Planiranje prorauna u Hrvatskoj Ivana JakirBajo Hana Zorii

Planiranje proračuna u Hrvatskoj Ivana Jakir-Bajo Hana Zoričić Zagreb, 24. svibnja 2018. 14. godišnji sastanak regionalne mreže OECD-ovih visokih dužnosnika odgovornih za proračun iz zemalja srednje, istočne i jugoistočne Europe

Sadržaj Makroekonomski trendovi Razvoj planiranja proračuna prema učinku Kapitalno planiranje proračuna Planiranje proračuna od vrha prema dnu i srednjoročni proračunski okvir Fleksibilnost u upravljanju Lokalne vlasti Ministarstvo financija

Makroekonomski trendovi Ø Nakon šestogodišnjeg razdoblja u recesiji, ponovno su se pojavili pozitivni trendovi u ekonomskim aktivnostima 2015. Ø Ekonomski rast nakon krize je uravnoteženiji i rašireniji, uz veće doprinose od izvoza roba i usluga, kontinuirano smanjenje vanjskih nejednakosti i pozitivnog trenda u zapošljavanju Ø Stvarni rast BDP-a 2017. je iznosio 2, 8 % te je primarno bio stimuliran domaćom potražnjom, dok je doprinos neto inozemne potražnje bio negativan Ministarstvo financija

Makroekonomski pokazatelji 2015. Stvaran rast BDP-a, % Potrošnja kućanstava Državna potrošnja Bruto investicije u fiksni kapital Izvoz roba i usluga Uvoz roba i usluga Doprinosi rastu BDP-a, postotak Potrošnja kućanstava Državna potrošnja Bruto investicije u fiksni kapital 3, 2 2, 8 1, 1 3, 5 3, 6 -0, 9 1, 9 2, 0 3, 8 5, 3 3, 4 9, 4 5, 6 6, 1 9, 2 6, 2 8, 1 2, 3 3, 2 2, 8 0, 7 2, 0 -0, 2 0, 4 1, 0 0, 8 Izvoz roba i usluga Inflacija (CPI), % 0, 4 2, 7 3, 0 -4, 0 -2, 8 -3, 7 -0, 5 -1, 1 1, 3 Rast zaposlenosti, %* Stopa nezaposlenosti (ILO), % 0, 7 -0, 2 4, 3 Uvoz roba i usluga 2017. 2, 3 0, 7 Promjene u inventaru * Definicija prema nacionalnim računima. 2016. 0, 3 16, 2 2, 2 13, 1 11, 2 Izvor: Državni zavod za statistiku Ministarstvo financija

Fiskalna politika za razdoblje 2016. – 2017. Ø Provedena fiskalna konsolidacija i rezultati ostvareni 2016. bili su ključni za odluku Vijeća Europske unije iz lipnja 2017. o izlasku Hrvatske iz postupka prekomjernog proračunskog deficita Ø Nakon što je proračunski deficit smanjen na 0, 9 % BDP-a 2016. , fiskalna poboljšanja, uključujući racionalizaciju proračunske potrošnje i pozitivne učinke na poreznu reformu, dovela su do proračunskog suficita opće države u iznosu od 0, 8 % BDP-a za 2017. Ministarstvo financija

Konsolidirani deficit/suficit opće države Projekcije 2015. 2016. 2017. Ukupni prihodi 109. 756 116. 848 122. 707 129. 030 % BDP Ukupni rashodi 32, 4 33, 8 34, 0 118. 608 120. 238 124. 999 133. 349 (u 000 kuna= 2018. PRORAČUNSKA SREDIŠNJA DRŽAVA % BDP Ukupni deficit/suficit % BDP IZVANPRORAČUNSKI KORISNICI Ukupni deficit/suficit % BDP KONSOLIDIRANI IZNOS ZA LOKALNE VLASTI Ukupni deficit/suficit % BDP 35, 0 34, 4 35, 2 -8. 852 -3. 389 -2. 292 -4. 319 -2, 6 - 1, 0 -0, 6 -1, 1 637 -87 1. 543 734 0, 2 0, 0 0, 4 0, 2 598 139 -297 333 0, 2 0, 0 -0, 1 -7. 618 -3. 337 -1. 046 -3. 252 -1, 0 -0, 3 -0, 9 7 925 1. 450 726 0, 00 0, 3 0, 4 0, 2 -4. 077 -862 2, 350 491 -1, 2 -0, 2 0, 6 0, 1 -11. 687 -3. 275 2. 754 -2. 035 -3, 4 -0, 9 0, 8 -0, 5 KONSOLIDIRANI IZNOS ZA OPĆU DRŽAVU, nacionalna metodologija Ukupni deficit/suficit % BDP JAVNA PODUZEĆA + HBOR Ukupni deficit/suficit % BDP OSTALE PRILAGODBE % BDP KONSOLIDIRANI IZNOS ZA OPĆU DRŽAVU, metodologija ESA 2010. % BDP Ministarstvo financija

(% BDPa) U milijunima kuna Trendovi kretanja javnog duga za razdoblje 2011. – 2017. Javni dug (% BDP-a) Ministarstvo financija

Institucionalni okvir (status) ØIzmjene i dopune Zakona o proračunu • Namjera je bila osnažiti proračunsko planiranje, kontrolu rashoda i unaprijediti fiskalnu statistiku u skladu s odredbama Direktive Vijeća 2011/85/EU ØNovi Zakon o fiskalnoj odgovornosti • Potpuna provedba fiskalnih pravila u skladu s Direktivom 2011/85/EU • Jačanje neovisnosti fiskalne institucije – Povjerenstvo za fiskalnu politiku Ministarstvo financija

I. Razvoj planiranja proračuna prema učinku u Hrvatskoj

Planiranje proračuna prema učinku Ø Započelo je 2008. Vrsta PREZENTACIJSKO U Hrvatskoj se služimo kombinacijom ovoga PLANIRANJE PRORAČUNA PREMA UČINKU IZRAVNO/PREMA FORMULI PLANIRANJE PRORAČUNA PREMA UČINKU Odnos između informacija o učinku i financiranja Nema poveznice Slab / neizravna poveznica Blizak / izravna poveznica Planirani ili stvarni učinak Ciljevi i/ili rezultati učinka Rezultati učinka Glavna svrha u proračunskom procesu Odgovornost Planiranje i/ili odgovornost Alokacija resursa i odgovornost Ne planiramo upotrebljavati ovu vrstu planiranja proračuna prema učinku u Hrvatsko Ministarstvo financija

Planiranje proračuna prema učinku Ø Svi se proračunski korisnici služe ključnim pokazateljima učinka (KPI) • na razini proračunske aktivnosti/projekta Ø Izmjene i dopune Zakona o proračunu • Opravdanje troškova postaje sastavnim dijelom proračunskog dokumenta (na državnoj i lokalnoj razini) Ø Potrebno je detaljno ažurirati KPI-jeve Ø Nedostatak upravnih kapaciteta • MF je prijavio projekt za financiranje iz EU fondova – projekt u okviru Programa potpore strukturnim reformama • Glavni cilj projekta jest povećati kvalitetu opravdanja proračunskih troškova i KPI-jeva resornih ministarstava • Time će se poboljšati praćenje efikasnosti proračunskih korisnika, pomoći u donošenju odluka o prenamjeni proračunskih sredstava i unaprijediti transparentnost proračunskog planiranja i potrošnje Ministarstvo financija

Dubinska analiza rashoda Ø Dubinska analiza rashoda treba uspostaviti jasne ciljeve: 1. Fiskalnu konsolidaciju Ø Smanjiti rast javnih rashoda 2. Efikasnost alokacija Ø Prebaciti rashode s niže prioritetnih na visoko prioritetne sektore 3. Vrijednost za uložen novac Ø Povećati izlazne rezultate po ulaznoj jedinici unutar određenog sektora Ø Specifične okolnosti kontinuiranih negativnih makroekonomskih trendova dovele su do potrebe da se dubinska analiza rashoda upotrebljava kao alat za učinkovitu fiskalnu konsolidaciju Ministarstvo financija

Dubinska analiza rashoda Ø Dubinska analiza rashoda nije postala sastavnim dijelom proračunskog procesa Ø Bila je provedena samo jednom i to u sklopu mjera hrvatskog plana provedbe preporuka po državama članicama za 2014. Ø Treba li ona biti predmet izmjena i dopuna Zakona o proračunu? Ministarstvo financija

Evaluacija i revizija Ø Ex ante • Procjena učinka propisa § Metodologija procjene fiskalnog učinka • Upotrebljava se za prijedloge svih propisa i planskih dokumenata (projekata, planova, programa, strategija, politika itd. ) koje izdaje Vlada i zakonodavne prijedloge i planske dokumente koje Vlada šalje na odobrenje Saboru Ø Ex post • Većinom ih radi Vrhovna revizijska institucija • MF upotrebljava rezultate iz izvještaja Vrhovne revizijske institucije za izradu reformi i radu na poboljšanju cijelog sustava Ministarstvo financija

Evaluacija i revizija Ø Trenutačno se priprema novi Zakon o Državnom uredu za reviziju • kojim će se uvesti sankcije subjektima revizije i odgovornim osobama u subjektu revizije koji se nisu pridržavali danih preporuka i nisu izvijestili o primjeni preporuka unutar zadanog roka Ministarstvo financija

II. Kapitalno planiranje proračuna

Trenutačno stanje Ø Velike investicije poput izgradnje autocesta i cesta, željezničke pruge, zračne luke i brodske luke provode javna poduzeća tj. institucije u javnom sektoru, ali ne unutar središnje države Ø To je značajno utjecalo na ulogu MF-a u procesu evaluacije i praćenja kapitalnih projekata – organičen upravni kapacitet MF-a Ministarstvo financija

Veći problemi Ø Preklapanje projekata između proračunskih korisnika Ø Alokacije se temelje na strateškim prioritetima ministarstva, a ne cjelokupne vlade Ø MF pretpostavlja da sve troškove i koristi od kapitalnih projekata evaluiraju resorna ministarstva – ne postoji mehanizam praćenja Ø Slaba uloga MF-a u praćenju, posebno kada postoje odstupanja od planirane provedbe što bi moglo utjecati na izvršenje proračuna Ministarstvo financija

Metodologija pripreme, evaluacije i izvršenja kapitalnih projekata Ø Zakonom o proračunu predviđa se da Vlada propisuje metodologiju pripreme, evaluacije i izvršenja kapitalnih projekata podzakonskim aktom Ø Projekt „Uspostava učinkovitog sustava procjene i odobrenja kapitalnih projekata koji se financiraju ili sufinanciraju iz državnog proračuna i proračuna lokalnih i regionalnih jedinica samouprave” (financira se iz Europskog socijalnog fonda) § Pravni okvir s propisanim kriterijima za procjenu i odobrenje svakog kapitalnog projekta ovisno o veličini projekta § Izradit će se IT aplikacija za podnošenje investicijskih projekata za odobrenje i podnošenje izvještaja o odobrenim projektima Ministarstvo financija

III. Planiranje proračuna od vrha prema dnu i srednjoročni proračunski okvir

Poveznica strateškog i financijskog planiranja RO Č NO Ø Novi Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Strategija nacionalnog razvoja (>10 godina) Sektorske i višesektorske strategije OR OČ NO DU GO SABOR ČN Vladin program (za vrijeme mandata) RO KO AT KR PREDSTOJNIK TIJELA DRŽAVNE UPRAVE O SR ED NJ VLADA Nacionalni planovi (5 -10 godina) Planovi provedbe državnih tijela (tijekom mandata- godišnja revizija) Nacionalni program reformi Program konvergencij e Ministarstvo financija

Gornje granice Ø Krajem travnja – Vlada donosi Program konvergencije s agregiranim gornjim granicama – razina ukupne potrošnje i deficita Ø Krajem srpnja – Vlada donosi Smjernice ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje s gornjim granicama na razini resornih ministarstava (uključujući sve troškove) Gornje granice se određuju za trogodišnje razdoblje Od 2015. – dvije vrste gornjih granica rashoda (gornje granice za tekuće aktivnosti i za nove inicijative) Ø Sabor donosi proračun za sljedeću godinu i projekcije za dvije uzastopne godine koje nisu obvezujuće Ø Iako smo u skladu sa srednjoročnim proračunskim ciljem koji je odredio Gospodarski i financijski odbor, potrebno je ojačati višegodišnji okvir rashoda Ministarstvo financija

III. Fleksibilnost u upravljanju

Vlastiti i namjenski prihodi Ø Visoka fleksibilnost upotrebe vlastitih namjenskih prihoda Ø Preporuke Državnog ureda za reviziju: i • resorna ministarstva trebaju imati bolju kontrolu nad potrošnjom vlastitih prihoda svojih proračunskih korisnika bez obzira na danu fleksibilnost • konkretniji kriteriji za namjenske prihode Ministarstvo financija

IV. Lokalne vlasti

Novosti kod lokalne i regionalne samouprave Ø Sve skupa 576 jedinica lokalne samouprave – raznolik i složen sustav Ø Do 2018. : • porez na dohodak bio je zajednički • raspodjela poreza na dohodak bila je vrlo složena • bespovratna sredstava na temelju složenih kriterija koji su, među ostalim, stimulirali regionalni razvoj, korištena su kao mehanizam za izravnanje Ø Od 2018. : • cjelokupni prihod od poreza na dohodak pripada lokalnoj i regionalnoj samoupravi • raspodjela poreza na dohodak sada je pojednostavljena • ukinut je mehanizam izravnanja na temelju bespovratnih sredstava Ministarstvo financija

Novosti kod lokalne i regionalne samouprave Ø Novi mehanizam izravnanja: udio poreza na dohodak prikuplja se od svih 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave te zatim preraspoređuje sukladno fiskalnom kapacitetu svake jedinice Ø Rezultat: smanjenje nejednakosti u pogledu fiskalnog kapaciteta među jedinicama lokalne i regionalne samouprave Ministarstvo financija

Novosti kod lokalne i regionalne samouprave Ø Jedinice lokalne i regionalne samouprave dobivaju mogućnost zaduženja (samo za kapitalna ulaganja) Ø Ukupni limit zaduženja jedinica lokalne i regionalne samouprave za fiskalnu godinu: do 20 % prošlogodišnjih proračunskih neto prihoda Ø Izmjene i dopune Zakona o proračunu • limit kod zaduženja ne primjenjuje se na projekte koji se financiraju ili sufinanciraju iz EU fondova, tj. za predfinanciranje takvih projekata • s obzirom na to da je nacionalna komponenta financiranja EU projekata sada znatno više nego prethodnih godina, cilj je ograničiti i zaduženja za te projekte primjenjujući dodatni ukupni limit zaduženja Ministarstvo financija

Budući koraci Ø Otvoreniji, transparentniji i pristupačniji proračun Ø Omogućiti građanima da sudjeluju u proračunskom procesu Ø MF Republike Hrvatske aktivan je sudionik GIFT-a (Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost) i ima funkciju nadzornika od početka 2017. • Angažman za promicanje rasprava o unaprjeđenju zajedničkog cilja transparentnog, participativnog i odgovornog upravljanja fiskalnim politikama i poticanje veće fiskalne transparentnosti, sudjelovanja i odgovornosti Ministarstvo financija