Potreba mogunosti i pravci reforme lokalne i regionalne

Potreba, mogućnosti i pravci reforme lokalne i regionalne samouprava u Hrvatskoj Križevci, 31. siječnja 2014. Prof. dr. sc. Ivan Koprić

Temelji za prosudbu stanja lokalne i regionalne samouprave o Uloge: n upravna, politička, socijalna, razvojna, ekološka o Pitanja sustava (tehnička dimenzija): n Načelo integracije; koncepcija; teritorijalna organizacija; poslovi, službe i razvoj; lokalna politika i vodstvo; profesionalizam i organizacijski kapacitet; financije; centralno-lokalni utjecaji, akteri (de)centralizacije, i dr. o Kriteriji racionalnosti (vrijednosna dimenzija i faktična ograničenja): n Odabrani model organizacije zemlje; usmjerenost k razvoju; ekonomsko-financijski kapacitet; demografski k. ; prostorna ograničenja i uvjeti; institucijsko-povijesni k. ; međunarodnopravni k. ; kapacitet vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga; dostupnost građanima

Postojeće stanje o 128 gradova – povećanje s početnih 69 za 85% (najmanji, Komiža ima svega 1. 060 stanovnika) o 17 velikih gradova od 2005. (preko 35. 000 stanovnika) o 428 općina – povećanje s početnih 418 za 2% o 1993. ustanovljeno 20 županija (prosječno 175. 000; 1: 9) o Grad Zagreb u trojnom statusu o 6. 750 naselja, od kojih tek 39 ima više od 10. 000 stanovnika o Od 101 došli na 576 jedinica o Mjesnih zajednica bilo je 3. 950 (prosjek 1. 150 stanovnika); broj oblika mjesne samouprave nije poznat (5. 200 -6. 000, s oko 34. 000 vijećnika) o Hrvatska ima 90 -120 prirodnih gravitacijskih centara različite važnosti (sa sadašnjim gradovima ukupno 143) o Dvije statističke regije za vođenje EU regionalne politike (neke promjene u pripremi – novi Zakon o regionalnom razvoju)

Postojeće stanje o 80% teritorija je u depopulaciji, najsnažnija u najmanje razvijenim jedinicama (tamo -14, 5%) o 71% jedinica lokalne samouprave (395) ima manje od 5. 000 stanovnika – minimalne lokalne javne službe o Samo 13% jedinica ima, skupa sa svojim okolnim područjem, preko 10. 000 stanovnika o 36 jedinica ima manje od 1. 000 stanovnika o Prosječna veličina 6. 302 o Gradovi: 3 mil. , 70% - stvarna urbanizacija je 54%, u EU 78%) o Općine: 1, 3 mil. , 30% o Mali financijski i ljudski kapacitet (svega 42% jedinca financira rashode vlastitim prihodima preko 75%) o 8. 250 vijećnika + oko 1. 500 načelnika i zamjenika (članovi vijeća i predstavnici nacionalnih manjina nisu uračunati) o Neustavna podjela poslova; nemogućnost efektivnog nadzora

Okvir reforme o Ulazak u EU – kompeticija s drugim jedinicama lokalne samouprave (preko 91. 000 njih) o Ocjena građana: istraživanje početkom 2012. pokazalo je da je većina građana nezadovoljna centralizacijom i teritorijalnom fragmentiranošću (oko 55 -60%) o Slab ekonomsko-financijski kapacitet jedinica – pokrivenost rashoda prihodima: n n Do 75% 70 -75% 50 -70% Do 50% - 240 25 121 170 o Specijalni status preko 50% jedinica (280 -ak) o Pomoći iz Državnog proračuna prosječno 1 milijardu kuna godišnje (od 3 do 12, 3 tisuće kuna po stanovniku) o Ulazak u postupak prekomjernog deficita (EDP) (vraćanje proračunskog manjka ispod 3%, a javnog duga ispod 60% BDP) o Slab kapacitet za pristup EU fondovima

Temeljni problemi hrvatske lokalne i regionalne samouprave o o o o Neujednačena teritorijalna struktura Neustavnost i nestručnost u određenju lokalnog djelokruga Sužavanje kruga lokalnih javnih službi Financijski kapacitet lokalnih jedinica stagnira ili se smanjuje Slaba infrastruktura, ograničen razvoj Spora demokratizacija lokalne politike Politizacija i menadžerizacija lokalnog vodstva Slabi organizacijski i kadrovski kapaciteti Mali utjecaj lokalnih i regionalnih jedinica na državne odluke koje ih se tiču Politizacija i nesustavnost državnog nadzora Nema edukacije za lokalnu samoupravu Empirijska istraživanja lokalne i regionalne samouprave se ne financiraju Stručna rješenja problema se ne prihvaćaju Upitni pokušaji decentralizacije

Dva primjera reformi o Danska – 5, 5 milijuna stanovnika n 1970. smanjila broj općina s 1. 098 na 277 n 2007. smanjila broj općina na 98 (prosječno oko 56. 000 stanovnika; samo 7 ima manje od 20. 000); uvela 5 regija s prosječno 1, 1 mil. stan. n Načela dobrovoljnosti, pomoći, uvjetovanosti, najdecentraliziranija zemlja, iznimno kompetitivno gospodarstvo o Grčka – 11 milijuna stanovnika n 1997. smanjila broj lokalnih jedinica s 5. 823 na 1. 033 (10. 800 stanovnika u prosjeku) n 2011. smanjila broj općina na 325 (34. 000 u prosjeku); uvela 13 regija s prosječno 850. 000 s. n Pritisak, uvjetovanost od strane EU, slaba priprema, brza provedba, nema decentralizacije poslova i financija, nastavak ekonomsko-financijske krize

Regionalizacija kao EU trend o Federacije n Njemačka 16; Austrija 9; Belgija 3; Švicarska konfederacija 20 + 6 o Regionalne države n n n n Francuska Italija Španjolska Poljska Danska Grčka Češka Slovačka 64 60 46, 5 38, 5 5, 5 11 10, 5 5, 5 22(+4) 20 17 16 5 13 14 8 2, 7 3 2, 7 2, 4 1, 1 0, 85 0, 75 0, 68

Policentrična Hrvatska – 2025. o Samoupravne regije (ujedno i izborne jedinice te planske i razvojne regije): Primorsko-istarsko-gorska, Dalmacija, Slavonija, Središnja Hrvatska, Zagrebačko metropolitansko područje o Unutarregijska autonomija određenih mikroregija? Istra, Dubrovačko područje, Međimurje, Zadarski kraj, Zapadna Slavonija (premda zapravo nema uobičajenih okolnosti za to) o Lokalne jedinice: između 130 i 150 njih s cca 28 -30. 000 st. (apsolutni minimum u poj. slučajevima – 5. 000) o Posebni položaj gradova s više od 50. 000 stanovnika; rubni dijelovi – mjesna samouprava; grad – susjedski odbori o Zagreb i okolica – načela i tehnike metropolitanske federacije; jača unutarnja autonomija (nešto više) četvrti o Državne usluge kroz proširene urede državne uprave organizirane po načelu jedinstvenog upravnog mjesta (Government’s Windows, points of single contact, one-stopshop); racionalizacija dekoncentrirane državne uprave

Alternativa I. o Zadržavanje politipske organizacije: n Gradovi (preko 10. 000 stanovnika, veliki gradovi i sjedišta županija) zadržavaju postojeći status, uz eventualno manje teritorijalne korekcije; gradovi izvan županija n Općine i gradovi s manje od 10. 000 stanovnika su oblici mjesne samouprave, a na njihovom se području dosadašnji mjesni odbori pretvaraju u područja za mjesne zborove, bez vijećnika n Županije se redefiniraju kao jedinice lokalne samouprave za područja izvan gradova, uz eventualnu korekciju njihovog područja i broja n Nova struktura: 75 -80 samostalnih gradova izvan županija, 20 županija kao jedinica lokalne samouprave = 100 jedinica n Pet samoupravnih regija n Mjesna samouprava s većom ulogom; decentralizacija državnih funkcija na regije, županije zadržavaju dosadašnje, a gradovi dobivaju nove funkcije

Alternative II. i III. o Inercija: zadržavanje postojeće organizacije uz manje korekcije s brojem jedinica lokalne samoprave oko 600 i županijama kao jedinicama lokalne samouprave II. stupnja; manje korekcije u poslovima i sredstvima o Akceleracija fragmentacije: daljnje postupno ili skokovito povećanje broja jedinica lokalne samouprave (max. 6. 750) n Kako osigurati jednakost građana? n Nema decentralizacije poslova, nego čak i recentralizacija n Razvoj sveden na veće urbane jedinice

Kako? o Nužni uvjeti i njihov redoslijed: n Politički izbor drugačijeg modela organizacije zemlje n Ozbiljna stručna priprema novog modela i identificiranje reformskog puta kroz precizno određene faze n Izgradnja pro-policentričnog političkog i društvenog stava n Orijentacija sustava na održivi razvoj n Revizija zakonodavstva o lokalnoj samoupravi n Teritorijalna reorganizacija Ø Ø Ø Reorganizacija dekoncentrirane državne uprave Planska područja/regije 2013. Nove lokalne jedinice 2017. Prvi regionalni izbori i prestanak sadašnjih županija 2021. Dovršenje razdiobe poslova do 2025. n Postupno širenje financijskog kapaciteta do 25% ili više udjela n Širenje izvornog djelokruga s odlučivanjem na lokalnoj razini n Kontinuirani napori i aktivnosti n Mogućnost sloma i poprečnih rješenja – značajni rizici

Upravljanje reformom lokalne i regionalne samouprave o Decentralizacija nije zero-sum game, nego može biti win-win, ali i lose-lose game o Što je decentralizacija? Može li se provesti samo prenošenjem financija na niže razine? o Zašto uopće decentralizirati? o Od centralizirane prema policentričnoj decentraliziranoj zemlji o Ne postoje idealni modeli koji se mogu prepisati o Postoje dobri i loši primjeri i iskustva iz kojih se može učiti o Pokretanje reforme promjenama ustava je dvojbene kvalitete o Sistemski i analitički pristup; veća uloga struke (upravna, ekonomska, geografska, demografska, urbanistička…) o Program reforme mora biti najprije stručno pripremljen, zatim politički raspravljen, uz podršku građana o Snažna politička podrška, konsenzus najjačih aktera o Vremenski okvir: 2 -3 mandata o Jesmo li spremni za više razboritosti, a manje emocija?