Oicos Cortile di Francesco 2018 Differenze Settembre 2018

Oicos, Cortile di Francesco 2018 Differenze Settembre 2018 COME EVITARE LA DINAMICA AUTORITARIA E RIPRENDERE L’AVANZAMENTO SOCIALE: IL CASO DELLE AREE INTERNE di Fabrizio Barca* * Fondazione Basso e forum Disuguaglianze Diversità 1

Le disuguaglianze interpersonali e territoriali sono tornate sul tavolo delle elite politiche ed economiche “Se i politici non contrasteranno seriamente le disuguaglianze territoriali, la furia degli elettori per la Brexit e per Trump non potrà che aumentare”. 2

I FATTI LA CRESCITA DELLE DISUGUAGLIANZE Le disuguaglianze crescenti riguardano ogni dimensione della vita umana: Ø Sono disuguaglianze economiche (di reddito, ricchezza e lavoro): • Un esempio: in Italia I 5000 adulti più ricchi hanno accresciuto nel 2008 -14 la quota della ricchezza nazionale da 2 a 10%. Ø disuguaglianze sociali: accesso e qualità dei servizi essenziali Ø disuguaglianze di riconoscimento (spesso trascurate): riconoscimento dei propri valori, norme, ruolo, aspirazioni E’ colpita la “libertà sostanziale” (Sen) di un numero crescent di persone: la loro possibilità di realizzare la propria diversità, il “pieno sviluppo della persona umana” (Cost. Art. 3) Le disuguaglianze hanno una forte concentrazione territoriale, infranazionali. La disuguaglianza dei redditi pro-capite fra le regioni Europee ha ripreso a crescere dagli anni ’ 80. Si sono aperte faglie fra: • Città statiche o in crisi e città di successo 3

I FATTI. FOCUS SULLE AREE RURALI O INTERNE Ø Definizioni: • “rurale” tradizionalmente si riferisce alla densità/concentrazione della popolazione • “interno” si riferisce alla distanza dai centri di attività (cfr. oltre) Ø Rurale: circa il 28% della popolazione in Europa e in Nord America. Stabile negli ultimi due decenni 4

I FATTI. LE TRE DISGUAGLIANZE NELLE AREE RURALI Ø Nel mondo occidentale, le aree rurali sono sotto pressione su tutti e tre i fronti della disuguaglianza, con un mix di sfide differenti in ogni nazione e regione Ø Ineguaglianze economiche: • Deindustrializzazione, spiazzamento delle attività agro-silvo-pastorali ad alta intensità di lavoro, fuga di persone giovani e qualificate… • . . . ma resilienza alla crisi: la quota di popolazione a rischio di povertà è recentemente diminuita, avvicinandosi a quella delle città (che è aumentata). Ø Disuguaglianze sociali: forte spostamento dei servizi pubblici e privati verso le città; disinvestimento nei servizi Ø Disuguaglianze di riconoscimento: • Ruolo di guardiano/rigeneratore del paesaggio/ambiente non riconosciuto • Bisogni specifici di servizi essenziali ignorati • Percezione di mancanza di rispetto dei valori locali (trattati come 5

I FATTI. RABBIA E DINAMICA AUTORITARIA Ø In tutti I “luoghi che non contano” (Rodriguez Pose) il cumularsi delle disuguaglianze ha prodotto paura e rabbia. Ø Exit, votare coi piedi, migrare verso altri luoghi, è stata la soluzione individuale di molti. Ma: • Assai spesso non si hanno le informazioni o le condizioni per compiere scelte “libere”, • L’uscita priva I luoghi di risorse e accresce il loro potenziale inutilizzato … • … e comunque la crisi ha frenato le uscite. Ø In assenza di alternative, paura e rabbia si sono allora trasformate in dinamica autoritaria (Stenner): • rigetto della diversità e aspirazione all’omogeneità (“noi” contro “loro”) • richiesta di nazioni /o comunità chiuse • sfiducia e risentimento verso gli esperti e le istituzioni • richiesta di autorità forti in grado di sanzionare “comportamenti deviant” Ø La dinamica autoritaria è particolarmente forte nelle aree rurali. Lo conferma il voto 6

LE CAUSE DELLE ACCRESCIUTE DISUGUAGLIANZE Ø I cambiamenti di sistema (tecnologie, apertura dei mercati, etc. ) hanno concorso all’aumento delle disuguaglianze, ma non era inevitabile (Atkinson). Dagli anni ‘ 80 ha avuto luogo un’ inversione a “U” nelle politiche pubbliche, che ha ampliato gli effetti dei cambiamenti: rottura del compromesso keynesiano (Rodrik), abbandono degli obiettivi di stabilizzazione del ciclo e di piena occuipazione, indebolimento regolazione anti-momopolisticha e sindacati). Ø In tale contesto, alle disuguaglianze territoriali hanno concorso 3 politiche: • Riforme istituzionali che non tengono conto dello spazio/contesto = cambiamenti istituzionali uguali per tutti, progettati da esperti considerati onniscenti. Si assume che meccanismi “contrattuali” assicurino la loro attuazione da perte delle elite locali. • Investimenti pubblici che accomodano passivamente le decisioni di localizzazione delle imprese = si assume che le decisioni di localizzazione delle imprese, dopo aver raccolto e ricombinato conoscenze, servano l’interesse generale e si chiede agli investimenti pubblici di accomodare tali decisioni. La mobilità delle persone e la diffusione tecnologica livelleranno alla fine il benessere e cureranno le arretratezze. Q Queste politiche hanno fallito, essendo errate le loro ipotesi. E hanno prodotto disuguaglianze e tensioni sociali. Anzichè abbandonarle, a esse 7

COSTRUIRE UN’ALTERNATIVA. LA TRAPPOLA DEL SOTTO-SVILUPPO Ø Definizione: Un luogo è in trappola del sotto-sviluppo se il potenziale è sottotutilizzato e molti degli abitanti senza “libertà sostanziale” e se, nonostante ciò, i processi endogeni, di democrazia (voto, voce/conflitto, mobilitazione) e di mercato (concorrenza, contendibilità) non riescono a rompere l’equilibrio perverso. Ø In genere, la permanenza di un luogo in una trappola è dovuta al concorrere di tre fattori: 1. le elites economiche e politiche agiscono attivamente per prevenire innovazione perchè temono di vedere minacciata la propria posizione (Acemoglou-Robinson); 2. le elites economiche e politiche non sono capaci di attivare innovazione; 3. tendenze esterne sono all’opera che controbilanciano ogni tentativo interno. Ø Le tre cattive politiche hanno ampliato tutti questi fattori. Ø E’ dunque necessaria un’inversione a U delle politiche corregga il 8

CONOSCENZA E POTERE Per rompere con un intervento esterno una trappola del sottosviluppo occorre affrontare i due temi centrali della conoscenza e del potere: Ø Conoscenza. • La conoscenza propria di un luogo, dei suoi abitanti, è indispensabile per uscire dalla trappola; può produrre innovazione se viene alla luce attraverso un pubblico confronto e se … • … si confronta e si combina con la conoscenza esterna in un negoziato equilibrato: con investitori/rientranti/immigrant e con centri esterni di competenza. Ø Potere. • Elite locali. Spesso non è nel loro interesse promuovere un processo innovativo che le renderebbe superflue, specialmente se esistono trasferimenti compensative. Necessitano di sollecitazione esterna. • Policy-maker esterni (elites). Devono credere che l’inversione a U sia necessaria e preferibile agli altri tre approcci per i propri interessi/missione. Per innovare, gli uni e gli altri devono dunque essere mossi da motivazioni e incentivi. La preoccupazione delle elites nazionali/internazionali per la dinamica 9

L’APPROCCIO RIVOLTO AI LUOGHI (PLACE-BASED) Ø Definizione. L’approccio place-based allo sviluppo mira a dare alle persone di un luogo in trappola di sotto-sviluppo il potere e la conoscenza per accrescere la loro “libertà sostanziale sostenibile”: migliorando l’accesso e la qualità dei servizi essenziali e l’opportunità d’innovare, così riducendo le disuguaglianze economiche, sociali e di riconoscimento. Ø L’autorità esterna deve agire nel luogo come “spettatore giusto ed imparziale”: I. Promovuere uno spazio di confronto acceso, informato, ragionevole, aperto per costruire una visione condivisa del futuro e di come arrivarci (Sen+Haidt) II. Disegnare confini dei luoghi attraverso il processo (nè top-down, nè bottom-up) III. Affidanre alle elite locali la responsabilità di prendere decisioni, e destabilizzare al contempo ogni tentativo di frenare un confronto pubblico complete IV. Costruire con I cittadini e impiegare nel confronto un set di indicatori di risultato V. Riconoscere la propria ignoranza e scrivere le regole del gioco come 10

ILCASO DELLE AREE INTERNE IN ITALIA. Ø L’Italia sta realizzando da 5 anni un “approccio rivolto ai luoghi” nelle proprie aree rurali o interne. Una fonte per capire se un’alternative si può costruire, e se funziona. Ø L’Italia soffre di un serio divario tra aree rurali e urbane. Con un paradosso. v Le aree rurali hanno un “vantaggio di diversità” dovuto a natura+storia: • L’offerta di prodotti congiunti specifici risponde a una domanda globale sempre più diversificata (cibo, cultura, turismo esperienziale) • Questo vantaggio si riflette in segnali di innovazione: ingresso di giovani (che a volte ritornano: ritornanti) e stranieri, in attività agro-silvo-pastorali, servizi educativi e sanitari, progetti culturali e artistici, etc. v Eppure, larga parte delle aree rurali, specie remote, conosce una grave crisi: diminuzione dei giovani che lavorano la terra; declinante manutenzione di suolo-fiumi-foreste-infrastrutture; scarsa resilienza a shock naturali; uscita di servizi essenziali; “identità” che si trasforma in comunitarismo chiuso o nativismo. Ø Sotto la pressione delle tre errate politiche del passato, il processo endogeno democratico e di mercato non è riuscito a sfruttare il 11

IL DIVARIO RURALE-URBANO IN ITALIA – LA STRATEGIA Ø Per affrontare questo paradosso, nel 2012 è stata lanciata una strategia place-based, oggi in corso di attuazione: la Strategia per le Aree Interne Ø La classificazione è basata sulla distanza dai servizi essenziali (istruzione, salute, mobilità), la questione principale affrontata dalla Strategia Fonte : Elaborazioni DPS su dati del Ministero dell’Istruzione 2013, del Ministero della Salute 2013 e RFI 2012 12

GRADO DI “INTERNALITÀ” E DECLINO DEMOGRAFICO Ø Facendo riferimento a un’ipotesi intermedia fra versione ampia e ristretta “aree interne”, queste circa il 15% della popolazione italiana e 45% del suolo italiano. Ø La popolazione è in caduta nella maggioranza delle aree interne, ma non in tutte e in misure diverse. Si sposta non solo verso le città, ma in aree limitrofe. Fig. 5 – Variazioni demografiche tra il 1971 e il 2011 13

ATTUARE L’APPROCCIO PLACE-BASED La Strategia è stata (progressivamente) dotata dallo Stato di circa 300 milioni di euro, per progetti che migliorino accesso e qualità a istruzione, cura salute e mobilità. Le Regioni hanno aggiunto circa 700 milioni di euro dei loro Fondi di coesione UE, per progetti che promuovano innovazione, lavoro e imprese. L’attuazione richiede un Accordo Tripartito Stato-Regioni-Comuni. Obiettivo ultimo della Strategia è “fermare e invertire il decline demografico”. I suoi passi principali sono stati e sono 1. Definire attraverso il confronto I “luoghi” – o aree-progetto – come alleanze di comuni complementari/omogenei, coesi attorno a una commune visione, pronti a cooperare e a scegliere un leader. 2. Costruire e attuare un processo di confronto acceso, informato, ragionevole e aperto (a tutte le conoscenze (interne ed esterne) mirato costruire: visione, miglioramenti misurabili per la qualità di vita dei cittadini e I progetti per realizzarli. 3. Destabilizzare l’equilibrio esistente, bloccando ogni tentative delle elites locali di escludere persone dal confront o di ripiegare sulla logica dei “progetti cantierabili” 4. Apprendere dall’attuazione sul campo come rendere attente ai luoghi le politiche settoriali ordinarie, assicurando sostenibilità di lungo termine a ogni intervento sui servizi essenziali. L’apprendimento è favorito dalla 14 gradualità del processo di attuazione

AREE SELEZIONATE v 72 aree-progetto selezionate con circa 2 milioni di abitanti e 1014 Comuni coinvolti; v Una media di 15 Comuni e 29. 000 abitanti per areaprogetto; v Circa il 3% della popolazione nazionale e 16, 7 % del territorio; v 52% della popolazione residente nelle aree selezionate vive in aree periferiche e ultraperiferiche v Caduta di popolazione fra il 2001 e il 2011 è mediamente pari al 4, 2% (nel periodo 2011 -2016 è diminuita del 2, 3%) 15

DEMOGRAFIA E SPECIALIZZAZIONE ECONOMICA. Caduta sistematica della popolazione nell’ultima decade Alta variabilità tra il 2001 e il 2016…ed una assai minore nell’ultima decade

ASSISTENZA SANITARIA E BANDA LARGA. CONTANO SIA LA DISTANZA, SIA LE ISTITUZIONI La distanza dai poli è determinate per l’accesso ai servizi Ma altri fattori, influenzati dalle politiche, fanno una grande 17

ISTRUZIONE. FRAMMENTAZIONE, SENZA-PIENO-TEMPO, MOBILITÀ INSEGNANTI Dimensione classi, mobilità docenti e tempo pieno sono i principali problemi per molte aree Ciò non sembra riflettersi sule competenze (ma sulle opportunità di 18

RISULTATI DESIDERATI MISURABILI: ESEMPI In ogni luogo, la visione di lungo termine è stata espressa in termini di risultati desiderati, indicatori di risultato e relative obiettivi. Alcuni corrispondono a indicatori suggeriti dal team nazionale. Altri sono stati scelti a esito del confronto pubblico. Alcuni esempi: Ø Salute: • Accrescere le competenze in matematica/italiano/lingue • Ridurre la % di abbandoni scolastici • Accrescere la sicurezza sismica e la qualità pedagogica dgli edifice scolastici • Ridurre I tempi di arrive dell’emergenza dalla chiamata • Accrescere prevenzione a accesso alle cure Ø Attività agro-siulvo-pastorali • Accrescere il valore di mercato delle vendite Ø Cultura e turismo • Accrescere il numero dei turisti e la loro permanenza Ø Energia e Terra 19 • Accrescere la % di energia rinnovabile

PERCHÈ LA STRATEGIA È SOPRAVVISSUTA? Ø L’approccio place-based non tollera accelerazioni. Liberare forze innovative con il confront, cambiare il “senso commune”, superare le opposizione, richiede tempo: • 1½ anni per selezionare le 72 aree • 2 anni per approvare le Strategie delle prime 22 aree-prototipo • 1 anno per passare alla Strategia all’Accordo Tripartito Ø Perché la Strategia è sopravvissuta? Cosa ha fatto resistere le autorità nazionali – per quattro governi – alle resistenze di chi gode di rendite locali: voto in cambio del ritorno ai sussidi compensativi? Ø Ecco le ipotesi: • La preoccupazione delle elite nazionali per la dinamica autoritaria • Il ruolo delle aree interne per l’identità nazionale degli italiani e la percezione dei costi sociali ed ambientali delle politiche passate • La mobilitazione e la pressione di attori privati e pubblici (insegnanti, tecnici, etc). • La pressione crescente di oltre mille sindaci, incoraggiati dall’essere uniti. 20

LEZIONI Ø Dimensione delle aree: oltre i 50. 000 abitanti le sfide crescono significativamente (salvo quando forti legami storici sono al lavoro) e il metodo del confronto diventa difficile. Ø Gruppi sociali deboli e partecipazione: per donne, studenti, lavoro subordinato e migranti la partecipazione è più o molto difficile. Serve un ruolo più forte delle organizzazioni di cittadinanza attiva e di un “sindacato di territoruio” per realizzarla. Ø Tecnostrutture dei Comuni: questo aspetto è stato preso in considerazione sin dall’inizio ma si è rivelato di entità ancora superiore alle previsioni. Vanno previste risorse finanziarie e umane dedicate per rafforzare la capacità dei Comuni fra lorto alleati nelle aree. Ø Resistenza all’attenzione territoriale da parte della “cultura settoriale” di Stato e Regioni. Questa resistenza sta impedendo l’attuazione di molti progetti (ad esempio nel campo dell’istruzione). Per superare tale ostacolo è necessario un ben più forte impegno politico a livello nazionale: non basta la “benign neglect” di cui la Strategia Nazionale Aree Interne ha in 21

APPROFONDIMENTI SULL’ANALISI DELLE DISUGUAGLIANZE E SUL TENTATIVO DI COSTRUIRE UN’INVERSIONE A “U” DELLE POLITICHE SI VEDA FORUM DISUGUAGLIANZE DIVERSITA’ https: //www. forumdisuguaglianzediversita. org/m issione/ SULLA STRATEGIA NAZIONALE AREE INTERNE SI VEDA http: //www. agenziacoesione. gov. it/it/arint GRAZIE ! 22