Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut fr ffentliches

Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern Gemeinden Prof. Dr. Andreas Ladner IDHEAP Lausanne Frühjahrssemester 2014 Andreas Ladner 1

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 2

Politisches System Schweiz Gemeindefusionen 2000 -2010 Andreas Ladner 3

Politisches System Schweiz Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f. ). Andreas Ladner 4

Politisches System Schweiz Gemeinden … • sind im Rahmen von BV und Kantonsverfassungen selbständig. • der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt. • ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben. Andreas Ladner 5

Politisches System Schweiz Weitere Merkmale der Gemeinden w Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert w Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik) w 1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe w 1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50 w Gemeindepluralismus w Finanz- und Steuerautonomie Andreas Ladner 6

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Politisches System Schweiz Anzahl und Grösse 2408 Gemeinden (1. 1. 2013). Median: 1214 Einwohner, Mittelwert: ca. 3’ 300 Einwohner (2010: Zürich: 380’ 499; Corippo: 18, Martisberg: 20) Aktuell: http: //de. wikipedia. org/wiki/Politische_Gemeinde Andreas Ladner 8

Politisches System Schweiz Entwicklung der Zahl der Gemeinden Andreas Ladner 9

Politisches System Schweiz Anzahl Gemeinden nach Kantonen 2003/1. 5. 2013 Andreas Ladner 10

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 11

Politisches System Schweiz Gemeindegrösse und Bevölkerung Andreas Ladner 12

Politisches System Schweiz Gemeindegrösse (%) Andreas Ladner 13

Politisches System Schweiz Bevölkerung (%) Andreas Ladner 14

Politisches System Schweiz Gemeindestruktur nach Kantonen Andreas Ladner 15

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 16

Politisches System Schweiz Gemeindegrösse im internationalen Vergleich Andreas Ladner 17

Politisches System Schweiz Ausgaben (und Aufgaben) der Gemeinden insgesamt (2004) Andreas Ladner 18

Politisches System Schweiz Gemeindeautonomie • Staatsrechtlich: Handlungsspielraum in Bezug auf die Gemeindeorganisation • Ökonomisch: Gemeindeausgaben pro Kopf • Einschätzung der Gemeindeschreiber Andreas Ladner 19

Politisches System Schweiz Giacometti (1952: 19): • Grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG • Mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU • Kleine Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE. Andreas Ladner 20

Politisches System Schweiz Empirische Grundlagen Fünf gesamtschweizerische Befragungen der Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998, 2005, 2009) Andreas Ladner 21

Politisches System Schweiz Themen der Befragungen • 1988: Gemeindeschreiber 1: Politische Akteure, politische Systeme • 1994: Gemeindeschreiber 2: Leistungsgrenzen • 1998: Gemeindeschreiber 3: Gemeindereformen • 2005: Gemeindeschreiber 4: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure • 2009: Gemeindeschreiber 5: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure, Gemeindeversammlung • 2009: 1. Gesamtschweizerische Befragung der Exekutivmitglieder Andreas Ladner 22

O FH A BW USE A N G TH LDE R AU UR N BU GA EN U D BA W EN SE AL L- LIS ST ZU AD ER T AP IC PH AU SS UR ER I R H. ST Z. G U AL G A LE N AR N ID G W A AL U AP G DE P- LA N IN RU SO NE S LO RR TH H. U R N VA U D BE R LU N ZE TE RN S SC SI N FR HW N IBO YZ EU U E R BA NB G SE UR L- G LA N D JU R A G EN F AF H SC Politisches System Schweiz Autonomie der Gemeinden (gemäss Gemeindeschreiber, 1994 und 2009, Mittelwerte) 8. 0 7. 0 6. 0 5. 0 4. 0 3. 0 Andreas Ladner 1994 2. 0 2009 1. 0 0. 0 1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie 23

Politisches System Schweiz In welchen Aufgabenbereichen soll der Kantonen den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen ? Andreas Ladner 24

Politisches System Schweiz In welchen Aufgabenbereichen soll sich der Kanton mehr engagieren, um die Gemeinden zu entlasten? Andreas Ladner 25

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 26

Politisches System Schweiz Politische Autonomie: Dezentralisierung der Verwaltung Andreas Ladner 27

Politisches System Schweiz L’autonomie communale: les déterminantes (Fiechter 2008) Andreas Ladner 28

Politisches System Schweiz Aktuelle Probleme und Reformtrends Andreas Ladner 29

Politisches System Schweiz Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998) N=1989 -2374 Andreas Ladner 30

Politisches System Schweiz Top Ten Leistungsgrenzen Andreas Ladner 31

Politisches System Schweiz Leistungsgrenzen gehen eher zurück Andreas Ladner 32

Politisches System Schweiz Nettoverschuldung stark zugenommen gleich geblieben abgenommen stark abgenommen N= Andreas Ladner seit 2001 2005 seit 2005 2009 4. 1 25. 6 4. 5 22. 3 22. 5 39 20. 2 41 8. 8 2096 12. 1 1365 33

Politisches System Schweiz Steuerfuss 1994 1998 2005 2009 gestiegen 32. 2 19. 2 14. 4 13. 7 gleichgeblieben 36. 8 63. 5 45. 3 53. 8 31 17. 3 40. 3 46. 2 gesunken N= Andreas Ladner 2019 2438 2161 1408 34

Politisches System Schweiz Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen Andreas Ladner 35

Politisches System Schweiz Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für die Gemeindeexekutive Andreas Ladner 36

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 37

Politisches System Schweiz Grosser Bedarf an politischem Personal • (ca. ) 2400 Gemeinden • 15‘ 000 Exekutivsitze + • 17‘ 000 Legislativsitze + • viele Kommissionsmitglieder • = Total 130‘ 000 Personen Andreas Ladner 38

Politisches System Schweiz Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse Andreas Ladner 39

Politisches System Schweiz Die zentralen Reformbereiche Kanton Aufgabenteilung Finanz- und Lastenausgleich IKZ, Fusionen Andreas Ladner Gemeinde: P&V: NPM PP- Partnership, Outsourcing 40

Politisches System Schweiz Aufgabenteilung • Schlüssel zu den Gemeindereformen • Subsidiarität, Gemeindeautonomie • Fiskalische Äquivalenz Andreas Ladner 41

Politisches System Schweiz Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern: • Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton. • Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton. Andreas Ladner 42

Politisches System Schweiz Reformbereich „NPM“: Gemeindeprojekte (1998) • Ein Drittel der Gemeinden befasste sich mit dem NPM Gedankengut. • Ein Viertel der Gemeinden hatte bereits erste Schritte unternommen. Woher kommt NPM und was ist genau damit gemeint? Andreas Ladner 43

Politisches System Schweiz Verwaltungs(un)kultur! • Rigides, anonym-autoritäres, innovationsfeindliches Klima • Opportunismus (und Schlaumeiertum) • Absicherungsmentalität • Misserfolgsverhinderer statt Erfolgssucher • Anspruchsmentalität • Materielle Kompensation für Frustration Andreas Ladner 44

Politisches System Schweiz Hauptmerkmale nach Buschor: • Kunden- und Bürgerinnenorientierung • Kostensenkungs- und Effizienzdruck • Wirkungs- statt Inputsteuerung • Leistungsaufträge, Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung • Trennung von strategischen und operativen Kompetenzen • Trennung der Funktionen des Leistungsträgers und des Leistungsfinanzierers • Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen • Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung • Nichtmonetäre Leistungsanreize und Leistungslohn Andreas Ladner 45

Politisches System Schweiz Bilanz NPM 2005 • Nein: 91 %; definitiv eingeführt: 5 %; teilweise eingeführt: 3 %, gestoppt 2 % • Allerdings: Man findet viele Elemente des New Public Managements, aber nur wenig Gemeinden arbeiten mit Produktdefinitionen und Globalbudgets. Andreas Ladner 46

Politisches System Schweiz NPM without NPM (2009) Andreas Ladner 47

Politisches System Schweiz Fazit NPM • Der Erfolg von NPM nicht an den hohen Ansprüchen messen. Diese waren notwendig, um das Ganze in Gang zu setzen. • Die konkrete Umsetzung unterscheidet sich von der reinen Lehre. • Ein Kulturwandel hat bereits stattgefunden. NPM hat viel bewirkt und wegweisende Impulse gebracht. • Inkrementelle Veränderung, keine Revolution. Andreas Ladner 48

Politisches System Schweiz Zunahme der IKZ Andreas Ladner 49

Politisches System Schweiz IKZ nach Aufgabengebiet N= 2156 (2005) Andreas Ladner 50

Politisches System Schweiz Probleme der Zusammenarbeit • Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf. • Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen) Andreas Ladner 51

Politisches System Schweiz Fusionen politischer Gemeinden Von den Projekten: 5% bereits fusioniert, 1, 5% bereits genehmigt, 10, 1% geprüft, 8, 1% abgebrochen) Andreas Ladner 52

Politisches System Schweiz Fusionsdiskussionen nach Gemeindegrösse Andreas Ladner 53

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 54

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 55

Politisches System Schweiz TA-online, 23. 2. 2009 Andreas Ladner 56

Politisches System Schweiz Andreas Ladner 57

Politisches System Schweiz Der Kanton Glarus hat seine Probleme gelöst: • Die « byzantinische Vielfalt an Gemeinden » (NZZ, 8. 5. 2006) wird radikal verkleinert. • Die 70 noch bestehenden Orts-, Bürger-, Schul- und Fürsorgegemeinden (ca. 500 Ämter) wurden an der Landsgemeinde zuerst zu Einheitsgemeinden zusammengefasst. • Dann wurden die Gemeinden von 25 auf 3 reduziert! • Das Sozial- und Vormundwesen wurde kantonalisiert. => Andreas Ladner Einwohnerzahlen neu: 10’ 000 bis 16’ 000 58

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Politisches System Schweiz Beispiel Dänemark • 1950: fast 1400 Gemeinden. Durch freiwillige Zusammenschlüsse verringerte sich diese Anzahl bis 1970 auf 1089. • Bei der ersten großen kommunalen Gebietsreform am 1. April 1970 wurde die Anzahl der Gemeinden von 1089 auf 277 reduziert. • Bei der zweiten großen kommunalen Gebietsreform am 1. Januar 2007 wurde die Anzahl der Gemeinden auf 98 reduziert. Andreas Ladner 60

Politisches System Schweiz Einschätzung der Bedeutung der verschiedenen Staatsebenen auf das alltägliche Leben Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“ Andreas Ladner | 61

Politisches System Schweiz Es gibt keine optimale Gemeindegrösse • Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal. • Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal. Andreas Ladner 62

Politisches System Schweiz Argumente für und gegen IKZ und Fusion Pro IKZ: Pro Fusion: w Grössenvorteile und mehr Professionalität w Bessere Qualität, tiefere Kosten w Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen w Ämter besser besetzt w Höhere Responsivität Abstimmung von Angebot und Nachfrage w Kanton wird entlastet w Höhere Standortattraktivität w Contra IKZ: Contra Fusion: w Autonomieverlust w Teurer w Demokratiedefizite w w Bürokratiegefahr Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima w Anonymisierung Andreas Ladner 63

Politisches System Schweiz Entwicklung • Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG, VD, NE • Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner. • Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen? Andreas Ladner 64

Politisches System Schweiz Kantonsfusionen (TA, 31. 12. 2007) Andreas Ladner 65

Politisches System Schweiz TA, 5. 5. 2009 Andreas Ladner 66

Politisches System Schweiz Agglomerationen Andreas Ladner 67

Politisches System Schweiz Metropolitanregionen Andreas Ladner 68

Politisches System Schweiz ARE 2008: Raumkonzept Schweiz Andreas Ladner 69

Politisches System Schweiz Multi-level Governance Andreas Ladner 70

Politisches System Schweiz Schlussbemerkungen • Ganzheitliche Betrachtung: Man kann nicht gleichzeitig Gemeinden und Kantone stärken und mit Agglomerationen und Regionen noch neue Gebilde schaffen. • Neben der horizontalen Dimensionen wird auch die vertikale Dimension zunehmend ein Thema. • Zukünftige Lösungsansätze gehen eher von den Aufgaben und Herausforderungen aus. Form follows function! Andreas Ladner 71

Politisches System Schweiz Gewisse Grundprinzipien müssen überdacht werden. Z. B. • Eine Gemeinde soll für alle lokalen Aufgaben aufkommen. • Alle Gemeinden sind staatsrechtlich einander gleichgestellt. • Es darf keine vierte Staatsebene geben. Andreas Ladner 72