Partnerstv veejnho a soukromho sektoru v R Vznam

Partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR Význam řízení rizik v projektech PPP Twinningový projekt CZ/2005/IB/FI/04 Školicí akce k řízení rizik v projektech PPP Praha, Ministerstvo financí, 26. května 2008 Rui Sousa Monteiro (Parpública SA, Portugalsko)

Obsah • Jsou rizika v PPP skutečně důležitá? • Jaké výzvy jsou s riziky spojené? • Jaké jsou cíle řízení zakázky PPP? • Jaké jsou jeho hlavní složky? • Jak zacházet s riziky v PPP? 2

Prezentace předkládá některé obecné osvědčené postupy v oblasti řízení rizik v projektech PPP a vychází zejména z autorova průzkumu a zkušeností v Portugalsku a dalších zemích 3

Zavedení účinného a účelného systému řízení rizik závisí na konkrétních vlastnostech jednotlivých orgánů veřejné správy a ministerstev Zde uvedená doporučení by měla být doplněna o pravidla upravená pro místní okolnosti 4

Riziko je definováno jako nejistota výsledku činů a událostí, ať již jako pozitivní příležitost či negativní ohrožení 5

Jsou rizika u zadávání a zakázek PPP skutečně důležitá? 6

PPP Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) představují dlouhodobé smlouvy mezi veřejným a soukromým subjektem. . . o poskytování služeb; obvykle zahrnují výstavbu či nabytí infrastruktury nebo aktiv s dlouhou ekonomickou životností 7

Zásadní význam má přenos rizik Účelnost zakázky PPP závisí na účinném přenosu některých rizik na soukromého partnera Soukromé subjekty dovedou účelně řídit projekty, pokud v nich jde o peníze a pokud čelí rizikům, která mohou řídit 8

Soukromý management Účelnost PPP předpokládá využití soukromého kapitálu na řízení veřejného projektu Soukromý management však bude jednat účelně pouze tehdy, pokud čelí rizikům: soukromý manažer, kterému nehrozí žádná rizika, bude řídit pouze výnosy 9

Riziko je drahé (1) U dlouhodobé zakázky PPP bude soukromý partner nucen při projektování infrastruktury a řízení projektu zohlednit jejich náklady na celou dobu životnosti (whole-life costing) Účelnost navržené infrastruktury bude záviset na věrohodném očekávání, že soukromý partner převezme dlouhodobá rizika 10

Riziko je drahé (2) Nejsou-li rizika soukromému partnerovi jasně přidělena, mohl by si uvědomit, že pokusit se rizika přesunout na veřejný sektor je výhodnější, než rizika řídit Soukromý partner by se tak mohl zaměřit na přenos rizik, nikoliv na poskytování kvalitních služeb vládě/koncovým uživatelům 11

Riziko je drahé (3) Vzhledem ke své orientaci na zisk se bude soukromý partner během zadávacího řízení i během trvání zakázky snažit přenést některá rizika zpět na veřejného partnera: • formálně, během zadávání • fakticky, během trvání zakázky 12

Řízení rizik Manažer projektu (během přípravy zadávání i vlastního zadávání) i vedoucí zakázky (po uzavření smlouvy) tudíž musí rizika pečlivě řídit: • Identifikovat a rozdělovat rizika • Monitorovat rizika • Zmírňovat rizika 13

Jaké výzvy jsou spojené s riziky v projektech a smlouvách PPP? 14

Tři fáze Musíme uvažovat o třech fázích: • Výběr projektu • Zadávání • Řízení zakázky 15

Výběr projektu • Rizika struktury projektu • Rizika plánu projektu • Rozpočtová/fiskální rizika 16

Rizika při výběru projektu PPP mohou pro veřejný sektor výrazně snížit rizika projektu Není-li však rámec hodnocení přiměřený, mohou PPP: • zkreslovat výběr veřejných projektů a způsobovat, že vláda bude vybírat projekty s nízkou hodnotou • ohrozit celkovou fiskální disciplínu 17

Rozpočtová rizika PPP zvyšují nepružnost rozpočtů PPP vyvolávají politická rizika, jelikož vytvářejí vazby a omezení ohledně změn veřejné politiky: • Formální vazby • Finanční vazby Tyto vazby mohou být finančně kompenzovány 18

Struktura projektu a projektový plán Některá rizika ve skutečnosti nevyplývají ze samotného projektu, ale z plánu PPP, který byl pro daný projekt vytvořen S určitou konkrétní strukturou projektu jsou tedy spojena určitá rizika. . . a to rizika, která se liší podle typu zvoleného plánu PPP 19

Rizika projektového plánu (1) Vezměme si například bezplatnou dálnici: • Stavební riziko je riziko struktury projektu (ať je plán PPP jakýkoliv, projekt bude vystaven stavebním rizikům) • Riziko poptávky je riziko projektového plánu (v režimu stínového mýtného bude riziko poptávky existovat, v režimu dostupnosti riziko poptávky v projektu nebude) 20

Rizika projektového plánu (2) Nyní si vezměme příklad projektu PPP – zpoplatněné silnice: • Riziko poptávky se může plánu dotýkat významně (pokud je dopravní riziko přeneseno na soukromého partnera) • Nebo jen okrajově (pokud jsou platby prováděny podle čistého režimu dostupnosti, soukromý partner nebude podstupovat téměř žádné riziko poptávky) 21

Rizika projektového plánu (3) Nyní si vezměme například projekt v oblasti bydlení: • Pokud plán zahrnuje služby mimo infrastrukturu (např. stravování), poptávka služeb bude mít na zakázku vliv • Pokud má tyto služby poskytovat třetí strana, riziko poptávky existovat nebude, plán však bude vystaven komunikačním rizikům 22

Při zadávání v oblasti PPP existuje kromě běžných rizik vyjednávání možnost, že uchazeči změní ustanovení smlouvy způsobem, který zabrání efektivnímu přenosu rizik na soukromého partnera 23

Rizika a zadávání Pokud nejsou rizika v návrhu smlouvy (který je součástí výzvy k podávání nabídek) jasně rozdělena, budou se uchazeči snažit změnit rozdělení rizik v konečné smlouvě Nejasné rozdělení rizik může rovněž bránit efektivní konkurenci a transparentnosti během výběrového řízení 24

Po uzavření smlouvy je rozdělení rizik stanoveno smlouvou, mělo by tedy být určeno na celou dobu životnosti zakázky 25

Pokud však veřejný orgán zakázku náležitě neřídí, může stále docházet k přenosu rizik ze soukromého na veřejného partnera. . . 26

. . . Zvláště nevěnuje-li vedoucí zakázky neustále pozornost řízení rizik a předcházení strategickým krokům soukromého partnera 27

Přenos rizik (1) Po podepsání smlouvy PPP bude mít soukromý partner řadu příležitostí přenášet rizika na veřejný sektor vzhledem k: • • Technologickým, komerčním či demografickým změnám Politickým změnám Událostem force majeure Jiným nepředvídaným událostem (např. archeologickým objevům) 28

Přenos rizik (2) Nesprávné řízení zakázky (veřejným orgánem odpovědným za zakázku) vytváří pro soukromého partnera vynikající příležitosti k přenosu rizik zpět na veřejný sektor, • Přenos nákladů na veřejný sektor • Nebo prostě nedodržování předepsané kvality služeb 29

Přenos rizik (3) Politickou odpovědnost za veřejné služby vždy ponese vláda Soukromý partner tak může jednat strategicky a přimět veřejný orgán, aby měnil požadavky na služby a vyplácel kompenzace Nejsou-li změny řízeny, zúží se manévrovací prostor veřejného orgánu a on ztratí svou vyjednávací sílu 30

Je tedy jasné, že zakázky PPP jsou vystaveny významným rizikům, která by měl řídit veřejný partner 31

Jak má veřejný partner hájit veřejný zájem z hlediska rizik plynoucích z projektů a zakázek PPP? 32

Řízení rizik je integrální součástí účinného řízení zakázky 33

Jaké jsou hlavní cíle řízení zakázky PPP? 34

Mějme na paměti, že oproti obvyklým cílům řízení zakázek jsou zakázky PPP charakterizovány dlouhodobým partnerstvím, což vyžaduje směsici spolupráce a skepse 35

Tři cíle řízení zakázky a) Plnění smlouvy za účelem dosažení jejích záměrů b) Zprostředkování spolupráce mezi veřejnými a soukromými partnery c) Řízení rizik veřejného sektoru, prevence strategického jednání, které může poškozovat veřejný zájem 36

Cíl (a): plnění smlouvy • • Řízení výměny informací Dohled nad přesuny aktiv a pracovníků Dohled nad stavební fází Dohled nad provozní fází Měření výroby a výkonnosti Řízení změn a konfliktů Příprava/řízení ukončení 37

Cíl (b): spolupráce/partnerství • Zlepšování vztahů mezi soukromými a veřejnými partnery • Zlepšování styku s ostatními veřejnými subjekty: komunikace, licencování, regulace, zpětná vazba • Zlepšování styku s koncovými uživateli, daňovými poplatníky a médii 38

Cíl (c): strategické řízení zakázky • Po celou dobu trvání zakázky identifikujte, monitorujte a zmírňujte všechna rizika, která by potenciálně postihovala zadavatele a veřejný sektor • Mějte na vědomí možné strategické jednání (soukromých partnerů nebo jiných zainteresovaných stran), které může mít dopad na služby nebo veřejný zájem 39

Poznámka k (a)+(b)+(c) Cíl (a) vyžaduje pečlivé plánování a rychlou reakci a „následuje literu“ smlouvy Cíl (b) je založen na kooperativním přístupu, zatímco cíl (c) vyžaduje nekooperativní myšlení (dle teorie her) a skeptický přístup V určitém smyslu je cílem činností (b) také vyvažování skepse a zlepšeného partnerství 40

Účinky špatného řízení • Nedostatečná výkonnost (nízká nebo příliš vysoká výroba, nízká kvalita, . . . ); není-li odhalena, vede k úhradě služeb, které ve skutečnosti nebyly poskytnuty • Nepříznivé jednání soukromého partnera např. vybírání „třešniček na dortu“, nadhodnocování poptávky, odmítání klientů • Faktická změna ve sdílení rizik, některá rizika jsou převedena zpět 41

Jaké jsou hlavní součásti řízení zakázek? 42

Součásti řízení zakázky • Plánované rutinní činnosti: • Výměna informací • Monitoring stavby a převodu • Účinný monitoring výkonnosti • Komunikační strategie a plán • Strategické myšlení: • Registrace a monitoring rizik • Strategické vědomí • Prevence rizik a plány pro nepředvídané situace 43

Interní požadavky na řízení zakázky • Struktura správy a řízení: • Definujte strukturu teamu pro řízení zakázky • Ujasněte role (zodpovědnost, pravidla rozhodování, jasné nepřekrývající se odpovědnosti) • Zprávy, styk s ostatními subjekty • Získávání a rozvoj kapacit: • Personální požadavky + využití konzultantů • Najímání a udržení pracovníků • Školení pracovníků, výměna znalostí 44

Rutina a strategie • Rutina může vedoucího zakázky zahlcovat a bránit mu ve strategickém myšlení a plánování • Rutinní činnosti související s plněním smlouvy obvykle obnášejí mnoho papírování a výměny informací se sledem termínů zpráv, fakturace, plateb a licencování 45

Některé rutinní činnosti • Měření výstupů • Měření výkonnosti • Potvrzování a kontrola faktur • Kontrola smluvních milníků • Periodické revize / benchmarking • Průzkumy mezi uživateli a pracovníky 46

Plánování Všechny rutinní činnosti by měl vedoucí zakázky plánovat a zajistit pro ně dostatek volných zdrojů a) Širší vnímání zakázky se zaměřením na výstupy b) Řízení rizik a prevence škodlivých strategických kroků 47

Jak zacházet s riziky PPP? 48

Rizika veřejného sektoru Řízení rizik PPP obnáší sérii periodicky se opakujících kroků: • Identifikace rizik založená na formálním rozdělení rizik, minulých zkušenostech a logickém myšlení • Hodnocení rizik (dopad a pravděpodobnost výskytu) pro všechny partnery • Monitoring a zmírňování rizik 49

Řízení rizik před uzavřením smlouvy Identifikace, hodnocení a rozdělení rizik musí být prováděna s vědomím toho, že PPP je dlouhodobá zakázka, a proto: • Soukromý partner bude moci činit strategické kroky k využití změn a nepředvídaných událostí • Při předcházení těmto krokům je veřejný úřad vázán povinností poskytovat kvalitní veřejné služby 50

Řízení rizik po uzavření smlouvy Po uzavření smlouvy: • Vedoucí zakázky by měl identifikovat rizika pomocí pečlivé analýzy smlouvy a základů plánu PPP • Být si však vědom, že změny zvnějšku a strategické kroky soukromého partnera (nebo chybné řízení na straně veřejného partnera) mohou vyvolat další rizika 51

Seznam rizik (1) Každý vedoucí zakázky by měl mít seznam rizik – seznam všech rizik v průběhu stavební a provozní fáze Seznam by měl být pravidelně revidován za účelem začlenění nových rizik a přehodnocení dopadů a pravděpodobnosti výskytu Odpovědnost za řízení všech rizik by měla být svěřena jedné instituci nebo jednotlivci 52

Seznam rizik (2) Výčet rizik by měl být vyčerpávající, zvažovat veškerá potenciální ohrožení projektu bez ohledu na to, jsou-li uvedena ve smlouvě či nikoliv Změny (politické, komerční, technologické, . . . ) a inovace vyvolají nová rizika, proto by měl být výčet pravidelně revidován 53

Identifikace rizik Vyžaduje: • Analytické dovednosti • Dobrou obeznámenost se smlouvou • Přenos znalostí mezi projekty • Intenzivní myšlení dle teorie her 54

Hodnocení rizik • Využívejte důkazy z minulosti a rady externích odborníků • Jednoduchost: nevyčíslujete cenu rizika, jen hodnotíte jeho významnost. Dopad lze tedy hodnotit pomocí škály kritické/ vysoké / střední / nízké a pravděpodobnost výskytu lze zobrazit pomocí intervalů pravděpodobnosti 55

Monitoring rizik U mnoha rizik bude pravděpodobnost dopadu na veřejný sektor záviset: • Na preventivních opatřeních (která vyžadují strategické myšlení) • Na pověsti a vnímaných schopnostech vedení zakázky (budou mít dopad na pravděpodobnost strategických kroků soukromého partnera) 56

Řízení rizik • Nezkoušejte “učit se praxí” • Teorie a praxe řízení rizik má dlouhou historii s mnoha již zavedenými “dobrými” a “špatnými” postupy; využijte je 57

Nenaivní přístup Ale nezapomeňte, že zakázky PPP jako dlouhodobé smlouvy vyžadují přiměřený nenaivní přístup: • Nepředpokládejte, že veřejná správa je dokonalá a schopná rychlé reakce; • Nepředpokládejte, že soukromý partner je dobročinná organizace, pracující ve prospěch veřejnosti 58

Závěrečná poznámka PPP představují příležitost pro účinné poskytování infrastruktury Účelnost znamená převedení rizik na soukromého partnera Nejsou-li však rizika řádně řízena, veřejný a dlouhodobý charakter PPP umožňuje soukromému partnerovi převádět rizika zpět a ohrožovat tak účelnost 59

Děkuji Rui Sousa Monteiro Parpública SA Rua Laura Alves, 4, 8º, 1050 -138 Lisboa, Portugal tel: (+351) 217 950 507, (+351) 969 845 042 fax: (+351) 217 817 170 e-mail: rui. monteiro@parpublica. pt 60