Menschenrechte Seminar Menschenrechtspolitiken im Vergleich Dr Petra Bendel

Menschenrechte Seminar: „Menschenrechtspolitiken im Vergleich“ Dr. Petra Bendel, Universität Erlangen-Nürnberg Folien, Teil 1: Was sind überhaupt Menschenrechte? Welche Dimensionen von Menschenrechten gibt es?

Was sind Menschenrechte? • fundamentale Rechte für alle Menschen, unabhängig von • • ihrer staatlichen Zugehörigkeit gelten als angeboren, unveräußerlich und unantastbar sollen die Stellung der Individuen in politischen Gemeinwesen regeln bzw. regeln diese sichern als kodifizierte Rechte einen einklag- und durchsetzbaren Mindeststandard an: individueller Freiheit sowie politischer und sozialer Gleichheit

Grundproblem: ¨ Spannung zwischen dem normativen politischen Ideal und der jeweiligen rechtlichen und gesellschaftlichen Realität Menschenrechte bleiben politische Kampfbegriffe.

Auseinandersetzungen um die Menschenrechte: unter anderen: ¨ Gehalt und Reichweite der sozialen Menschenrechte ¨ Kulturelle Rechte für multikulturelle Gesellschaften ¨ Feminismus-Kritik am männlich-liberalen Bias („Recht auf Differenz“) ¨ International: Universale Geltung der Menschenrechte? („Kolonialismus“)

Teil 2: Internat. Menschenrechtsschutz 1. Kodifizierung der Menschenrechte: international 2. Kodifizierung der Menschenrechte: regional

Kodifizierung der Menschenrechte: international 1. AEMR 1948: bürgerliche+politische Abwehrrechte; wirtschaftliche und soziale Anspruchsrechte 2. UN-Pakte 1966: a) „Zivilpakt“: bürgerliche und politische Rechte („BPRechte“) b) „Sozialpakt“: wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte („WSK-Rechte“)

Kodifizierung der Menschenrechte: regional ¨ EMRK 1950 (in Kraft 1953) ¨ AMK 1969 (OAS) ¨ Afrikanische Charta der Rechte der Menschen und Völker 1981 ¨ Arabische Charta der Menschenrechte 1994 (Liga der Arabischen Staaten)

AEMR ¨ Verbindlichkeit in „Stufen“ durchgesetzt • 1948: zunächst unverbindlich, • Problem: Ost-West: liberale Freiheitsrechte vs. kollektive Rechte • heute: größtenteils Völkergewohnheitsrecht

Zivilpakt und Sozialpakt ¨ Zivilpakt: Individualrechte ¨ Sozialpakt: verschiedene Verpflichtungsarten für den Staat „obligations to respect, to protect and to fulfill“: respect: Abwehrrecht protect: Schutzaspekt fulfill: kontinuierlich Bedingungen für die Erfüllung verbessern!

Internationales Strafrecht ¨ Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes (in Kraft 1951); Problem: Völkerstrafgerichtshof fehlte ¨ Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (ICC) 1998 komplementäre Strafgerichtsbarkeit, wenn nat. Rechtssysteme versagen; Problem: Rechtsschutzlücke, wenn der betroffene Staat das Statut nicht ratifiziert hat.

Spezialkonventionen ¨ Rassendiskriminierungs-Konvention 1965 (in Kraft 1969) ¨ Konvention über die Rechte der Frau 1979 ¨ Folterkonvention 1984 ¨ Konvention über die Rechte des Kindes 1989

Menschenrechte der „ 3. Generation“ ¨ 1. Generation = liberale Abwehrrechte, ¨ 2. Generation = WSK-Rechte ¨ 3. Generation = umfassendere Rechte: Entwicklung, Frieden, Schutz der Umwelt, Partizipation, Kommunikation, Selbstbestimmung. .

Teil 3: Das MR-System der UNO: Phasen der MR-Entwicklung im UN-System 1. Phase: Epoche der Konzeption (1945 -48) ¨ War Crimes Commission (Vorläufer) Bestrafung von Kriegsverbrechen (Nürnberg) positive Idee der Menschenrechte als Friedensziel Charta der Vereinten Nationen: VN haben für die Förderung der Menschenrechte Sorge zu tragen Menschenrechte sollen universell werden Organe: Menschenrechtskommission der VN; ECOSOC, Generalversammlung der VN heute: Auch der Sicherheitsrat als polit. Leitungsorgan ist bemüht, dem Anspruch der Menschenrechte zu dienen.

2. Phase: Epoche der Kodifikation (1948 -66) 1948: Programmatik der Menschenrechtspolitik der VN: „Internationales Grundgesetz für Menschenrechte“ AEMR, 10. Dezember 1948 von der Generalversammlung der VN in Paris beschlossen (damals 58 Mitgliedstaaten) zunächst nicht verbindlich, aber heute: Bestandteil des allg. Völkerrechts Ausstrahlung: regionale Konventionen Recht auf Individualbeschwerde in gesondertem Protokoll für BP-Rechte (Fakultativprotokoll) + Pakte von 1966 (s. o. )

3. Phase: Epoche der Durchsetzung (1967 ff. ) Seit 1967: Schrittweises Eintreten der Organe der UN in die Schutzfunktion Gründe: Kodifikation war mit der Annahme der beiden Pakte abgeschlossen; Apartheid verlangte nach Klärung Einsetzung der Arbeitsgruppe zur Menschenrechtssituation im südlichen Afrika durch die UNO Menschenrechtskommission. erste konkrete Untersuchung einer menschenrechtlichen Situation durch die UN.

UN-Instrumente des MR-Schutzes: politische Kontrolle Verfahren zur länderspezifischen Situationskontrolle: fact finding durch Experten Resultat wird in Berichtsform der Menschenrechtskommission und in vielen Fällen auch der Generalsversammlung unterbreitet. Gelegentlich umfasst das Mandat auch Vermittlungstätigkeit. Zwangsgewalt steht nicht zur Verfügung (ihr Einsatz ist dem Sicherheitsrat vorbehalten und setzt eine Bedrohung des Weltfriedens voraus; Kapitel VII SVN); öffentliche politische Diskussion samt einer möglichen „Verurteilung“ des Rechtsbrechers kann keine verbindliche Wirkung haben. Vermittlung: zwischen den menschenrechtlichen Organen der VN und dem Staat; Ziel: Dialog, bei dem das Staatengemeinschaftsorgan den Rechtsverletzer zu einer Verhaltensänderung bewegen soll. Angeboten werden können: gute Dienste oder finanzielle Hilfe und Beratung. Untersuchungsgruppen mit weltweitem Mandat (thematisch).

UN-Instrumente im MR-Schutz: rechtliche Kontrolle beruht auf Verträgen kann naturgemäß nur gegenüber Vertragsparteien erfolgen Kontrollorgan: „Staatenberichte“ prüfen die Rechtsordnung des Vertragsstaates auf Vereinbarkeit mit dem menschenrechtlichen Vertrag (ferner: Individualbeschwerde in regionalen Konventionen: EMRK und Amerikanische Menschenrechtskonvention) UN: Jede der UN-Konventionen hat ihr eigenes Überwachungsorgan geschaffen („treaty bodies“) Individualbeschwerde (aber: nur 61 Staaten haben diese zugelassen), Staatenbeschwerde (bislang geringe Bedeutung)

Institutionen: UN Office of the High Commisioner for Human Rights (OHCHR) * institutionalisiert auf der Wieder Konferenz 1993, * unter der Leitung des Generalsekretärs, * im Rahmen der umfassenden Kompetenz, der Aufsicht und Entscheidungen der Generalversammlung, des ECOSOC und der Menschenrechtskommission, * für vier Jahre bestimmt, * Sitz Genf und Verbindungsbüro New York

Institutionen: ECOSOC * intergouvernementale Institution unter der Aufsicht der Generalversammlung, * führt Studien durch, spricht Empfehlungen aus, 1946 -48: Entscheidungen über Schlüsselfragen zu den Menschenrechten: - Einrichtung der Menschenrechtskommission - Verantwortlichkeit über Stellung und Rechte der Frau wurde der Commission on the Status of Women übertragen berichtet direkt der ECOSOC 1992: Einrichtung der Commisson on Crime Prevention and Criminal Justice

Institutionen: Sicherheitsrat (I) Aufgabe: v. a. Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit. Kompetenzen/Instrumente: kann für alle 190 Staaten verbindliche Beschlüsse (Resolutionen) fassen und Sanktionen verhängen (Embargos, Wirtschaftssanktionen, Int. Kriegstribunale – ehem. Jugoslawien, Ruanda, Sierra Leone, peacekeeping operations, peacebuilding operations), und diese notfalls auch mit politischen, wirtschaftlichen oder militärischen Zwangsmaßnahmen durchsetzen (Kap. VII; Resolution 678 Irak; Resolution 794 Somalia). Mitglieder: 15 Mitglieder, davon fünf ständige Mitglieder (sog. P 5 „permanent members“) mit Veto-Macht: USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien. Nichtständige Mitglieder 2003: Deutschl. , Spanien, Pakistan, Chile, Angola, Bulg. , Guinea, Kamerun, Mexiko, Syrien

Institutionen: Sicherheitsrat (II): Berufung auf Menschenrechte: bis in die 90 er Jahre v. a. Apartheid-Regime in Südafrika ¨ seit Ende des Kalten Krieges: häufige Berufung auf Menschenrechtsstandards, v. a. in Reaktion auf innerstaatliche Gewalt Probleme: ¨ - Hoher Kommissar für Menschenrechte kann sich noch immer nicht direkt an den Sicherheitsrat wenden (< Druck Chinas) ¨ - Einige Mitglieder P 5 haben die Diskussion von Menschenrechten dort unterbunden, wo sie selbst betroffen waren (Russland – Tschetschenien; Tibet – China; Nordirland – Großbritannien).

Institutionen: Generalversammlung Art. 13 (1) (b) UN-Charta: ¨ Vollversammlung kann Studien einleiten und Empfehlungen ausprechen mit dem Ziel. . . „assisting in the realization of human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sec, language, or religion. “ Empfehlungen und Resolutionen sind nicht rechtlich bindend. Aber: generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „in cooperation“ mit der UN in Menschenrechtsfragen zu handeln. ¨ Die Generalversammung muss allen internationalen Menschenrechtsabkommen zustimmen. Sie war bei verschiedenen Kampagnen federführend: Apartheid, Kolonialismus. ¨ Problem: politische Schieflage durch die int. Besetzung; manche Menschenrechtsverletzungen werden vollkommen ignoriert.

Internationaler Gerichtshof - Haupt-Justizorgan der UN 15 unabh. Richter, die von der Vollversammlung und dem Sicherheitsrat bestimmt werden. - a) beratend b) rechtssprechend ad b): nur zwischen Staaten, genauer: zwischen Staaten, die sich seiner Rechtsprechung unterstellt haben. nicht-staatliche Akteure können keine Fälle vor den Internationalen Gerichtshof bringen. Der Internationale Gerichtshof hat nur wenige Menschenrechtsfälle behandelt. Aber: Diese Urteile in diesen Fällen wurden zu dauerhaften und grundlegenden Prinzipien. Beispiele: unmoralischer und illegaler Charakter von Genozid; Kriegsverbrechen als Verletzung internationalen Rechts Problem: Ohne den Sicherheitsrat bleibt die Umsetzung der IGHRechtsprechung ein unüberwindbares Problem; Beispiel: „Case Concerning Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua“, 1986.

Kontrollorgane ¨ Committee against Torture (CAT), ¨ Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW), ¨ Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), ¨ Committee on the Rights of the Child (CRC), ¨ Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), ¨ Human Rights Committee (HRC).

Funktionen der treaty bodies ¨ Berichtsverfahren (länderspezifische Routinekontrolle) „Bemerkungen“ ¨ Einzelbeschwerden (quasi-richterliches Verfahren; nicht-öffentlich; schriftlich) abschließende Rechtsmeinung des Ausschusses ist im Prinzip nicht rechtsverbindlich, aber: moralisches und politisches Gewicht. ¨ „ 1503“-Verfahren: vertrauliche Sitzungen der Menschenrechtskommission der VN können konkrete Ländersituationen behandeln Appelle; Situationsuntersuchungen! ¨ „General comments“ Entwicklung internationalen Menschenrechtes.

Effektivität dieser politischen Instrumente? ¨ Jeder Staat, dem Menschenrechtsverletzungen zur Last gelegt werden, ist bemüht, sich solchen internationalen Kontrollen zu entziehen. ¨ Die öffentliche Meinung ist das einzige Regulativ, das Handeln der Staaten beeinflussen kann, denn selbst bei rechtsverbindlichen Entscheidungen internationaler Instanzen gibt es kaum Wege der Zwangsdurchsetzung, falls der betroffene Staat nicht kooperiert. ¨ Das Schutzsystem der VN im Menschenrechtsbereich ist nicht auf rechtsverbindliche Entscheidungen hin konzipiert.

Effektivität des MR-Schutzes? V. a. präventive Wirkung: Die VN sind kein Weltstaat und kein Strafgericht! Sie hängen von den sie tragenden Staaten ab.

Teil 4: Das europäische MR-System Organisationen: ¨ Europarat: 1949; „Hüter von Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie“ ¨ OSZE (ehem. völkerrechtl. unverbindl. ) Schutz der MR gegenüber der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten * EG/EU: Schutz und Durchsetzung von MR gegenüber der supranationalen Hoheitsgewalt

Das europäische MR-System Geschichte: EMRK als „constitutional instrument of European public order“: in Kraft am 3. 9. 1953: 10 Staatenbeschwerde; Besonderheit: Individualbeschwerde vor der Europäischen Kommission für Menschenrechte Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

Das europäische MR-System: Die EMRK ¨ verabschiedet am 4. 11. 1950 in Rom vom Europarat (1949 gegr. , 45 Mitgl. ) ¨ derzeit 11 Zusatzprotokolle ¨ z. T. Vorbehalte, z. T. nicht alle ZP unterzeichnet ¨ Stellung in den Mitgliedstaaten unterschiedlich (in D: einfaches Bundesgesetz, aber: Rechtsprechung des EGMR gilt als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des GG quasi verfassungsrechtlicher Rang)

Das europäische MR-System Verträge 1 • 1961: Europäische Sozialcharta; Ziel: „den Lebensstandard . . . zu verbessern. “ alle 2 Jahre Staatenberichte zu den als verbindlich anerkannten Rechten • 1987: Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe Besuche in Haftanstalten durch Anti-Folter-Komitee Berichte, Empfehlungen; allg. Vorschläge> präventiv wirksam • 1992: Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen • 1995: Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten

Das europäische MR-System: Verträge 2 EMRK BP-Rechte EMGH; Individualbeschwerde nach Erschöpfung des innerstaatl. Rechtswegs Staatenbeschwerde; Indiviualbeschwerde Rechtsverbin liche Feststel lungsurteile Sozialcharta WSK-Rechte Sachverständigenausschuss Staatenbericht Rechenschaft Europäischer Ausschuss zur Verhütung von Folter Prüfungen (Gefängnisbesuche) Vertraul. Bericht (mit Empfehlungen), vertraul. Konsultation n, ggf. öfftl. Erklärungen Europäische Anti Verbot der -Folter Konvention

Das europäische MR-System: Verträge 3 EU-Recht Einzelne Eu. GH geschr. Grundfreiheit en und Grundrechte des EU Rechts Charta der BP- und WSK Eu. GH Grundrechte -Rechte der EU (bislang nur Proklamation) Vertragsverletzungsverfahren, Nichtigkeitskla -gen, Untätigkeitskl agen, Vorabentscheidungsverf. Rechtsverb. Urteile Vertragsverlet Rechtsverb. zungsverf. , Urteile Nichtigkeits-, und Untätigkeitsklagen, Dienstrechtskl Vorlageverfah ren

Die EMRK wird allgemein als sehr erfolgreicher Vertrag eingeschätzt, als „constitutional instrument of European public order in the field of human rights“. - Sie geht über bilaterale Verträge hinaus. - Die meisten Staaten haben sie sogar in ihr innerstaatliches Recht übernommen.

Das europäische MR-System Rechtsprechung des EGMR Individualbeschwerde: ¨ 2001: 13. 858 Beschwerden, 889 Urteile, l 8. 989 Unzulässigkeitsentscheidungen und Streichungen ¨ Rechtsprechung beeinflusst zunehmend das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten ¨ Seit dem 11. ZP 1998 übernimmt der EGMR in Straßburg quasi-verfassungsgerichtliche Kompetenzen des Grundrechtsschutzes in Europa.

Das europäische MR-System EG/EU ¨ EMRK ist nur eine Rechtsgrundlage für den Eu. GH ¨ Europäische Grundrechtscharta, proklamiert auf dem ER von Nizza, 2000; erarbeitet durch einen „Konvent“ zunächst ohne rechtliche Bindungswirkung, wurde stark von der EMRK beeinflusst * politische Bedeutung: „repräsentativer Ausdruck des gegenwärtigen Grundrechtsstandards in der Gemeinschaft“ (Walter 2003: 30): auch soziale Rechte verankert. * rechtliche Bedeutung: systematisierend; förmliche Verbindlichkeit im Verfassungskonvent?

Europarat – EG/EU ¨ EU ist nicht Mitglied des Europarats; aber: ¨ Eu. GH muss die Akte der europäischen Institutionen auf die Übereinstimmung mit internationalen MR-Normen überprüfen. ¨ Die MR der EMRK werden durch die EU überwacht; Mitgliedstaaten, welche diese systematisch verletzen, werden sanktioniert. ¨ Eu. GH hat, gerade unter Berufung auf die EMRK, vielfältige Urteile gefällt Problem: Eu. GH muss dem EMRG nicht folgen; es kann zu divergierender Rechtsprechung kommen.

Europarat - EU Historische Entwicklung ¨ Überlappung der Instrumente ¨ Konflikte zwischen den Verträgen

Das europäische MR-System Grundfreiheiten in der EG/EU Freier Verkehr von - Waren - Personen - Dienstleistungen - Kapital (Art. 14 II EGV) unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht Diskriminierungs- und Beschränkungsverbote

Das europäische MR-System: Probleme der EU – 1 Alston/Weiler (1999): „An ‚Ever Closer Union‘ in need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights“, in: Alston, Philip (Hrsg. ) : The EU and human rights, Oxford: Problem: „On the one hand, the Union is a staunch defender of human rights in both ist internal and extermal affairs. On the other hand, it lacks a comprehensive or coherent policy at either level and fundamental doubts persist whether the institutions of the Union possess adequate legal competence in relation to a wide range of human rights issues arising within the framework of Commmunity policies. “

Das europäische MR-System: Probleme der EU -2¨ Positiv: - Primärrecht verankert die MR (Amsterdamer Vertrag, Konvent!, MR als Bedingung für die Mitgliedschaft in der EU), - Institutionen: Eu. GH und Europäischer Rat unterstreichen Bedeutung der MR, vielfältige Initiativen der Europäischen Kommission für die MR), - Außenaktivitäten der Union bezüglich anderer Staaten und bezüglich internationaler Organisationen (election monitoring, human rights monitoring. . . ).

Das europäische MR-System: Probleme der EU -3¨ Negativ: keine ausgeprägte und kohärente MR- Politik, v. a. in der Innenpolitik der Union Alston/Weiler (1999): „At the end of the day, the Union can only achieve the leadership jrole to which it aspires through the example it sets to ist partners and other States. “ 1. Kein Beitritt zur EMRK 2. Institutionen sind unzureichend ausgestattet, haben wenig Expertise und wenig Interesse an MR und agieren getrennt voneinander: Fragmentierung, Inkohärenz und Mangel an institutioneller Führung. 3. Zu starkes Verlassen auf die justitiellen Maßnahmen. 4. Kein monitoring- und reporting-System unzureichende Daten- und Analysegrundlagen für das Agieren der Union Mangel an Transparenz und klaren Kriterien unbefriedigend für: EU-Organe, Drittstaaten, Zivilgesellschaft.

Das europäische MR-System: Probleme der EU -4 Steigende Bedeutung der MR-Politik der Union: Neue Herausforderungen im Inneren: Xenophobie, Diskriminierungen, unzureichende Garantie der WSK-Rechte für größere Gruppen, unzulängliche Behandlung von Asylbewerbern und Flüchtlingen, 11. September 2001! - Außenpolitische Bedeutung der EU: GASP, - Zunehmende Diskrepanz zwischen wirtschaftlicher und politischer Einigung - Osterweiterung - Globalisierung/Transnationalisierung - 3. Säule: Vergemeinschaftung der Justiz- und Innenpolitik - Amsterdamer Vertrag + Konvent/Verfassung verankern die MR stärker

Europäisches MR-System Forderungen: EMRK und EU-Instrumente müssen besser aufeinander abgestimmt werden. Außen und Innenpolitik der EU müssen in MRAngelegenheiten stärker aufeinander abgestimmt werden. Stärkeres Monitoring-System soll institutionalisiert werden. Institutionen müssen mit besseren Ressourcen ausgestattet werden. Human-Rights-Mainstreaming sinnvoll? Zivilgesellschaft soll innerhalb der bestehenden Strukturen eine größere Rolle spielen.

Teil 5: Die Menschenrechtspolitik der Bundesrepublik Deutschland Wichtige Leitlinien: Ownership Normsetzung Um- und Durchsetzung Querschnittsaufgabe („mainstreaming“) Prävention