz to, NWD model se ističe kao posebno prikladan za reformu javnih uprava zemalja Srednjoistočne Europe • Prvenstveno osiguranje 'weberijanskih' elemenata s kasnijom izgradnjom 'novih' elemenata putem uvođenja modernih menadžerskih alata • Stabilnost, zakonitost, predvidivost i kontinuitet – prikladno za tranzicijske zemlje s relativno slabim institucijama, nižim stupnjem obrazovanja službenika i višom razinom nepotizma, patronaže, korupcije i sl. te nižim stupnjem povjerenja građana u institucije • Snažna uloga države temelj za rješavanje kako ‘starih’ tranzicijskih tako i 'novih' problema vezanih za globalizacijske procese, tehnologijske promjene, i dr. u složenom političkom i ekonomskom kontekstu tranzicijskih zemalja
NJM vs. NWD u tranzicijskim zemljama • • • minimalna vs. snažna država – Potreba jake uloge države u rješavanju tranzicijskih problema i demokratizaciji fleksibilnost vs. stabilnost – tranzicijske zemlje nemaju problem rigidnosti ili pretjerane stabilnosti, već konstantnih promjena deregulacija vs. regulacija – Pravna pravila potrebna radi izgradnje institucija i demokratizacije; previše diskrecije stvara prostora za različite oblike neetičnog postupanja, uključujući korupciju, nepotizam i politizaciju marketizacija ili ne – Problem slabe kontrole, manjkavog zakonodavnog okvira i nekompetitivnih tržišta, zbog čega je argument o potencijalnim uštedama puno kontroverzniji nego u razvijenim demokracijama; potreba visokih etičkih standarda i kompetentnosti javnih menadžera fragmentacija vs. jedinstvo – Fragmentacija i decentralizacija mogu imati negativne efekte ukoliko su mehanizmi političke i upravne koordinacije slabi, kao u kontekstu tranzicijskih zemalja. Jedinstvo u javnoj upravi – zajednički etos, distinktivni status, kultura i uvjeti – važan oslonac u stabilizaciji upravnog aparata i smanjenju politizacije tehnokratske vs. demokratske vrijednosti – Mogu biti u konfliktu, a ekonomske vrijednosti poput efikasnosti i ekonomičnosti mogu dovesti do smanjenja odgovornosti. Važnost vrijednosti transparentnosti, participacije, političke odgovornosti, pristupačnosti za jačanje i legitimnost institucija i demokracije
Postsocijalističke zemlje – službenički sustav • Postsocijalističke zemlje zadržavaju poseban status državnih službenika te nastoje usvojiti europske standarde u pogledu službeničkog zakonodavstva (SIGMA, 1999; Marčetić i Musa, 2013) 1. Djelovanje u javnom interesu – jačanje etike i integriteta 2. Depolitizacija 3. Profesionalizacija 4. Izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava (prava i obveze; zaštita prava) 5. Odgovornost 6. Efikasan sustav upravljanja ljudskim potencijalima • Novi elementi: – Uvođenja upravljanja radnim izvršenjem ali najčešće uz probleme (teškoće kod povezivanja sa organizacijskim ciljevima, nedovoljna educiranost, nekorištenje ocjena) – Širi razlozi prestanka službe
Doktrina NWD u primjeni Element doktrine Primjer Reafirmacija uloge države kao glavnog pokretača rješavanja kolektivnih problema NWD traži jaku državu, kao posebnu tvorevinu koja će štiti javni interes i opće dobro. Npr. očuvanje europskog socijalnog modela u kojem država osigurava minimum socijalne sigurnosti. Država osigurava rješenje problema koje izazivaju npr. klimatske promjene, migracije, nova tehnologija. Reafirmacija uloge predstavničke demokracije (na središnjoj, regionalnoj, lokalnoj razini) kao legitimirajućeg elementa unutar državnog aparata Npr. decentralizacijske reforme koje jačaju lokalnu razinu, uvođenje samoupravnih regija i regionalnih izbora , smanjivanje demokratskog deficita Reafirmacija uloge upravnog prava u očuvanju temeljnih načela odnosa između građana i države Npr. očuvanje uloge upravnog prava, upravnog postupka, posebnih suda, zajednička načela upravnog postupanja Očuvanje ideje o javnoj službi kao profesiji s distinktivnim statusom, kulturom i – do određene mjere – uvjetima Trend normalizacije javne službe (podvođenje zaposlenih u javnoj upravi pod režim privatnog prava) prisutan, ali i dalje se smatra da državna služba mora imati vlastite posebnosti i ne može biti podložna privatnom pravu – postojanje posebnih zakona o državnim službenicima. Jačanje službeničke etike.
Elementi doktrine Primjer Prijelaz s interne orijentacije prema poštivanju pravila i procedura na vanjsku usmjerenost na zadovoljavanje potreba i preferencija građana Npr. metode upravljanja kvalitetom, ispitivanje zadovoljstva korisnika Upotpunjavanje predstavničke demokracije različitim mehanizmima za konzultiranje građana Npr. uvođenje novih oblika sudjelovanja građana (neposredni izbori, opoziv dužnosnika, vijeća mladih, participativno budžetiranje) Usmjerenost na ostvarivanje rezultata, a ne samo poštivanje procedura; više naglaska na ex post nego na ex ante kontroli (ali ne napuštanje posljednje); upravljanje učinkom Npr. uvođenje strateškog planiranja, mjerenje ostvarenih rezultata, podnošenje izvještaja o ostvarenim rezultatima, proračuni koji u obzir uzimaju ostvarene rezultate, procjena učinaka propisa Profesionalizacija javnih službenika – službenici nisu samo stručnjaci nego i profesionalni menadžeri usmjereni na potrebe građana/korisnika Npr. posebni studiji javne uprave koji osiguravaju stručnjake za rad u javnoj upravi
Post NWD? Digital Era Governance • Iskustva skandinavskih zemalja pokazuje da postoji i nadogradnja NWD u obliku „Neoweberijanske države u digitalno doba” • Ova doktrina kombinira elemente NWD sa elementima Digitalnog upravljanja (Digital Era Governance - DEG) • Elementi DEG: – a) Reintegracija – prestanak sa praksom fragmentacije koju je poticao (Greve & Ejersbo) (Margetts & Dunleavy, 2013) NJM te omogućavanje obrade informacija od strane jedne organizacije središnje države. Promjena procesa rada –simplifikacija procedura i smanjivanje troškova zbog centralne obrade podataka. – B) Građani u centru – redizajn pružanja usluga na način da se olakša primjena građanima. Npr. primjena one stop shopova kako u fizičkom tako i elektronskom obliku te ubrzanje rješavanja zahtjeva. – C) Digitalizacija – elektronska komunikacija i dostava. Jačanje pristupa „učini sam” koji omogućuje građnima da samo dođu do što većeg broja usluga i da ih dobiju automatskim putem (zero-touch tehologija koja ne zahtjeva ljudsko sudjelovanje na strani uprave)
Digital Era Governance • Poticaji za nastanak DEG: – Proračunski pritisak i financijska kriza – Jačanje orijentacije na građane – Tehnološke promjene • DEG se odmiče od tri klasična NJM elementa: usitnjavanje strukture, jačanje konkurentnosti u javnom sektoru, korištenje materijalnih poticaja • Danas se govori o dvije faze DEG – A) Period 2002. -2010. – B) Period nakon 2010. koji uz prethodne elemente prepoznaje važnost Web 2. 0 rješenja (koja omogućuju jednostavno korištenje, stvaranje sadržaja od samih korisnika, interoperabilnost) te društvenih mreža. • Uključivanje DEG u kontekst NWD omogućuje jačanje sudjelovanja građana kao njezin važan element
- Slides: 20