Potencial de Accountability e Governana Pblica uma anlise
Potencial de Accountability e Governança Pública: uma análise dos pareceres prévios emitidos pelos Tribunais de Contas Brasileiros. Projeto de Pesquisa Gecilda Esteves Silva Fernanda Filgueiras Sauerbronn João Felipe Ramelt Sauerbronn Atelié de Pesquisa
CONTEXTUALIZAÇÃO Controle no Setor Público • Controle como mecanismo interno na estrutura da organização ▫ Controladorias ▫ Auditorias Internas • Controle como mecanismo externo a estrutura da organização: ▫ Controle social ▫ Controle institucional
CONTEXTUALIZAÇÃO Controle no Setor Público • Controle como mecanismo externo à estrutura da organização ▫ Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União: fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
CONTEXTUALIZAÇÃO • Parecer prévio sobre as contas do/a titular do poder executivo emitido em sessenta dias a contar de seu recebimento.
CONTEXTUALIZAÇÃO • Potencial de Accountability e Governança ▫ Uma possível potencialidade não explorada pelos Tribunais de contas em função da não percepção pela sociedade destas dimensões (accountability e governança) nos pareceres prévios emitidos (adaptado de Rocha (2011) ▫ Evidenciado por (ROCHA, 2011): Ø Elementos capazes de subsidiar o julgamento; Ø Elementos capazes de subsidiar a melhoria da gestão; Ø Elementos capazes de subsidiar o controle social.
JUSTIFICATIVA • Os Tribunais de Contas devem: ▫ dar cumprimento ao princípio do “poder-dever”, isto é, à obrigação de utilizar o poder do qual estão investidos para atingir as finalidades públicas que lhes são atribuídas (MEIRELLES, 2007). ▫ utilizar suas atribuições e prerrogativas para informar e esclarecer todos os atos que envolvam a administração pública, de forma a permitir que a sociedade exerça o seu direito de controlar o governo (ROCHA, 2011).
PROBLEMA DE PESQUISA • “Qual a contribuição dos pareceres prévios das contas de gestão distrital e estaduais emitidos pelos Tribunais de Contas no Brasil para o accountability e a governança pública? ”
FUNDAMENTAÇÃO • Accountability ▫ O’Donnell (1998): �accountability vertical - voto �Accountability horizontal – fiscalização mútua dos poderes ▫ Bovens (2006): �accountatibility pública – existência de meios democráticos de monitoramento e controle de governantes ▫ Teixeira (1997); Akatisu & Pinho (2002); Rocha (2011) �accountability - requer a participação do cidadão
FUNDAMENTAÇÃO • Governança Pública (IBGC, 2010) ▫ Alianças, parcerias, cooperação entre governos, entre mercado e sociedade. ▫ Contribuição para o processo decisório da sociedade (reflexo na accountability vertical) ▫ Pilares: Transparência Equidade Prestação de Contas Responsabilização
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS • Pareceres Prévios ▫ Estados e Distrito Federal ▫ Período de análise: 2011/2013 ▫ 2014: Excluído por conta do prazo legal/constitucional para emissão dos pareceres prévios ▫ Dados coletados: janeiro a abril de 2015 ▫ Fonte de coleta: sítios eletrônicos dos TC’s ou via contato com ouvidoria
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS • Resultados da Coleta de Dados Quadro 1: Pareceres Disponibilizados por Região
Procedimentos Metodológicos • Estudo qualitativo • Técnica – Análise de conteúdo (BARDIN, 2006) • Categorização: ▫ Dimensões formais e substantivas de accountability propostas Rocha (2011) ▫ Algumas dimensões de governança propostas pelo TCU (2014) ▫ Dimensões para análise das principais funções de governo.
Procedimentos Metodológicos Quadro 2: Dimensões Formais de Accountability (ROCHA, 2011) Dimensões de Componentes Accountability (Temas) Indicadores (Conceitos-chave) Disponibilidade Publicidade Divulgação Ampla Defesa Dimensão Formal de Accountability Justificação Sanção Contraditório Decisão Definição dos Indicadores (unidades de significação Atendimento à determinação legal de “ser público”; de estar à disposição do público; Publicação dos pareceres prévios em mídia de amplo acesso e/ou circulação; Oportunidade dada ao governador de apresentar explicações e justificativas antes das emissão da decisão pelo Tribunal, mediante o conhecimento de interior teor do relatório e parecer prévio; Registro e análise das explicações e justificativas apresentadas pelo governador, bem como da contra-argumentação e das conclusões apontadas pelo Tribunal; Ato declaratório formal prolatado pelo Plenário do Tribunal, vinculado ao relatório e parecer prévio, propondo a aprovação ou rejeição das contas anuais.
Procedimentos Metodológicos Quadro 3: Dimensões Substantivas de Accountability (ROCHA, 2011) Dimensões de Componentes Accountability (Temas) Conformação Indicadores (Conceitos-chave) Conformidade Definição dos Indicadores (unidades de significação) Verificação do cumprimento das normas, regulamentos e procedimentos administrativos na prática dos atos de gestão e das ações de governo; Legalidade Verificação do cumprimento das determinações legais na prática dos atos de gestão e das ações de governo; Análise/avaliação da relação custo-benefício na prática dos atos de gestão e das ações de governo; Análise/avaliação da consecução de objetivos e metas na prática dos atos de gestão e das ações de governo; Análise/avaliação dos efeitos e impactos advindos da prática dos atos de gestão e das ações de governo; Divulgação sistemática e sistematizada das sanções imputadas aos administradores, advindas do conjunto de procedimentos de fiscalização realizados no estado ou no distrito federal. Análise/avaliação das circunstâncias e resultados da participação da população na distribuição e destinação dos recursos públicos, quando da realização de audiências públicas, assembleias etc. , em cumprimento às determinações legais; Eficiência Eficácia Desempenho Efetividade Dimensão Atuação Ética Substantiva de Accountability Imputação Compromisso Participação com os princípios democráticos Responsividade Defesa Interesse público do Transparência Análise/avaliação sobre a vinculação entre a execução orçamentária e os objetivos e metas constantes do PPA aprovado para o estado ou Distrito Federal; Análise/avaliação sobre a vinculação entre a execução orçamentária e as funções de governo afetas ao estado ou ao Distrito Federal, conforme planejado no orçamento aprovado.
Procedimentos Metodológicos Quadro 4: Dimensões de Governança Pública (TCU, 2014) Componentes (Temas) Indicadores (Conceitos-chave) Comunicação Estratégia Participação Sociedade Dimensões da Governança Pública Transparência Prestação de Contas Accountability Responsabilização Definição dos Indicadores (unidades de significação) Estabelecer e divulgar canais de comunicação com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público-alvo. da Promover a participação social, com envolvimento dos usuários, da sociedade e das demais partes interessadas na governança da organização. Dar transparência da organização às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei. Prestar contas da implementação e dos resultados sistemas de governança e de gestão, de acordo com a legislação vigente e com o princípio de accountability. Garantir que sejam apurados, de ofício, indícios de irregularidades, promovendo a responsabilização em caso de comprovação.
Procedimentos Metodológicos Quadro 5: Função de Governo (autores, 2015) Componentes (Temas) Indicadores (Conceitos-chave) Definição dos Indicadores (unidades de significação) 1. Montante e fonte dos recursos aplicados no período 2. Auditorias realizadas ou em fase de execução no período 3. Oferta e produção de serviços públicos 4. Metas e indicadores do Plano Plurianual; 5. Transferências dos recursos aos Fundos, se houver; 6. Aplicação dos recursos vinculados, se houver. da 1 Avaliação do Conselho de Política Setorial, se houver. Prestação de Contas Função de Governo Transparência Participação Sociedade
Procedimentos Metodológicos • Tratamento dos Dados Quadro 6: Escala de Potencialidade dos Pareceres Prévios
RESULTADOS Quadro 7: Quadro Resumo dos Pareceres Emitidos e Divulgados Informações 2011 2012 2013 Pareceres Divulgados 19 18 15 Pareceres Não Divulgados 8 9 12 Total 27 27 27 Fonte: Dados da pesquisa
RESULTADOS Quadro 8: Dimensão Formal de Accountability
RESULTADOS Quadro 9: Dimensão Substantiva de Accountability
RESULTADOS Quadro 10: Dimensão de Governança Pública
RESULTADOS Quadro 11: Dimensão de Análise de Funções de Governo
RESULTADOS • Os Tribunais de Contas têm procurado adotar mecanismos de controle que possam fomentar o accountability e a governança pública (Declaração de Fortaleza/2014) ▫ Melhoria do controle; ▫ Fortalecimento do processo de transparência; ▫ Ampliação da qualidade da informação.
RESULTADOS Quadro 12: Dimensão a Serem Exploradas
RESULTADOS • Pontos de Melhoria ▫ Uniformidade dos meios de acesso à informação; ▫ Links das contas do/a chefe do poder executivo com fácil acesso; ▫ Informações quanto à motivação da não divulgação dos pareceres prévios; ▫ Uniformidade nas informações constantes dos pareceres prévios.
RESULTADOS • Mimetismo entre Tribunais de Contas do Centro. Sul: ▫ 100% das informações divulgadas em seus sítios eletrônicos; ▫ Os pareceres prévios são emitidos antes do término do exercício seguinte ao de referência das contas apresentadas; ▫ Cumprimento do prazo constitucional de 60 dias após a apresentação das contas – atrasos pouco significativos ▫ Informações de natureza orçamentária semelhantes (Receitas e Despesas) ▫ Informações sobre auditorias realizadas consideradas relevantes ▫ Ausência de informação sobre cumprimento de metas do PPA
PESQUISAS FUTURAS • Análise da qualidade da informação produzida pelos Pareceres Prévios emitidos pelos Tribunais de Contas; • Desenvolvimento de metodologias para criação de ranking entre TC’s para níveis de governança; • Aderência dos pareceres emitidos pelos TC’s brasileiros aos padrões internacionais de controle das contas públicas – Parceria: TCU / OCDE - Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). •
Obrigado! gesteves. socialrj@gmail. com fernanda. sauerbronn@gmail. com joao. sauerbronn@gmail. com
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