PEAMISED VLJAKUTSED JA POLIITIKASOOVITUSED KOHALIKU OMAVALITSUSE JA REGIONAALTASANDI

PEAMISED VÄLJAKUTSED JA POLIITIKASOOVITUSED KOHALIKU OMAVALITSUSE JA REGIONAALTASANDI ARENGUS Riigikogu maaelukomisjoni avalik istung "Mida teha Eesti kohaliku omavalitsuse arendamiseks? “ 28. jaanuar 2019 Töögrupp: Kersten Kattai, Sulev Lääne, Georg Sootla (Tallinna Ülikool) Rivo Noorkõiv (Geomedia), Veiko Sepp (Tartu Ülikool), Mikk Lõhmus (Lääne-Nigula vallavanem)

Analüüsi eesmärk • Kaardistada olulisemad probleemid ja väljakutsed kohaliku omavalitsuse ning regionaalhalduse ja –juhtimise valdkonnas ning pakkuda välja poliitikasoovitused ja edasised tegevused nende väljakutsetega tegelemiseks • Kolm vaatenurka: • Kohaliku omavalitsuse süsteemi kitsaskohad ja väljakutsed riigi ja omavalitsuse suhete vaatenurgast • Kohalike omavalitsuste sisese toimimise väljakutsed, sh haldusreformi järel suure territooriumiga toimetulemiseks • Peamised probleemid (omavalitsusliku) regionaalhalduse ja -juhtimise valdkonnas

Analüüsi läbiviimine • Ekspertarvamuse formaat, sekundaarandmed • Tuginemine peamiselt uurimisrühma liikmete poolt varem läbiviidud ulatuslikule hulgale analüüside • Võrdleva tausta loomine (Euroopa, Soome, Läti) • Väljakutsete diagnoos ja ettepanekud nendega tegelemiseks • Fookusrühma intervjuu omavalitsustegelastega; intervjuud • Ettepanekute testimine ja tutvustamine (maaleukomisjonis, OTRK-l, foorumil Tallinna Ülikoolis)

Ettepanekute kolm sammast Valdkonna strateegiline arendamine Võtta vastu kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika aluspõhimõtted Töötada välja kohaliku omavalitsuse arendamise strateegia Detsentraliseerimine Kesk- ja KOV tasandi suhtes: uued ülesanded omavalitsustele KOV finantsautonoomia suurendamine KOV siseselt: administratiivne ja poliitiline detsentraliseerimine Piirkondade võimestamine Kodanikeühiskonna ja külatasandi võimestamine Omavalitsusliku regionaaltasandi tugevdamine Kujundada regionaalsed kohalike omavalitsuste liidud ja anda nendele täitmiseks omavalitsuslikud regionaalsed ülesanded Tagada riigi kesktasandi poliitikate parem regionaalne sidusus ja KOV-dele võimalus nendes kaasarääkida

Valdkonna arengu tagamine eeldab pidevat riigisisest ja rahvusvahelist koostööd Eelnevalt toodud nn haldusreformipuu on sisuliselt suures osas täitmata. Aasta tagasi toimunud haldusreform, tegelikult sisult haldusterritoriaalne reform, on loonud Eestis uue kohaliku omavalitsuse territoriaalse maastiku, kuid omavalitsussüsteemile ning regionaalsele tasandile ei ole suures osas antud uut sisu. Kohaliku omavalitsuse tegevuses on vajalik tagada pidev areng ning see on võimalik üksnes kõikide osapoolte pidevas koostöös. Koostöö on vajalik nii horisontaalselt kui ka vertikaalselt. Edasine peakski ühiselt, analüüsi baasil, asuma Eesti kohaliku omavalitsuste tuleviku kavandamisele ja praktilisele kujundamisele.

Töötada välja KOV ja regionaalpoliitika aluspõhimõtted • Kujundada KOV ja regionaalpoliitika pikaajaline strateegia ja poliitika aluspõhimõtteid, mis võimaldaksid järjepidevalt arendada subsidiaarsuse ja autonoomia põhimõtteid nii nagu need on määratletud Eesti põhiseaduses ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas ning mis pööraks ümber senise tsentraliseeriva trendi kesk- ja kohaliku omavalitsuse suhtes. Selleks tuleks: • Riigikogu poolt kinnitada regionaal- ja kohaliku omavalitsuste poliitika aluspõhimõtted, • millega antakse valitsusele ülesanne koostöös sidusrühmadega töötada välja kohaliku omavalitsuse arendamise strateegia (sh tegevuskava, ressursid ja vastutajad), • vastava strateegia peaks vastu võtma Riigikogu.

Soome parlamentaarse töörühma kava SOOME OMAVALITSUS 2030 • Vajalik on teiste demokraatlike riikide kogemuse tundmine, eelkõige Põhjamaade ja Balti riikide osas. • Soome töörühma üldine visioon: „OMAVALITSUS ON KODU KÕIGILE“. • Kava vaheraporti kohaselt on Soome tuleviku omavalitsus aktiivne koostöövõrgustiku kasutaja ja toimib aktiivses koostöös ettevõtluse, kolmanda sektori ning oma elanikega. Omavalitsus on tulevikku suunatud uuendaja, kes suudab teha strateegilisi valikuid. • Kavas on välja toodud omavalitsuste arengu neli erinevat võimalikku stsenaariumi. • Need on omakorda jagatud kolme omavalitsuse gruppi: Suured linnad ja maakonnakeskused; maakonnalinnad ja äärealade omavalitsused.

1. Inspireeriva elujõulise omavalitsuse stsenaarium • Omavalitsus on elav, mitmekesine kogukond, kus kohalik elujõulisus toob kaasa edu ja toetab majanduskasvu. Elujõulisus ja selle edukus põhinevad mitmete tegurite koostoimel. • Eelnev on võimalik tänu omavalitsuste mitmekesisuse tunnustamisele ja aktsepteerimisele. Omavalitsused on võimelised pidevalt uuenema ja probleeme lahendama, võttes seejuures arvesse globaalseid väljakutseid.

2. Lahendusi otsiva omavalitsuse stsenaarium • Omavalitsus on lõpetanud oma elujõulisuse profiili ja muutnud kohaliku omavalitsuse tuumaks hariduse ülesande. Tugev kodanikuühiskond teeb koostööd ka omavalitsusega. • Suurstsenaarium võimaldab tegevusi ja teenuseid ennetavalt arendada. Omavalitsusel on suund ja idee selle kohta, kuhu areng on suunatud. Erilist tähelepanu pööratakse heaolule ja kvaliteetsetele haridusteenustele, kohalikele teenustele, loodusele ja turvalisusele. Elukestev poliitika on pikaajaline ja mõõdukas ning selle põhikomponent on tööhõivega seotud lahendused, samuti maakasutus, eluase ja transport, mis tagavad ka igapäevaelu tõrgeteta toimimise.

3. Laisa omavalitsuse stsenaarium Tegevus on passiivne ja omavalitsus keskendub olemasolevate teenuste säilitamisele ja ei ole võrgustikes aktiivne. Omavalitsus keskendub seadusjärgsete ülesannete täitmisele ja teenuste osutamisele piirkonnas. Omavalitsus ei tegutse piirkonnas või riigisiseselt. Selle rahvusvahelised ühendused on väga piiratud ja omavalitsus ei otsi aktiivselt uusi. Omavalitsus teeb koostööd ainult mõnes võrgustikus, mis on iseenda jaoks oluline. Omavalitsus kaalub teenuste arengut oma vaatenurgast. Arengumeetmeid võetakse sageli viimasel hetkel. Omavalitsus kasutab digiteerimist piiratud ulatuses ja ei aita kaasa uute kaasamise vormide rakendamisele või kohalike elanike kaasamisele.

4. Murdunud omavalitsuse stsenaarium • Mentaliteet - viimane kustutab tuled. Omavalitsuses enam ei eksisteeri visiooni või strateegiat. • Omavalitsus püüab toime tulla oma võimalustega. Juhtimine passiivne - ilmneb võimetus uueneda ja otsida partnerlusel põhinevaid lahendusi. • Passiivsus on toonud kaasa negatiivse arengu nõiaringi ja olukorra, kus ressursid on halvenenud, teenused on aegunud ja omavalitsuse olemasolu õiguspärasus on ähmane.

Institutsionaalne struktuur valdkonna arendamiseks • Valdkonna jätkusuutlik areng Eestis eeldab järgnevaid alaliselt toimivaid institutsioone: • Riigikogu vastav alatine komisjon (nt arengukomisjon vms), • Vabariigi Valitsuse alaline institutsioon, • kohaliku ja regionaalse valitsemise arendamise kompetentse konsolideeriv mõttekoda, mis koondaks valdkonna teadlasi, poliitikuid ja praktikuid; Loodame et peale Riigikogu valimisi võime selles osas näha ka praktilisi samme.

OECD liikmetest unitaarriikide KOV tasandi osakaal valitsussektori kuludes KOV kulude osakaal valitssussektori kuludest (%) 70 63, 7 60 50 49, 8 43 40 40, 3 40 39, 9 33, 2 30 33 32, 1 30, 8 30, 3 28, 8 28, 7 27, 1 25, 4 20 25, 1 23, 5 20, 1 18, 8 16, 4 15, 8 14 10 13, 8 12, 3 11 10, 9 10, 3 7, 5 6, 2 OE CD ka ee aa Kr im i Iir Tü rg aa er em l bu rg s-M Uu Lu ks em ga l rtu ae Po Iis r iili Tš Un ga ri kk ia ia va en Slo ve aa Slo m i us st ti Lä UK Ee an ts Pr 26 It un aali a ita ar rii gid Tš eh hi d an Isl a ol Po nd lla rra Ho No 28 EL e om So an Ja ap ku ok a re OE CD -k Ko ot si Ro Ta an i 0

Kohaliku omavalitsuse kulude osakaal (%) valitsussektori kuludest aastatel 1995‒ 2017. 33, 0 30, 0 28, 6 27, 0 24, 8 25, 6 28, 7 26, 1 23, 9 21, 0 23, 1 23, 2 1999 2000 27, 4 27, 8 27, 5 27, 6 27, 1 24, 4 24, 2 2009 2010 24, 9 24, 6 25, 8 24, 1 23, 4 23, 1 2015 2016 24, 5 18, 0 15, 0 12, 0 9, 0 6, 0 3, 0 0, 0 1995 1996 1997 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2011 2012 2013 2014 2017

Vajadus riigi ja omavalitsuse suhete detsentraliseerimiseks ja partnerluseks • Juhtimise mitmekesisus ja detsentraliseerimise vormid: administratiivne, poliitiline, fiskaalne; • Tsentraliseerimise ja detsentraliseerimise tasakaal • Kas keskvõim kaotab kontrolli kui annab korralduslikud funktsioonid omavalitsustasandile? • Poliitika kujundamine on ministeeriumite keskne võimekus, fookus sellele, mitte rakendamisele ja teenuste osutamisele • Poliitikate rakendamine ja kohandamine kohalikele oludele regionaalja omavalitsustasandi funktsioon • Partnerlus ja sulandumine vs jäik vastandumine ja duaalsus

KOV sisene detsentraliseerimine kaasamise ja teenuste kättesaadavuse tagamiseks ning ääremaastumise pidurdamiseks • Kujundada KOV sisestruktuuri nõnda, et oleks tagatud KOV strateegilise arendamise, poliitika kujundamise ja spetsialiseeritud kompetentside keskne korraldus kuid KOV-siseste kohalike küsimuste lahendamine ja ülesannete täitmine oleks korraldatud võimalikult elanikulähedaselt. Selleks: • analüüsida administratiivse ja poliitilise detsentraliseerimise praktikaid ja rakendada hästi toimivaid meetmeid mujal; • kogemuste vahetamine ja omavalitsuste järjepidev nõustamine struktuurikujunduse ja detsentraliseerimise küsimustes; • parimate praktikate tunnustamine.

Kohaliku demokraatia jätkuv arendamine • Kohaliku demokraatia edasiarendamine tagades elanike kaasamise kohaliku omavalitsuse tegevustesse ja võimestades kodanikeühendusi kogukondliku elu korraldajatena. • Kaaluda võiks kaasamise põhimõtte suuremat edasiarendamist, näiteks arenguja eelarvelistes küsimustes, suuremas tagasisidemehhanismide rakendamises (näiteks: elanikkonna süstemaatilised rahuloluküsitlused jne). • Avalike teenuste delegeerimine kodanikeühendustele. • Küla(de)tasandi võimestamine.

Regionaalse tasandi valitsemismudeli välja töötamise aluseeldused • Subsidiaarsus • Avalike ülesannete täitmise tulemuslik ja ökonoomne mastaap ja sellele vastav territoorium • Mitme-kihiline valitsemine • Kohapõhine regionaalareng

Regionaalse valitsemismudeli valikud Valiku objekt Detsentrali-seeritus Territoriaalne ulatus detsentraliseerida KOV mitteformaalne Koostöö laad vabatahtlik Valitsemisvorm Otsuste vastuvõtmise mehhanismid valitav 2. tasandi KOV häälte jaotus Peamised valikuvõimalused säilitada olemas-olev suurendada tsentrali-seeritud tsentraliseeritust mudel olemasolevad suuremad regioonid (3 -4) maakonnad teenuste strateegilisel teenuste osutamisel korraldamisel planeerimisel tingimuslikult kohtustuslik kohustuslik KOV'de ühisamet KOV'de ühine avalikõiguslik koostööorgan sektoriülesed nõukogud otsuse vastuvõetuse reeglid (häälteenamus osalus ja kaasatus jms) Regionaalse koostöö eelarve kujunemine KOV seadusega KOV täielik autonoomia piiritletud (min. tase) koostöö rahastamisel autonoomia koostöö rahastamisel KOV eelarved vahendavad riigi sihtotstarbelisi eraldisi Regionaalsete arendusprogrammide koostamine riigi- ja KOV ühised regionaalsed üleriigilised regionaal-programmid - toetusprogrammid - konkurentsipõhised ühishuvid ja riigi toetused, otsused valdkondlikud kaasrahastamine KOV koostöös programmid koostöö-struktuuride iseseisev tulubaas riigi regionaalametid

Finantsautonoomia suurendamine • Kujundada strateegia, mille elluviimise raames oluliselt suureneks kohalike omavalitsuste finantsautonoomia, nende võimekus ja vastutus oma tulubaasi ise kujundada. Ilma selleta on detsentralisatsioon ja reaalne autonoomia sõnakõlks. Analüüsida kohaliku tasandi maksubaasi loomise ja laiendamise võimalusi, näiteks: • • üksikisiku tulumaksu määratlemine kohaliku maksuna, kinnisvara maksu kehtestamine, ettevõtluse arendamise toetamine läbi KOV maksu ja/ või tulubaasi kujundamise, pensionide ja dividendide tulumaksu osaline laekuminekohalikele omavalitsustele. • Vaja on teha muudatusi maksusüsteemis selles suunas, et omavalitsused oleks senisest märksa enam huvitatud kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisest ja saaks nende territooriumil paiknevate töökohtade kaudu ka suuremat tulu oma eelarvesse.

37, 7 37, 4 34, 9 33, 1 28, 1 26 23, 9 10 14, 9 12, 9 10 0 i 37, 8 Ee st 39 ia 39, 8 kk 41, 4 va 42, 8 nd 43 Slo 43, 9 i 20 45, 3 lla 30 45, 5 rg 46 Ho 40 Tü 53, 5 UK 55, 5 su os i sm aa Ja ap an So om e Iis OE ra CD el ko kk u Ita al ia Tš iili Tš eh hi EL OE 28 CD 26 Por un tug al ita ar rii g Slo id ve en ia No rra Ta an i Ko re a Po ol a Un Lu g ke ari sm bu rg Kr ee ka Iir im aa Ro 50 nt 58, 6 Pr a aa ti Lä an d 60 em er s-M Uu Isl Kohalike maksude osakaal nende tuludes KOV maksutulude osakaal kogutuludest % 80 70 76 50 32, 7 20, 8 7 3, 5

Kohalike omavalitsuste arengu ja regionaalarengu monitoorimine • 1. Töötada välja terviklik ja järjepidevalt rakendatav KOV ja regionaalarengu seiresüsteem, mis hõlmab endas nii demograafilist, sotsiaal-majanduslikku, finantsilist kui ka teenuste kvaliteedi ja arengukeskkonna alaseid näitajaid. • Konsolideerida erinevad seiremetoodikad ja indikaatorid ühtsesse andmekeskkonda, mille alusel saab analüüsida terviklikult KOV ja regionaalarengut. • 2. Omavalitsustasandi võimekuse ja detsentraliseerimise arengu monitoorimiseks rakendada järgmisi indikaatoreid: 1) kohalike omavalitsuste osakaal valitsussektori (kasvav); 2) kohalike omavalitsuste maksutulude osakaal nende tuludes (kasv); 3) omavalitsusteenistujate suhte riigiteenistujatesse (stabiilne või kasvav). • 3. KOV üksuse tasandil rakendada järgmisi indikaatoreid: 1) elanike arvu muutus, 2) töökoha väärtus ja 3) töökohtade arv. • 4. Regionaalse arengu ja tasakaalustatuse monitoorimiseks rakendada järgmisi indikaatoreid: 1) rahvastiku paiknemine maakondades/ regioonides; 2) SKT elaniku kohta maakondades/ regioonides; 3) kinnisvara hind maakondades/ regioonides. • sihteesmärk peaks olema, et regionaalsed erinevused nende näitajate baasil väheneksid.

LÕPPSÕNA ASEMEL Täname Riigikogu ning selle maaelukomisjoni asjaliku koostöö ning tänase avatud istungi võimaluse eest. Loomulikult kuulub meie tänu tänasel istungil osalejatele. Väga hea meel on siin näha ka valdade ning linnade juhte – vaid koostöös teiega saab läbi mõelda, millised arengud on Eestis mõistlikud ja võimalikud. Meie töögrupi tänane materjal on alles selle töö algus. Kas ka meie ei võiks hakata näiteks koos looma stsenaariumi EESTI OMAVALITSUS 2030? Kui jah, siis oleks vajalik kõigil riigi ja kohaliku omavalitsuse osapooltel koos ülikoolidega luua sisuline ja korralduslik võimekus teaduspõhise riigijuhtimise ja kohaliku omavalitsuse ning regionaaltasandi arengu tagamiseks. Koos sellega saaksime rääkida ka Eestis eelnevalt toodud strateegilisele arengule suunatud otsustuste ettevalmistamisest ning realiseerimisest.

Sisukat mõttevahetust & täname tähelepanu eest!