Planificacin Estratgica y Gestin Basada en Resultados Ministerio

Planificación Estratégica y Gestión Basada en Resultados Ministerio de Hacienda y Obras Públicas Dirección de Fortalecimiento Institucional, COPADE. Ministerio de Desarrollo Territorial. Gobierno de Neuquén. República Argentina 9 al 12 de Noviembre 2010 Presupuesto “por “ “orientado” “ informado” en base a Resultados Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL Marianela. armijo@cepal. org 1

Presupuesto orientado a resultados en la práctica • Es un Presupuesto “tradicional” complementado con una orientación hacia el cumplimiento de objetivos. . . (y medición de resultados) • Es un Presupuesto que tiene mayor información sobre lo que las Instituciones hacen con los recursos y cuales son los resultados • Es un Presupuesto que intenta enmarcarse en cambios organizacionales con definición de responsables por la gestión • Es un Presupuesto que pretende mejorar la transparencia (hacia el interior y externamente)

Objetivos de Pp. R • Mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público, • Vinculando la asignación y uso de los recursos a los resultados de gestión de las instituciones, • Utilizando sistemáticamente la información de desempeño para la toma de decisiones presupuestarias

Algunos consensos • No hay un modelo único para incorporar la información de desempeño y su uso en el proceso presupuestario , así como su vinculación con la asignación de los recursos. • Lo relevante es que la información de desempeño este accesible y sea utilizada durante el proceso presupuestario por los actores relevantes en la toma de decisiones.

Algunos consensos • La presupuestación por resultados fortalece a los principios básicos del presupuesto, no los reemplaza: – Introduciendo la clasificación del presupuesto por objetivos y por programas. – Incorporando un marco multianual – Desarrollando sistemas de administración financiera integrado – Otorgando un papel clave al control, monitoreo y evaluación por desempeño

Instrumentos para informar el desempeño en el presupuesto son: • Sistemas de Seguimiento o Monitoreo: Informan sobre los Indicadores de desempeño: Productos, productos y su eficiencia, eficacia, calidad y Eficiencia, eficacia, calidad, economia resultados intermedios + Informan sobre Resultados Intermedios y Finales • Evaluaciones (Programas, Impactos, Comprehensivas de Gasto)

TIPOS DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS Mecanismo de Asignación de Recursos iii) Decisional i) Instituciona. Nivel de Institucionaliza- lizado ción de los mecanismos de uso de la Información de Desempeño ii) Ad hoc Fuente: Arizti, Manning, Rojas y Lafuente (2009) World Bank iv) Informacional Relación “mecánica” entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias Decisiones de asignaciones presupuestarias apoyadas en base a indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva Desarrollo de acciones puntuales (ej. : evaluaciones de impacto) para programas / actividades determinadas Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones presupuestarias

Presupuestación en base a ítems presupuestarios (“line item budgeting”) El ciclo presupuestario se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos) Bajo nivel de participación de las “áreas productivas” en el presupuesto “Metalenguaje” presupuestario que afecta la calidad del ciclo presupuestario : “Necesitamos fondos para la partida 22. 1. 3”; “sub ejecutamos la partida 29. 4. 4” • Presupuesto Basado en Resultados Ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentarías, becas, vacunas) Mayor nivel de participación de las “áreas productivas” : definen su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto) Aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010

Utilización de la información de desempeno en el Presupuesto Indicadores año n-1 y año +1 Indicadores de Ejecución presupuestaria, Procesos Discusión Aprobación Formulación Ejecución Evaluación de Inversiones Planificación Programación Evaluación Indicadores Evaluaciones Complementarias INFORMES Retroalimentación Para la toma de decisiones Gobierno Sectores/ Ministerios Jerarcas Rendición de Cuentas Asamblea Legislativa Órganos de Control Evaluación de Impacto Evaluación de Programas

Prerequisitos para un buen desarrollo de un Pp. R • Existencia de un Proceso de Planificación/Establecimiento de prioridades de política Nacional, Institucional articulado al presupuesto • Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) y Presupuesto Plurianual • Estructura y clasificadores del Presupuesto Público • Sistema Integrado de Administración Financiera • Flexibilidad presupuestaria • Sistemas de Evaluación del Desempeño • Incentivos

Existencia de un Proceso articulado de Planificación Nacional/Institucional y Presupuesto POLITICAa NIVEL GOBIERNO EJES ESTRATEGICOS, OBJETIVOS ESTRATEGICOS GUBERNAMENTALES NACIONALES SECTORIALES METAS NIVEL PRODUCTOS METAS PROGRAMATICO OBJETIVOS ESTRATEGICOS PROGRAMATICOS INSTITUCIONES Plan Estratégico Institucional OBJETIVOS ESTRATEGICOS INSTITUCIONALES INDICADORES

EJES SECTORIALES PRIORITARIOS SALUD MATERNA EDUCACION PREESCOLAR SEGURIDAD, ETC OBJETIVOS ESTRATEGICOS SECTORIALES MINISTERIOS MISION (? ? ) PRODUCTOS USUARIOS RSULTADOS INTERMEDIOS PRODUCTOS, PROCESOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS + ENTIDADES MISION OBJETIVOS ESTRATEGICOS RESULTADOS PRIORIDADES OBJETIVOS ESTRATEGICOS NACIONALES FINALES E INTERNEDIOS MINISTERIOS PLAN NACIONAL DE DESARROLLO LINEAMIENTOS, AGENDA GUBERNAMENTAL RESULTADOS FINALES DEBE EXISTIR COHERENCIA ENTRE NIVELES DE PLANIFICACION

La Planificación Estratégica y el Presupuesto Plurianual son instrumentos complementarios y establecen sinergia y son la base para articular un Pp. R • El Presupuesto Plurianual es un instrumento de alta gerencia pública, que contiene la distribución entre las instituciones públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al Plan Estratégico de Gobierno y al marco fiscal de mediano plazo. Roberto Martirene. “Manual de Presupuesto Plurianual”. ILPES. 2007

Estructuras Programáticas y clasificaciones presupuestarias • Fortalecer la relación entre los indicadores y las clasificaciones presupuestarias, de modo que sea posible establecer con mayor claridad la relación entre asignaciones financieras y niveles de producción

Estructura programática del Presupuesto Institucional + ítem presupuestario Presupuesto por Programas Presupuesto Base Cero Es un “metodología” para la gestión del presupuesto, no una forma de estructurar el Presupuesto Basado en Resultados? ? Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 15

Estructura programática del Presupuesto Recursos Productos Responsable Ejecución Indicadores Desempeño Presupuesto por Programas: Componentes Básicos Programa Presupuestario Programas Presupuestarios • Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes asociados a funciones esenciales del Públicos mixtos y/o preferentes Estado - Es posible establecer claramente la - La presupuestación se realiza relación insumo =>producto, y asociar principalmente en base al indicadores de desempeño sostenimiento de capacidad instalada - El número de indicadores debe ser - La oportunidad, el costo y la acotado y relacionados a los “productos posibilidad de establecer indicadores presupuestarios” de los programas desempeño asociados al presupuesto presupuestarios no son obvios Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” 16 ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010

Estructura programática del Presupuesto Insumos Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o servicio) = Objeto del Gasto. Diferencia entre gasto en insumos y costo en insumos. Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio fiscal. Refleja los recursos reales ejecutados en un año fiscal. Costo en insumos: valor monetario de los insumos efectivamente utilizados en la producción durante el año presupuestario con independencia del período en que fueron adquiridos. Ejemplo: la asignación de recursos para comprar maquinaria/instrumental durante un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el costo del mismo imputable a la producción que participará durante el ejercicio fiscal. En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso de las maquinarias / instrumental durante un año. Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 Link http: //blog-pfm. imf. org/ 17

Estructura programática del Presupuesto Productos Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarías, programas de vacunación, construcción de caminos, etc. Estructura de los Programa s Presupuestarios 1. Programa 2. Subrograma 3. Actividad (Especifica, Central, Común) 4. Proyecto 5. Obra Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas 18 Públicas”

Sistema Integrado de Administración Financiera • El objetivo principal de los SIAF`s es brindar información financiera (presupuestaria y contable) oportuna, relevante y confiable para la gestión del gasto público en un marco de transparencia y solvencia fiscal. • De esta forma apoyan el logro de los principales objetivos de la gestión del gasto público: PBR 1. 2. 3. 4. Solvencia Fiscal Transparencia Fiscal Asignación Eficiente de los Recursos Eficiencia Operativa de las Organizaciones Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 19

Sistema Integrado de Administración Financiera Módulos Recursos Financieros • Presupuesto • Contabilidad • Tesorería • Deuda Pública Módulos Recursos Materiales y RRHH • Compras y Contrataciones • Gestión de Personal • Recursos Materiales Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 20

TIPOS DE EVALUACIONES Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) n n Evaluación de consistencia en diseño, gestión y resultados Basado en la metodología de marco lógico Realizadas por paneles de 3 expertos independientes, seleccionados por concurso público Informe Final en 6 meses Evaluación de Impacto (EI) n n Evaluación de los resultados finales de programas en base a mediciones de impacto Metodología considera recolección de datos, técnicas de medición más sofisticadas (“Matching”, LATE), grupos de control Realizadas por consultoras privadas, universidades, seleccionadas a través de licitación pública Informe Final en 1 -1/2 años Evaluación Comprehensiva del Gasto (ECG) n n Evaluación del diseño y gestión institucional y resultados y uso de recursos en la provisión de los productos estratégicos. Se evalúa la posible existencia de duplicidades, inconsistencias, oportunidades para generar sinergías y ahorros

Incentivos • Reconocimientos • Delegación /traspaso de responsabilidades, • Retribuciones económicas • Difusión de los resultados.

La Experiencia Chilena • El Sistema de Evaluación y Control de Gestión de DIPRES tiene, por lo menos, ocho instrumentos interconectados para realizar la Evaluación y Control de Gestión (ECG) del gasto público: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Indicadores de Desempeño (1993) Evaluación de Programas (1997) Balance de Gestión Integral (1997) Programa de Mejoramiento de Gestión (1998) Programas de Presentación Estándar para el Presupuesto (2000) – desde 2008 con Asistencia Técnica Definiciones Estratégicas (2001) Evaluación Comprehensiva del Gasto (2002) Fondo para la Modernización de la Administración Pública (2008) • En el caso de Indicadores de Desempeño, éstos son generados en del sistema de planificación del Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG) por las Instituciones Públicas / Agencias asociados a Productos Estratégicos. • Los Indicadores de Desempeño se utilizan durante la formulación del presupuesto, en la aprobación del Presupuesto por el Congreso y durante la etapa de ejecución y evaluación del gasto público. Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 23

La Experiencia Chilena Formulario A 1 de la Etapa de Formulación de Presupuesto Prioridades Gubernamentales Objetivos Estratégicos de los Ministerios Productos Estratégicos (bienes o servicios) Clientes, Usuarios o Beneficiarios Objetivos Estratégicos de las Agencias Indicadores de Desempeño Productos Estratégicos (bienes o servicios) Presupuesto Asociado Medios de Verificación Formulario H de la Etapa de Formulación de Presupuesto Productos Estratégicos (bienes o servicios) Valor del Indicador de Desempeño Efectividad Ámbito de Control Eficiencia Dimensiones Economía Método de Cálculo Calidad de Servicio Proceso Producto Resultado Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Evaluación y Control de Gestión , DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile 24

La Experiencia Chilena • El ciclo presupuestario y la información del Sistema de Evaluación y Control de Gestión (SECG) de DIPRES tienen una estrecha relación, en especial en las etapas de evaluación. (institucionalizada e informacional) • Esta interacción fortalece las etapas de formulación y presupuestaria (el SECG es un “escudo” de la política fiscal) evaluación • Sin embargo, Chile aún continua fortaleciendo la integración entre el ciclo presupuestario y los indicadores de desempeño, en particular, y con los instrumentos del sistema de evaluación y control de gestión en general. Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 25

Lecciones aprendidas Pp. R • Ha resultado positivo que los sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño institucionalmente estén cerca de Presupuesto: – Inciden en el proceso presupuestario – Generan la percepción que las metas incidirán en la asignación de recursos

• Avanzar hacia indicadores de resultados que retroalimenten las decisiones de politicas • Utilización de la información para los ministerios y gestores • Mayor apropiación del Pp. R por la ciudadanía

Los indicadores de resultado que informan al presupuesto constituyen un porcentaje mínimo: Caso Chile RESULTADO FINAL: 4%

La Experiencia Peruana En el 2008, Perú inicio un proceso de mejora de su ciclo presupuestario. Anteriormente, por ejemplo en el año 2007, al formular el presupuesto asociado con Educación Inicial, las instituciones presentaron más de 1000 finalidades presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos. Finalidad Presupuestaria Unidad de medida 02059. SAMAN Cantidad 140. HORAS LECTIVAS Soles 6300 157, 230 19602. UNIDAD DE COSTEO SAN JACINTO 087. PERSONA ATENDIDA 505 1, 076, 186 01784. CHIRINOS - SAN IGNACIO 006. ATENCION 498 137, 614 27639. DIRECCION, ADMINISTRACION, SUPERVISION, CONTROL Y MONITOREO DEL PROGRAMA 022. CONTROL REALIZADO 12 514, 600 Más de 1000 finalidades En la lógica de Presupuesto por Resultados se determino que el Estado debería entregar productos asociados a Educación Inicial. En el 2008 se establecieron 18 finalidades. PRODUCTO UNIDAD DE MEDIDA 33376. MATERIALES Y RECURSOS EDUCATIVOS EN LA IE O PROGRAMAS DE EDUCACION INICIAL 236. INSTITUCION EDUCATIVA 33366. PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITACION DOCENTE 035. DOCENTE CAPACITADO 33382. ACOMPAÑAMIENTO PEDAGOGICO EN SERVICIO A LAS DOCENTES Y PROMOTORAS EDUCATIVAS COMUNITARIAS 39063. DOCENTES QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA NACIONAL ESPECIALIZACION DOCENTE 086. PERSONA 291. DOC. ESPECIALIZADO CANTIDAD SOLES 188, 320 119, 272, 599 3, 471 9, 348, 487 12, 724 12, 788, 911 800, 205 25, 104, 089 Más 7 finalidades adicionales Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 29

La Experiencia Peruana En base la aplicación de la lógica de “Presupuesto por Resultados” se definieron en el año 2008 un total de 9 Programas Estratégicos, que agrupan a una serie de programas presupuestarios de distintas instituciones , para los cuales se definieron Metas Físicas Servicios a entregar al ciudadano Cantidad (Meta Física) Afiliación de hogares pobres al Programa Juntos 263, 280 hogares Aplicación de vacunas 2, 361, 994 niños Control del crecimiento y desarrollo del niño 958, 566 niños Instituciones participantes MINSA SIS PCM Gob Reg 633, 752 92, 160, 702 3, 594, 718 Total Presup. ($oles) 633, 752 9, 821, 801 101, 982, 503 9, 644, 495 13, 239, 213 ● ● ● Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 30

La Experiencia Peruana Sin embargo, Perú dio un paso en la relación Insumo => Producto, y estableció Resultados asociados directamente a estos Programas Estratégicos. Programas Estrategicos / Resultados a Alcanzar Linea de Base 2007 / 2008 Meta 2011 22. 6% 164 120 15, 9% 35% 46 35 68, 7% 80% 62% 73% 0. 0038 mg/l <= a 0. 01 mg/l 1. Programa Articulado Nutricional Prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años 2. Salud Materno Neonatal Ratio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos 3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo Desempeño suficiente en comprensión lectora de los alumnos del III ciclo 4. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie)- minutos 5. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en zonas rurales Cobertura de uso de telefonía pública en zonas rurales 6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales Acceso a agua potable en áreas rurales 7. Gestión Ambiental Prioritaria Contenido de arsénico en aguas qye pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas” ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010 31

1. Caminos y tendencias para avanzar hacia un Pp. R Las mejores experiencias internacionales Hacia la construcción de visiones estratégicas tiene que ver construcción de país…. consensos políticos y sociedad civil… Visiones a mediano y largo plazo…. y su articulacion con el MGMP 2. Mejorar articulación entre la Planificación Nacional, Sectorial: Uso de información estratégica para las políticas…. La información sobre desempeño debiera tener una demanda permanente y sistemática desde los Organos Centrales, de Control Externo, Grupos de Interés 3. Implementar incentivos para el uso de la información de evaluación en la toma de decisiones: La información de los SED se utiliza Contractualización, consecuencias e incentivos para retroalimentar las decisiones de directivos de Programas. . (suponiendo que están definidas las responsabilidades)

Caminos y tendencias Tipología de indicadores: Qué rol juegan los indicadores de desempeño (Resultados y gestión (Eficiencia, Economía) 3. Mejorar las técnicas de evaluación…y los sistemas de información-metodologías Qué rol juegan las evaluaciones. . (de impacto. . de resultados intermedios) Informar lo que interesa conocer… Cumplimiento de Metas físicas de productos? 4. Mejorar los sistemas de rendición de Mejoramiento del marketing del presupuesto. . cuentas…. Que información de desempeño y deseable y posible …? Mayor expertise para presentación de “Informes sobre Resultados” al Congreso y ciudadanos…

La rendición de cuentas debe ser estratégica… • Informar lo que interesa conocer… Cumplimiento de Metas físicas de productos? • Mejoramiento del marketing del presupuesto. . Que información de desempeño es deseable y posible …? • Mayor expertise para presentación de “Informes sobre Resultados” al Congreso y ciudadanos…