NUOVI SINDACI POTERI E RESPONSABILITA MILANO 3 9

NUOVI SINDACI: POTERI E RESPONSABILITA’ MILANO, 3. 9. 04 FANTIGROSSI STUDIO LEGALE & LEGAUTONOMIE 1

OBIETTIVI DEL SEMINARIO 2 Ø FORNIRE UNA CONOSCENZA GIURIDICA DI BASE SULLA DISCIPLINA DEGLI ENTI LOCALI Ø FOCALIZZARE IL RUOLO DEL SINDACO Ø AGGIORNARE SULLE ULTIME POSIZIONI DELLA GIURISPRUDENZA

SOMMARIO PARTE I - Principi ed aspetti generali (avv. prof. U. Fantigrossi) PARTE II - Le competenza del Sindaco (avv. prof. U. Fantigrossi) PARTE III – Le responsabilità e le sanzioni (avv. V. Dini) 3

In dettaglio (parti I e II) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 4 il comune nel nuovo assetto costituzionale Le funzioni comunali nel Testo unico Le relazioni tra i livelli di Governo (Stato, regioni, EE. LL. ) (segue) strumenti e metodi di cooperazione Gli organi comunali La struttura burocratica Il Sindaco come organo dello Stato Il Sindaco come rappresentante legale del Comune Il Sindaco come capo dell’Amministrazione comunale Nomina e revoca degli assessori Gli incarichi dirigenziali Nomine negli enti e società

1. Il Comune nel nuovo assetto costituzionale I punti chiave: 5 l Rafforzamento dell’autonomia (normativa, amministrativa, finanziaria) l Affermazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza l Limitazione dei poteri sostitutivi e dei controlli

1. Il Comune nel nuovo assetto costituzionale (segue) Le norme rilevanti: l l 6 Il nuovo titolo V della Cost. (artt. 114 -117 -118 -119120) La legge 5 giugno 2003 n. 131 (La Loggia) Il Decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112 Le leggi regionali applicative delle “Bassanini”

1. Il Comune nel nuovo assetto costituzionale (segue) I punti problematici: l l l 7 Individuazione e disciplina da parte dello Stato delle funzioni fondamentali Revisione della normativa vigente e valorizzazione potestà statutaria e regolamentare Indicazione criteri per la gestione associata tra Comuni Individuazione strumenti della leale collaborazione Il rapporto con la Regione e ruolo di questa La disponibilità delle risorse

1. Il Comune nel nuovo assetto costituzionale (segue) Approfondimento: Possibilità di fare più ampio ricorso alla potestà statutaria, in materia di organizzazione, controlli, garanzia delle minoranze, partecipazione popolare art. 4 legge n. 131/2003 (La Loggia) (v. intervento di A. Bianco – Il Sole 24 Ore del 23. 8. 04) 8

2. Le Funzioni del Comune nel T. U. Enti Locali In sintesi: l Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo l Gli spettano tutte le funzioni che riguardano la popolazione ed il territorio precipuamente nei seguenti settori organici: – – – 9 Servizi alla persona e alla comunità Assetto ed utilizzazione del territorio Sviluppo economico

2. Le Funzioni del Comune nel T. U. Enti Locali (segue) In dettaglio, vanno distinti: l l 10 Le funzioni proprie (artt. 3 e 13 del T. U. ) Le funzioni conferite o delegate con legge statale o regionale (es. D. Leg. 112/98) I servizi gestiti per conto dello Stato (art. 14 T. U. I servizi pubblici e le attività economiche (artt. 112 e 120 T. U. )

2. Le Funzioni del Comune nel T. U. Enti Locali (segue) I punti problematici: l l 11 La definizione dei confini dei ruoli tra i livelli di governo in alcuni settori chiave (es. tutela della salute, governo del territorio e dell’ambiente, servizi sociali) Il rapporto tra competenze e disponibilità delle risorse (attuazione art. 119 Cost. ; art. 7 D. Leg. 112/98)

2. Le Funzioni del Comune nel T. U. Enti Locali (segue) Approfondimenti: l l 12 Come dare applicazione alla c. a. “sussidiarietà orizzontale” (art. 118, comma 4, cost. ) favorendo l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati Dove porre il confine tra servizio pubblico e mercato (i limiti del Comune – imprenditore)

3. Le relazioni con gli altri livelli di governo I punti chiave: l l l 13 Assicurare il metodo della “concertazione” tra i livelli di governo (attuando il principio di leale collaborazione) Rispettare il metodo della programmazione in tutti i settori Accompagnare le responsabilità alle risorse

3. Le relazioni con gli altri livelli di governo (segue) In dettaglio (art. 5 del T. U. ): l “Comuni e province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi dello Stato e delle regioni e provvedono, per quanto di loro competenza, alla loro specificazione ed attuazione” l “La legge regionale stabilisce forme e modi della partecipazione degli EE. LL. alla formazione dei piani e programmi regionale e degli altri provvedimenti della regione” 14

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione In sintesi: l l 15 L’accordo di programma La conferenza di servizi Gli accordi Lo sportello unico per le attività produttive

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione (segue) In dettaglio: L’accordo di programma (art. 34 T. U) l l l 16 Può essere promosso per la definizione e l’attuazione di opere e di interventi che richiedono l’azione integrata e coordinata di vari soggetti pubblici Deve determinare tempi, modalità, finanziamento ed ogni connesso adempimento L’approvazione dell’accordo ha l’effetto di variazione automatica degli strumenti urbanistici (se vi è l’assenso del Comune e la ratifica del C. C. ) e comporta la dichiarazione di p. u. , indifferibilità ed urgenza delle opere pubbliche

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione (segue) In dettaglio: La conferenza di servizi (artt. 14 e segg. Legge n. 241/90) l È indetta per l’esame contestuale di vari interessi pubblici e quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni l Può essere richiesta anche dal privato interessato l Ogni amministrazione partecipa attraverso un unico rappresentante legittimato dall’organo competente l Si considera acquisito l’assenso in caso di mancata notifica nei termini del motivato dissenso o di mancata impugnazione l Si procede a maggioranza ed esiste una procedura particolare per superare il dissenso delle amministrazioni preposte alla tutela di particolari interessi l Il provvedimento finale sostituisce ogni altro atto d’assenso 17

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione (segue) In dettaglio: Gli accordi (art. 15 legge n. 214/90) l Possono essere conclusi tra amministrazioni pubbliche per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune l Si può recedere unilateralmente per sopravvenuti motivi di pubblico interesse 18

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione (segue) In dettaglio: Lo sportello unico per le attività produttive (artt. 23 e seg. D. Leg. N. 112/98) l l l 19 Deve assicurare lo svolgimento celere e coordinato delle funzioni amministrative relative alla realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e rilocalizzazione di impianti produttivi Nel suo ambito può essere utilizzata la conferenza di servizi I comuni si possono avvalere, in forme concordate, delle CCIAA e delle altre amministrazioni ed enti

4. Gli strumenti e di metodi di cooperazione (segue) Approfondimento: Possibilità di ricorso alla disciplina della conferenza di servizi per superare il dissenso di un Comune o di altra amministrazione per definire un protocollo d’intesa (caso Casei Gerola-Provincia di Pavia) 20

5. Gli organi comunali In sintesi: 21 l Vanno distinti gli ORGANI DI GOVERNO (Consiglio, Giunta, Sindaco) cui competono le funzioni di INDIRIZZO politico-amministrativo l Dalla Struttura burocratica (dirigenti e personale), cui compete l’attività amministrativa (la GESTIONE)

5. Gli organi comunali (segue) Il principio di separazione tra i compiti di “governo” (indirizzo e controllo) e quelli di indirizzo costituisce attuazione del principio costituzionale di imparzialità (art. 97 Cost. ) ed è sancito: l l l 22 Dalle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle PA (art. 4 del D. Leg. vo n. 165/2001, richiamato dall’art. 88 del TU) Dall’art. 78 del T. U. (doveri e condizione giuridica degli amministratori) Dall’art. 107 del T. U. (funzioni e responsabilità della dirigenza)

5. Gli organi comunali (segue) Il Consiglio Comunale (artt. 38 – 45 del TU): l l l 23 È l’organo di indirizzo e controllo Ha autonomia funzionale ed organizzativa Nei comuni con + di 15000 ab. è presieduto da un consigliere eletto dal consiglio Ha competenza sugli atti fondamentali (art. 42 TU) Può istituire commissioni di indagine Può approvare, a maggioranza assoluta, una mozione di sfiducia che fa cessare dalla carica il Sindaco e determina lo scioglimento del consiglio (art. 52 TU)

5. Gli organi comunali (segue) La Giunta Comunale (art. 48 TU): l l l 24 È nominata dal Sindaco La carica di assessore è incompatibile con quella di consigliere (nei com. con + di 15000 ab. ) Collabora con il Sindaco nell’attuazione degli indirizzi del Consiglio, svolge attività propositive e di impulso nei confronti del medesimo, cui riferisce annualmente sulla propria attività Opera attraverso deliberazioni collegiali Adotta i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi

5. Gli organi comunali (segue) Approfondimento: La “forma di governo” dei Comuni è di tipo PRESIDENZIALE ? l l l 25 In parte, per la diretta investitura popolare del Sindaco e per i poteri di nomina e revoca degli assessori e dei dirigenti Il ruolo del Sindaco è però temperato/riequilibrato dai poteri del Consiglio (atti fondamentali, mozione di sfiducia, autonomi poteri di controllo) (bipolarismo) Nei comuni minori la formula è “stemperata” dal ruolo del Sindaco che presiede il Consiglio e dall’assenza di incompatibilità tra consiglieri ed assessori

6. La struttura burocratica In sintesi (art. 89 TU): l L’ordinamento degli uffici e dei servizi è disciplinato dallo statuto e dai regolamenti dell’Ente in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo principi di professionalità e responsabilità l Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dai soggetti preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro l Compete agli organi di vertice sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale (art. 91 TU) 26

6. La struttura burocratica (segue) Articolazione: l l l 27 Segretario generale Direttore generale (se nominato nei comuni maggiori) Dirigenti Altro personale, assunto o con incarico a contratto Collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità

6. La struttura burocratica (segue) Il Segretario comunale (artt. 97 -100 TU) l l l 28 È dipendente di un Agenzia autonoma E’ nominato e revocato (per violazione dei doveri d’ufficio e previa delibera di Giunta) dal Sindaco, da cui dipende funzionalmente Svolge compiti di collaborazione agli organi e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa Sovrintende alle funzioni dei dirigenti (ove non vi sia il Direttore generale) Può svolgere le funzioni del Direttore generale

6. La struttura burocratica (segue) Il Direttore generale (art. 108 TU) l l l 29 Previsto nei comuni con + di 15000 ab. Nominato e revocato (previa delibera di giunta) dal Sindaco Provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi, secondo le direttive del Sindaco Sovraintende alla gestione, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza Predispone piano dettagliato obiettivi (art. 197, comma 2, lett. a) Predispone proposta di piano esecutivo di gestione (art. 169)

6. La struttura burocratica (segue) I Dirigenti (art. 107 TU) l l 30 Tutti i compiti non riguardanti le funzioni di indirizzo e controllo Autonomi poteri di spesa, organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo Attuazione degli obiettivi e dei programmi Diretta ed esclusiva responsabilità della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati della gestione

7. Il Sindaco “Organo” dello Stato In sintesi (artt. 14, 54 TU): l Sovraintende ai Servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare, di statistica l Emana atti in materia di ordine e sicurezza pubblica l Svolge funzioni in materia di polizia giudiziaria l Vigila sulla sicurezza e l’ordine pubblico l Adotta Ordinanze contingibili ed urgenti in caso di pericolo per l’incolumità dei cittadini l In casi di emergenza (per traffico e/o inquinamento) ordina la modifica degli orari di uffici e servizi, pubblici e privati l Opera come Uff. di Governo anche in altri settori sulla base di norme di settore (es. Legge n. 833/78 in materia di sanità) 31

7. Il Sindaco “Organo” dello Stato (segue) Differenze (principali) rispetto alle altre funzioni: l l l 32 Rapporti con il Prefetto e poteri di questo (doveri di informativa, potere ispettivo, potere sostitutivo o di nomina di un commissario) Limiti alla delegabilità (non sono delegabili i poteri d’ordinanza) Non opera l’indirizzo politico-amministrativo del Consiglio (si tratta di “funzioni doverose”); non opera, negli stessi termini, la distinzione tra indirizzo e gestione

7. Il Sindaco “Organo” dello Stato (segue) Approfondimento: l 33 Identificazione dei presupposti per l’adozione di ordinanza “extra ordinem” contingibilità (no mezzi ordinari) urgenza (pericolo incombente)

8. Il Sindaco rappresentante legale del Comune In sintesi (art. 50 TU): l 34 Il Sindaco “rappresenta” il Comune, nel senso che è abilitato a manifestare la volontà dell’Ente in atti e negozi giuridici (es. “sta in giudizio” ex art. 75 del codice di proc. civile)

8. Il Sindaco rappresentante legale del Comune (segue) Approfondimento: l 35 I poteri di rappresentanza del Sindaco vanno “coordinati” con i compiti dei Dirigenti ex art. 107 del TU (adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno; stipulazione di contratti)

9. Il Sindaco “capo” del Comune In sintesi (art. 50 TU) l l 36 Il Sindaco “è l’organo responsabile dell’amministrazione del Comune” Responsabilità politica (attuazione del programma) Responsabilità amministrativa e giuridica Unitarietà e personalità di questo ruolo

9. Il Sindaco “capo” del Comune (segue) I punti problematici l l 37 Strumenti e modalità della “sovrintendenza” rispetto alla gestione Rispetto dei ruoli (far valere le responsabilità altrui) Non esclusività dei poteri di indirizzo e controllo Adeguatezza ed efficienza della struttura di “staff”

10. Il potere di nomina e revoca degli Assessori In sintesi (art. 46 TU) l l l 38 La nomina è “libera” (atto politico), fatte salve le incompatibilità di legge Per la nomina è prevista la comunicazione al consiglio Per la revoca la comunicazione deve essere “motivata”

10. Il potere di nomina e revoca degli Assessori (segue) Approfondimento E’ discussa l’applicabilità al procedimento e all’atto di revoca dei principi e delle regole generali della legge n. 241/90 (comunicazione d’avvio del procedimento, intervento dell’interessato, motivazione. . ) 39

11. Gli incarichi dirigenziali In sintesi (art. 50 e 109 -110 TU) l l l 40 L’incarico dirigenziale (come quello di responsabile di uffici e servizi) è conferito dal Sindaco, sulla base di criteri di competenza professionale (onere di motivazione, ma non necessità di valutazione comparativa degli aspiranti ) Modalità e criteri ulteriori possono essere contenuti nello Statuto e nei regolamenti L’incarico è a tempo determinato e si riferisce ad obiettivi determinati

11. Gli incarichi dirigenziali (segue) In dettaglio l l l 41 Il Sindaco non dispone di poteri di avocazione e di ordine sugli atti di gestione, né ha poteri sostitutivi Sovraintende all’attività complessiva dell’ufficio e del servizio e adotta “direttive” Può intervenire in caso di inerzia, rispetto ad atti obbligatori per legge

11. Gli incarichi dirigenziali (segue) Approfondimento (1): L’incarico dirigenziale può essere revocato con provvedimento motivato: l Per inosservanza direttive del Sindaco o dell’Assessore di riferimento l Per mancato raggiungimento obiettivi del PEG l Per responsabilità particolarmente grave o reiterata l Negli altri casi previsti dal C. C. L. 42

11. Gli incarichi dirigenziali (segue) Approfondimento (2) Le funzioni dirigenziali l Nei comuni privi di dirigenti possono essere conferiti ai responsabili degli uffici (art. 109, comma 2) l Possono essere attribuite a contratto (art. 110) con personale esterno, nel limite del 5 % della dotazione organica o 1 unità se la dotazione org. è < di 20 l Nei Comuni con popolazione < 5000 ab. è consentita l’attribuzione agli assessori (art. 53 legge n. 388 del 2000) 43

11. Gli incarichi dirigenziali (segue) Approfondimento (3) Il dirigente comunale può essere licenziato ? 44 l Si, con diverso procedimento e diverse garanzie, nelle due distinte ipotesi di responsabilità dirigenziale responsabilità disciplinare (o per colpa) l Nel caso di licenziamento illegittimo del dirigente non apicale si applica il principio di stabilità e quindi si procederà a reintegra (in applicazione dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori).

12. Nomine negli enti e società In sintesi (Art. 50, commi 8 e 9) l Sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco provvede alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune presso Enti, Aziende ed istituzioni l 45 Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro 45 gg. dall’insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico

12. Nomine negli enti e società (segue) Approfondimento (1): 46 l La revoca deve essere motivata l La motivazione (della revoca) può riguardare anche la circostanza che la nomina sia stata effettuata dalla precedente Amministrazione

12. Nomine negli enti e società (segue) Approfondimento (2): l l l 47 I poteri del Comune nei confronti delle società partecipate vanno regolati negli Statuti e nei contratti di servizio Possibilità di stabilire particolari regole di comportamento per gli amministratori di società miste (es. codice etico) Scadenza del 30. 9. 04 per l’adeguamento al nuovo diritto societario