Ministero delle Attivit Produttive ALL 3 VALUTAZIONE DEGLI

Ministero delle Attività Produttive ALL. 3 VALUTAZIONE DEGLI STRUMENTI DI INCENTIVAZIONE L’ESPERIENZA DEL MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE RELATIVA ALLA LEGGE 488/92 E ALLA LEGGE 46/ 1982. 1

Ministero delle Attività Produttive Introduzione: perché valutare? La valutazione degli effetti delle politiche viene sempre più considerata parte integrante del processo di intervento pubblico nell’economia, perché fornisce feedback sul suo funzionamento e permette di correggerne modalità e ambiti. 2

Ministero delle Attività Produttive Introduzione: perché valutare? Nei Paesi con maggiore esperienza nel campo delle politiche pubbliche è la stessa legislazione che accompagna gli interventi che spesso impone di destinare risorse alla loro valutazione. In Italia questo è agli inizi: sono ancora poche e tutte recenti le norme di incentivazione per le quali è stata recepita l’importanza predisporre un sistema valutativo. Il campo forse più ricco di esperienza è quello delle politiche del lavoro e, negli ultimi anni, in seguito alla emanazione della legge n. 266/97, quello della valutazione e controllo dell’efficacia delle norme di incentivazione alle attività economiche e produttive. 3

Ministero delle Attività Produttive Introduzione: perché valutare? All’origine di questa recente attenzione verso la valutazione delle politiche vi sono principalmente due motivi: da una parte, la drastica riduzione dei mezzi finanziari a disposizione degli interventi pubblici nell’economia, a seguito dell’affermarsi di politiche di bilancio più rigorose e dei vincoli legati alla creazione di una unica moneta europea, hanno richiesto una maggiore oculatezza nella spesa, e quindi la previsione di momenti di verifica e controllo degli effetti di essa; 4

Ministero delle Attività Produttive Introduzione: perché valutare? Dall’altra, la presenza di elementi di sussidiarietà e coesione nelle politiche condivise a vari livelli (europei, nazionali, regionali) ha comportato la predisposizione di garanzie e riscontri, da porre in essere attraverso un’attività di valutazione e monitoraggio delle politiche e dei loro effetti. 5

Ministero delle Attività Produttive La valutazione: definizione e obiettivi Il processo di valutazione degli interventi ne studia la qualità e l’efficacia, in quanto misura la differenza tra obiettivi e la loro realizzazione. La valutazione dell’impatto di una politica sottopone quindi a verifica gli obiettivi prefissati dell’intervento, confrontandoli con gli effetti ottenuti sull’ambito socio economico o territoriale cui era destinata. 6

Ministero delle Attività Produttive La valutazione: definizione e obiettivi La valutazione dettagliata di un intervento prevede l’analisi di alcuni aspetti specifici che permettono di caratterizzare il processo di valutazione. Ad esempio si usa distinguere tra valutazione di efficienza, che concerne l’impiego ottimale delle risorse disponibili per il conseguimento degli obiettivi prefissati (risponde alla domanda: in che misura le risorse si sono tradotte in realizzazioni e risultati? ) e valutazione di efficacia, che si riferisce al grado di conseguimento degli obiettivi, attraverso il raffronto tra risultati ottenuti e risultati attesi o bisogni che si intendeva soddisfare (in che misura gli obiettivi generali e specifici sono stati raggiunti? ). 7

Ministero delle Attività Produttive Un’analisi d’insieme dei diversi aspetti della valutazione è nel grafico seguente 8

Ministero delle Attività Produttive Prendendo a riferimento il momento nel quale viene effettuata la valutazione, si distingue tra: 1) ex ante, ossia prima dell’avvio di un programma o di un intervento; 2) in itinere, in corso di realizzazione; 3) ex post, quando l’intervento o il programma hanno iniziato a dare i loro frutti. Noi siamo interessati alla valutazione ex post degli interventi, per apprezzarne e analizzare il suo impatto. 9

Ministero delle Attività Produttive La valutazione d’impatto: che cosa valutare? • La crescita (di investimenti, occupazione, prodotto, profitto, produttività) nelle imprese e nei territori agevolati, e la sua durata nel tempo • L’addizionalità: la capacità dell’intervento di generare crescita superiore a quella spontanea 10

Ministero delle Attività Produttive Aspetti micro e macro La valutazione dell’impatto del provvedimento può essere scomposta in due aspetti: • La valutazione dell’impatto micro, che riguarda gli effetti sulle imprese agevolate • La valutazione d’impatto macro, che riguarda gli effetti sul territorio o sul complesso delle imprese interessate La differenza è relativa alla presenza di spill over di vario tipo che si propagano nel mercato 11

Ministero delle Attività Produttive Un altro elemento di valutazione w L’esistenza spesso di un trade off tra obiettivi della politica ed efficienza di mercati richiede che la valutazione misuri se gli effetti distorsivi delle politiche di intervento vengano riequilibrati o meno dal perseguimento degli obiettivi dell’intervento 12

Ministero delle Attività Produttive Metodi statistici di valutazione w Si circoscrive l’analisi ai metodi di valutazione quantitativi che usano opportuni disegni statistici non sperimentali w Si basano sulla valutazione dell’ipotesi controfattuale, ovvero di quello che le imprese o le aree agevolate avrebbero realizzato in assenza di intervento 13

Ministero delle Attività Produttive La stima del controfattuale: problemi • La misurazione degli effetti del programma separando quelli indotti da altri fattori (omitted variables bias) • La selezione dei beneficiari non è casuale ma risponde a determinati criteri: gli agevolati possono avere caratteristiche diverse dai non agevolati che influenzano il confronto (selection bias) 14

Ministero delle Attività Produttive L’individuazione del controfattuale: metodi w Difference-in-differences w Metodi di matching w Metodi di selezione w Modelli di simulazione strutturale (da Blundel e Costa Dias, 2000) 15

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Questa legge rappresenta attualmente il più importante strumento di incentivazione degli investimenti, sia in termini di numero di progetti agevolati che di risorse finanziarie erogate. q q 4 bandi ordinari (1996 -1998) 1 bando straordinario (zone terremotate) - 1999 1 bando straordinario (regioni cofinanziabili del Centro-nord) -1999 1 bando riservato al settore turistico (1999) Domande presentate: 35. 482 - progetti agevolati: 18. 051 Progetti agevolati nei primi 4 bandi: 17. 000 Investimenti agevolati nei primi 4 bandi: 55. 000 mld Agevolazioni concesse nei primi 4 bandi: 19. 000 mld Nuovi occupati: 220. 000 16

Ministero delle Attività Produttive Analisi degli indicatori: correlazione tra gli indicatori e la graduatoria finale Legge 488/92 L’analisi mostra che tutti gli indicatori partecipano alla costruzione della graduatoria. 17

Ministero delle Attività Produttive Analisi degli indicatori Legge 488/92 Il meccanismo di selezione risulta aver funzionato in maniera efficace. Le imprese agevolate registrano valori migliori anche con riferimento ai principali indici di bilancio, pur non inclusi nei criteri di selezione del provvedimento. Vi è quindi la presunzione che la graduatoria selezioni imprese valide, che possono garantire un’adeguata probabilità di sopravvivenza del progetto e quindi un suo radicamento nel territorio. 18

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Analisi valutativa degli incentivi q La maggiore difficoltà che si incontra in una valutazione di impatto consiste nella stima di ciò che è effettivamente accaduto alle unità oggetto del programma depurato da ciò che sarebbe accaduto alle stesse unità, nelle stesse condizioni, ma in assenza dell’intervento (“controfattuale” ). Questo non è osservabile ma solo stimabile. q Nella stima del controfattuale è necessario tener conto sia delle interferenze dovute a fattori esogeni al programma di interventi, ma che possono concorrere ad amplificarne o ridurre gli interventi, sia alle eventuali distorsioni causate dal processo di selezione dei partecipanti al programma di interventi: nel caso della legge 488 il processo di selezione delle imprese beneficiarie non è “neutrale” ma avviene sulla base di una graduatoria costruita su indicatori della “qualità” dell’investimento. 19

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Analisi valutativa degli incentivi q La corretta valutazione dell’impatto dei programmi di sviluppo economico richiede di eliminare, o almeno ridurre, gli effetti distorsivi, mediante il ricorso ad opportune tecniche. q Si è scelto di confrontare un campione di imprese agevolate con un campione di imprese non agevolate ma il più possibile simile alle agevolate per evitare distorsioni. Quest’ultimo è una stima del “ Controfattuale ”. q Si sono adottate tecniche descrittive ed econometriche portano agli stessi risultati. 20

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Come valutare l’efficacia degli aiuti ? q Primo caso: l’agevolazione viene concessa in quanto il vantaggio sociale delle crescita del capitale fisico immateriale e umano viene valutato superiore a quello privato. In questo caso l’incentivo attiva progetti che non sono stati scelti spontaneamente dal mercato: la redditività e la produttività attesa di questi progetti dovrebbe essere inferiore a quella media. q Secondo caso: l’intervento pubblico viene concesso per superare barriere al pieno funzionamento dei mercati (esempio vincoli all’accesso al credito): questi investimenti dovrebbero avere livelli di redditività simili o superiori a quelli medi. q In entrambi i casi, l’intervento dovrebbe portare ad un maggior investimento delle imprese agevolate. Se questo è aggiuntivo, dovrebbe risultare un miglioramento relativo del fatturato e dell’occupazione. 21

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi) 22

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi) Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA 23

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi) Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA 24

Ministero delle Attività Produttive Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi) Legge 488/92 Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA 25

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Conclusioni q La novità della relazione di quest’anno è quella di offrire una valutazione degli effetti delle agevolazioni concesse attraverso la legge 488/92 alle imprese. q Le indicazioni empiriche suggeriscono che le agevolazioni hanno effettivamente raggiunto lo scopo di accelerare lo sviluppo delle imprese a cui sono state concesse. 26

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Conclusioni q Confrontando i dati raccolti dal Ministero dell’Industria con i dati di bilancio tre anni dopo la concessione dell’agevolazione, la crescita dell’occupazione media del campione di imprese agevolate, nel periodo 1995 -1998, è pari al 17 % nel Centro. Nord (9 % nelle imprese non agevolate), e del 13 % nel Mezzogiorno (3 % nelle imprese non agevolate). q Nello stesso periodo il fatturato del campione di imprese agevolate è aumentato del 35 % nel Centro-Nord (14 % nelle imprese non agevolate), e del 32 % nel Mezzogiorno (23 % nelle imprese non agevolate). q I risultati rimangono sostanzialmente invariati se il campione di controllo viene ristretto al gruppo di imprese che, sebbene non agevolate, hanno comunque effettuato l’investimento e anche se vengono utilizzati per i due periodi dati di bilancio più omogenei. 27

Ministero delle Attività Produttive Legge 488/92 Conclusioni q Gli effetti degli incentivi sembrano dirigersi nella direzione attesa : non solo i meccanismi di selezione hanno identificato iniziative e imprese con risultati nel complesso superiori a quelli medi, ma le imprese agevolate hanno mantenuto nel tempo un differenziale di redditività positivo e livelli di crescita occupazionale soddisfacente, dirottando gli incentivi finanziari al mantenimento dei posti di lavoro, anche se questo ha implicato una riduzione delle produttività per addetto e quindi anche delle redditività complessiva. 28

Ministero delle Attività Produttive Legge 46/82 q Fondo per l’innovazione tecnologica (art. 14 -18) q Fondo speciale per la ricerca applicata (art. 1 -13) Rappresenta il principale strumento di sostegno all’attività di ricerca e sviluppo realizzata dal settore industriale. L’obiettivo principale del provvedimento è la creazione di investimenti aggiuntivi in ricerca, caratterizzati da un elevato contenuto innovativo, che le imprese non avrebbero attivato in assenza dell’agevolazione oppure avrebbero attivato parzialmente o in ritardo con effetti negativi sui livelli di competitività dell’intero sistema produttivo. 29

Ministero delle Attività Produttive Legge 46/82 In Italia la spesa globale per R&S è risultata nel 1997 pari a 21. 914 miliardi di lire (1. 1 % del Pil, inferiore rispetto al dato registrato da Francia e Germania che spendono in R&S più del 2 % del Pil). La spesa privata mostra un marcato squilibrio territoriale, essendo per la quasi totalità concentrata nell’Italia Settentrionale e Centrale. 30

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Ministero delle Attività Produttive Legge 46/82 Indagine valutativa sul FIT La valutazione ex post degli incentivi alla R&S si è basata su una metodologia che ha consentito di isolare gli effetti delle agevolazioni sulla performance delle imprese. Si è messo a confronto ciò che è realmente accaduto alle imprese beneficiarie dell’intervento pubblico e ciò che sarebbe accaduto alle stesse imprese, nelle medesime condizioni, ma in assenza del programma di finanziamento (controfattuale). 35

Ministero delle Attività Produttive FIT: risultati dell’indagine valutativa Legge 46/82 Esisterebbe complementarietà dei fondi pubblici rispetto agli investimenti privati in R&S. Le imprese infatti si discostano dal valore tendenziale degli investimenti in capitale immateriale nel periodo in cui ricevono l’agevolazione (anno di fine progetto) per tornare poi sui livelli del periodo antecedente al finanziamento. 36

Ministero delle Attività Produttive FIT: risultati dell’indagine valutativa Legge 46/82 Effetto degli incentivi in R&S sugli investimenti in capitale immateriale Esisterebbe un effetto netto degli incentivi sugli investimenti in capitale immateriale delle imprese agevolate. Il segmento C-B indica un differenziale pari allo 0, 3 % del fatturato, al netto degli effetti di selezione, osservato tra le imprese finanziate dal Fondo per l’Innovazione Tecnologica e un campione di imprese non agevolate (campione di controllo). 37

Ministero delle Attività Produttive FIT: risultati dell’indagine valutativa Legge 46/82 Tasso medio annuo di crescita del fatturato per addetto secondo alcune caratteristiche d'impresa. Confronto tra un campione di imprese agevolate e un gruppo di imprese non agevolate. L’effetto dell’agevolazione sulla produttività delle imprese risulta di segno positivo, in conformità alle aspettative. Il differenziale del tasso medio annuo di crescita del fatturato per addetto tra le imprese agevolate e un gruppo di controllo costituito da imprese non agevolate è circa l’ 1 % a favore delle imprese agevolate. La tabella mostra la ripartizione del differenziale di crescita del parametro secondo le principali caratteristiche di impresa. 38

Ministero delle Attività Produttive FRA: analisi dei dati di bilancio delle imprese agevolate Legge 46/82 Risulta che le imprese agevolate investono in misura superiore rispetto alle imprese simili che non hanno usufruito dell’agevolazione. Il divario aumenta nel caso delle immobilizzazioni immateriali, probabilmente a causa della maggiore attenzione che tale gruppo di imprese rivolge all’innovazione tecnologica come fattore di competitività del mercato. 39

Ministero delle Attività Produttive Conclusioni Legge 46/82 Le conclusioni dell’esercizio di valutazione ex post dell’impatto degli incentivi pubblici sulle performance delle imprese agevolate dal Fondo per l’innovazione tecnologica indicano che le agevolazioni effettuate hanno un effetto additivo e non sostitutivo sugli investimenti in R&S. Le analisi condotte mostrano infatti una crescita differenziale positiva nell’accumulazione di capitale immateriale nelle imprese incentivate rispetto a quelle non esposte al programma di finanziamento di circa lo 0, 3 % in termini di fatturato. 40

Ministero delle Attività Produttive Conclusioni Legge 46/82 Per quanto riguarda l’effetto dell’agevolazione sulla produttività delle imprese che hanno usufruito degli incentivi alla R&S, i risultati segnalano un impatto positivo e statisticamente significativo, conformemente alle aspettative. Invece, le previsioni di una maggiore crescita del fatturato e dell’occupazione nelle imprese agevolate rispetto alle non agevolate non sono confermate dall’evidenza empirica. Una plausibile spiegazione del fenomeno riguarda la possibilità che nel periodo di tempo analizzato, che è stato necessariamente breve, a causa dei vincoli sui dati disponibili, non sia ancora possibile cogliere l’effetto dell’agevolazione sulla crescita delle imprese beneficiarie del finanziamento. 41

Ministero delle Attività Produttive Conclusioni Legge 46/82 E’ stato misurato, l'infine, l’impatto delle legge sulla crescita dell’output dell’attività di ricerca attraverso una misura dell’accumulazione di capitale immateriale e umano addizionale dovuta al finanziamento pubblico: risulta che per il FIT 1. 000 miliardi di finanziamento alla ricerca servirebbero ad attivare lo 0, 1 % in più di capitale immateriale in rapporto al fatturato e lo 0, 7 % di capitale umano impegnato nel processo produttivo. Considerando che i finanziamenti complessivamente impegnati dal Fondo sono, al 1999, 9. 600 miliardi, una stima di larga massima dell’effetto degli incentivi sulla crescita del capitale umano è pari al 6, 5 %. 42

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