LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA CENTRALIZACIJA I DECENTRALIZACIJA Necentralne

LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA CENTRALIZACIJA I DECENTRALIZACIJA � Necentralne države, kao države u kojima pored centralnih organa (sa nadležnošću nad celom teritorijom države), postoje i necentralni organi (poslove obavljaju na delu teritorije jedne države) se međusobno razlikuju prema načinu na koji su uredile odnose između centralnih i necentralnih organa, tako da postoje centralizovane i decentralizovane necentralne države. � U centralizovanim državama necentralni organi, koji su dislocirani i raspoređeni po celoj državnoj teritoriji su, po svojoj suštini, načinu rada i odlučivanju, postavljenju i razrešenju, deo su centralnih organa, koji su samo teritorijalno razmešteni van glavnog grada, inače se radi o delovima centralnog organa. Ovakva necentralna država se naziva centralizovanom, jer su sve odluke donete u centru i od strane centralnih državnih organa, a mehanizam teritorijalnog razmeštanja organizacionih jedinica centralnih organa po državnoj teritoriji se naziva dekoncentracija.

� Ako se vratimo na istorijski prevaziđene primere centralne države (u kojima postoje samo centralni organi) onda bi se one mogle nazvati i državama sa koncentracijom vlasti, jer je sva vlast bila na jednom mestu. � U savremenim državama dekoncentracija je tehnička, a ne pravno politička mera, jer znači samo tehničko olakšavanje i racionalizaciju u vršenju vlasti, s obzirom da građani ne moraju za obavljanje poslova odlaziti u glavni grad, već se u njihovim naseljima nalaze ispostave-ekspoziture centralnih državnih organa. Sve odluke i akti koji su doneti u tim ispostavama su isti i jednaki aktima donetim u centrali. � Nasuprot tome, necentralna država, koja državne poslove van svog sedišta poverava nedržavnim necentralnim organima, koji su često i lokalno neposredno birani, naziva se decentralizovanom necentralnom državom, a način takvog organizovanja državih poslova naziva se decentralizacijom. Decentralizacija je mnogo više od tehničke i mere racionalizacije, jer državne poslove van sedišta ne vrše više državni organi, već posebni nedržavni organi samostalno obrazovani za određeno područje. � Državni organi ovo čine zbog toga što time obavljanje državnog posla poveravaju lokalnom organu i povećavaju efikasnost i legitimitet vlasti. Lokalni organi ne dobijaju pravo na konačno odlučivanje i punu slobodu, nego samo da u okviri zakona i primenom zakona odluče u pojedinačnom slučaju i to, po pravilu, samo u prvom stepenu, što znači da će konačna odluka po žalbi biti doneta od centralnog organa.

• Ali, za razliku od dekoncentracije gde centralni organi odlučuju i o celishodnosti i o zakonitosti rada i odluka necentralnih organa, kod decentralizacije necentralni, tj. lokalni organi imaju slobodu celishodnosti, a kontroliše se samo zakonitost njihovog rada. Dakle, državna vlast svojom voljom prenosi na lokalne nedržavne organe ovlašćenje da odlučuju o jednom broju, po pravilu upravnih pitanja, jer time postiže bolje rezultate upravljanja i vladanja. • Decentralizacija po svojoj suštini može biti funkcionalna i tada se odnosi na prenošenje ovlašćenja za obavljanje određenih državnih poslova (javna ovlašćenja) na određene organizacije neteritorijalnog karaktera (npr. na privredne komore, advokatske ili lekarske komore ili druga strukovna uduženja i organizacije – univerzitet ili javne službe). • Drugi oblik decentralizacije je teritorijalna decentralizacija, koja znači prenošenje određenih državnih poslova na teritorijalne kolektivitete građana, tako da sada više nije u pitanju samo prenos državnih poslova, nego se kao subjekti prava na obavljanje tih poslova pojavlju građani u toj lokalnoj jedinici, koja može biti manja, formata opštine, ali i veća, formata regiona ili pokrajine. • Lokalna samouprava koja se ostvaruje u užim teritorijalnim jedinicama unutar države je najtipičniji primer. Pošto ona postoji u svakoj državi danas možemo je označiti univerzalnom pojavom.

� Teritorijalna decentralizacija se može javiti u obliku od države kreiranih delova teritorije kojima se poveravaju kroz decentralizaciju određeni državni poslovi, i to je uže shvatanje teritorijalne decentralizacije, ali se decentralizacija može osloniti na već postojeće, izvorne i originalne oblike narodne samouprave (lokalne, regionalne), koji postoje nezvisno od države, nekada i starije od konkretne države, u kojima građani za sebe i zbog sebe ogranizuju obavljanje mnogih i važnih poslova, koji nisu državni, nego lokalni, ali zato ništa manje važni lokalnom stanovništvu. � Postojanje i delovanje ovih oblika je osnovno ljudsko pravo, istini za volju ne svuda u istom obimu i značaju, ali deo teritorijalno političke strukture države, koju država ne samo da ne sme da ugrozi nego i često koristi tu organizacionu strukturu da joj poveri obavljanje niza različitih državnih poslova, koji nisu uvek ni samo upravni.

� To je razlog zbog čega ćemo se u daljim izlaganjima baviti ovim posebnim, neadministrativnim oblicima političke decentralizacije – lokalnom samoupravom, teritorijalnom autonomijom i regionima, dok ćemo uže shvaćenu decentralizaciju prepustiti upravnom pravu, gde joj je i mesto. � Lokalnu samoupravu možemo posmatrati kao komponentu decentralizacije, jer se na nju, tj. organe koje biraju građani na njenoj teritoriji, od strane države prenose određeni poslovi državnog karaktera (npr. matične knjige, izdavanje građavinskih dozvola ili inspekcijski nadzor), ili pak kao kategoriju koja ima šire značenje, značenje ograničenja državne vlasti putem prava građana da lokalne poslove (komunalni poslovi, poslovi socijalne zaštite, protivpožarne zaštite, lokalnih puteva, primarne zdravstvene zaštite itd) vrši samostalno, unutar tih teritorijalnih jedinica. � Danas se najčešće na jedinice lokalne samouprave koje već postoje, na njihove organe, pored lokalnih poslova, prenosi i deo državnih i to je punija mera decentralizacije. Ipak, i sama država nekad kreira određene teritorijalne jedinice za koje obrazuje područne jedinice centralnih organa, ali to nije decentralizacija, niti su te jedinice lokalna samouprava, jer nemaju organe koje bira lokalno stanovništvo.

POJAM LOKALNE SAMOUPRAVE � Lokalna samouprava je svojstvo stanovništva užih teritorijalnih zajednica, lokalnih zajednica, da samostalno odlučuju i upravljaju lokalnim poslovima. Dakle, radi se o političko teritorijalnoj zajednici koja je u sastavu države i na čijoj teritoriji država vrši svu državnu vlast nad tim stanovništvom, ali pored nje i nezavisno od nje postoji lokalna zajednica u kojoj njeni stanovnici samostalno vrše svoje, lokalne poslove, koji iako nisu državni, nisu od ništa manje važnosti za život tih stanovnika. � Najstariji praoblici lokalne samouprave stari su najmanje koliko i država i pošto se ne odnose na iste društvene odnose, nisu u konkurenciji i sukobu, već su u idealnoj situaciji komplemntarni, a ako ne, onda jedni drugima ne smetaju. Takođe, oni ostvaruju blisku saradnju, štaviše u vršenju određenih javnih poslova zajednički učestvuju. � Pravo na lokalnu samoupravu spada u red osnovnih sloboda i prava čoveka, što znači da je izvorno i svojstveno čoveku i njega država i ustav ne mogu da podare, već samo potvrde i obezbede, a na taj način lokalna samouprava postaje predmet ustava i zakona.

Više od toga, kao pravo građana, lokalna samouprva je ograničenje domena državne vlasti u koji ona ne sme zaći, zbog čega se često smatra jednim od indikatora postojanja i stepena demokratije i vladavine prava. Tamo gde se prava lokalne samouprave ne poštuju, ne može se govoriti o postojanju demokratskog poretka. � Koliko će biti velika svaka od tih lokalnih zajednica i koja naseljena mesta će obuhvatiti predstavlja složeno i višestrano pitanje, jer ne sme biti proizvoljno, već izraz realnog života. U tom postupku uzimaju se u obzir brojni pokazatelji, a naročito: površina i geografija teritorije, broj stanovnika, homogenost i komplementarnost društvenih odnosa, infrastrukturna, posebno saobraćajna gravitacija, privredni potencijali i njihova povezanost (Pusić). � Broj i vrste lokalnih samouprava utvđuju se, na osnovu ustava, u zakonima o teritorijalnoj organizaciji države, ali iz već navedenih razloga, ustanovljenje novih ili promene u vezi postojećih lokalnih samouprava moraju se uvek izvoditi uz obavezno konsultovanje i uvažavanje lokalnog stanovništva, jer to moraju biti njihove zajednice. � Na značaj toga ukazuje i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine, koja važi u zemljama članicama Saveta Evrope. Stabilnost takvih prirodnih i tradicionalnih zajednica važan su element političke stabilnosti svake države iako nije u neposrednoj vezi s državnom vlašću, pa se o tome posebno vodi računa i posebno je vidljivo u nizu savremenih ustava Afrike i srednje Azije, koje odlikuje postojanje i konsultativna uloga ovih vrsta zajednica. �

ELEMENTI LOKALNE SAMOUPRAVE � � � Opšti pojam lokalne samouprave razlaže se na pet međusobno povezanih elemenata koji svi zajedno precizno određuju lokalnu samoupravu: 1) ustavom i zakonom garantovan krug poslova koji joj pripadaju; to su uglavnom upravni poslovi, javne službe, ali i određeni normativni poslovi; slobodno neposredno odlučivanje građana unutar nje o lokalnim poslovima ili predstavničko odlučivanje koje je danas ipak češće i značajnije. To znači da građani sami biraju organe LS koji te poslove u ime njih vrše (skupština, predsednik opštine. ) organizaciona i personalna samostalnost organa; organi LS su odvojeni i samostalni od državnih; državni organi niti biraju niti smenjuju rukovodioce i kadrove lokalnih organa; to čini lokalno stanovništvo ili lokalni organi. samostalni izvori prihoda putem kojih se finansiraju lokalni poslovi. Oni se iskazuju i bilansiraju u lokalnom budžetu. Izvori su porezi, takse, naknade, prihodi od lokalne imovine. Ipak bez srdestava koja se obezbeđuju s državnog nivoa, putem transfera (za ujednačavanje, za posebne namene) i dotacija ili projektnog finansiranja, mnoge jedinice LS ne bi mogle obezbediti srdstva ili bi došlo do neravnomernosti u razvoju koja bi ugrozila celu zajednicu. i efikasna pravna zaštita samouprave, prvenstveno pred sudovima.

POSLOVI LOKALNE SAMOUPRAVE � Pošto imaju status sloboda i prava čoveka, ni ustav ni zakoni ne mogu ukinuti pravo na lokalnu samoupravu, ali ustavi retko preciznije i detaljnije određuju krug poslova lokalne samouprave, već sem potvrde i garancije njenog postojanja, najčešće pre nego što za detalje upute na zakone, navedu neke od njih, a za ostale upute na zakone. � Na drugoj strani, posebni zakoni o lokalnoj samoupravi, ali i brojni drugi zakoni koji sadrže pojedina pitanja u vezi lokalne samouprave, poslove lokalne samouprave najčešće utvrđuju izričitim nabrajanjem (enumeracijom), a veoma retko opštom pretpostavkom po ostatku izričito utvrđenih državnih poslova, što bi više odgovaralo izvornoj prirodi poslova lokalne samouprave. ). � Posmatrajući karakter lokalnih poslova može se uočiti da su to pretežno “upravni poslovi sa uskom vlašću vlade” (Petrović), mada se mogu uočiti i drugačija rešenja (Holandija, Finska, Danska). � U vezi sa određenjem poslova lokalne samouprave, u teoriji se govori i o načelu supsidijarnosti, kao osnovnom načelu za distribuciju nadležnosti između različitih nivoa vlasti, prema kome bi svi poslovi koji nisu u izričito u nadležnosti višeg nivoa, a koji bi se efikasnije obavljali na lokalnom, bili u nadležnosti lokalne samouprave.

• Supsidijarnost ističe i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (čl. 4). Ipak, načelo supsidijarnost ne može precizno i konkretno da utvrdi šta kojem nivou pripada odlučivanja ili upravljanja pripada, jer se to prvenstveno određuje putem ustava i zakona, ali može biti vredno upućujuće pravilo o načinu i pravcima u kojima treba tražiti rešenje. • Ponekad je teško utvrditi pravu prirodu poslova koji su u zakonima navedeni kao poslovi lokalne samouprave, jer država često i mnogo koristi postojanje organa lokalne samouprave da na njih prenese obavljanje necentralnih i decentralizovanih državnih poslova, koji su povereni, a ne izvorni poslovi, i u vezi kojih organi lokalne samouprave imaju različit položaj i ovlašćenja. • Problem teritorijalnog oblikovanja (veličine) osnovnih jedinica lokalne samouprave blisko je povezan i sa pitanjem njihove nadležnosti (izvornih, a posebno poverenih), jer određeni nivo nadležnosti često traži odgovarajući teritorijalni osnov. Strukturni odgovor na moguću neujednačenost teritorijalnog i funkcionalnog aspekta može biti u obliku stepenovanja ili šireg praktikovanja povezivanja njenih osnovnih jedinica. • Lokalni poslovi uglavnom obuhvataju komunalne poslove (snabdevanje vodom, upravljanje otpadnim vodama, čvrstim otpadom, zelene površine, parkovi, pijace, parkinzi, osvetljenje javnog prostora, gradska groblja, toplotno energetsko snabdevanje), lokalni putevi, potrebe građana u vezi sa osnovnim i srednjim obrazovanjem, predškolsko vaspitanje, primarna zdravstvena zaštita, kultura (biblioteke, muzeji, posebni objekti), sport, zaštita od elementarnih nepogoda, pandemija, određeni poslovi socijalne zaštite, informisanje lokalnog karaktera itd.

ORGANI LOKALNE SAMOUPRAVE • Organizaciona i personalna samostalnost znače da same lokalne samouprave uređuju svoju organizaciju (sistem organa i biraju njihove kadrove). • Samostalnost u organizaciji i izboru vršilaca poslova proizlazi iz priorode lokalne samouprave i ona u svom punom obimu znači pravo da svaka lokalna samouprava sama odluči kako će organizovati obavljanje svojih poslova i ko će to činiti, što je od posebnog značaja u pogledu izbora izvršnih organa (imajući u vidu da se predstavnički organi biraju neposredno na izborima). • U praksi država sreću se tri varijante ovog elementa lokalne samouprave: sistem pune samostalnosti (veoma redak), sistem bez samostalnosti (veoma redak) i mešovit sistem u kome se za neke poslove ostavlja puna samostalnost organizovanja, za neke propisuju načela, a za neke detaljno propisuje organizacija i postupak. • Mešoviti sistem je najčešći, pri čemu se broj organičenja samostalnosti razlikuje, tj. negde je više slobodnih i načelnih odredaba koje propisuje država, a negde više neslobodnih, gde država detaljno uredi pitanje organizovanja. • Mešoviti sistemi su realnost, jer kao što smo to već rekli, države veliki deo svojih poslova poveravaju organima lokalne samouprave, čije izvođenje i finansiraju, usled čega dolazi do različitih međusobnih ustupaka i organičenja.

• Po pravilu se može identifikovati postojanje predstavničkog i izvršnih organa, ali prisutni su i drugi organi, kao i javne službe koje su organizaciono i funkcionalno samostalnije (javna preduzeća, ustanove, fondovi). • Predstavnički organi su izabrani od strane građana, uglavnom neposredno, oni vrše normativne poslove, donose opšte akte LS, uključujući i jedan koji među njima snagu najvišeg (statut kod nas). Vrše i druge poslove, donošenje budžeta, odluka o zaduživanju, kontrola izvršnih organa, osnivanje javnih službi itd. • Izvršni organi mogu biti kolegijalni i inokosni. Nekada postoje i jedni i drugi (gradonačelnik i savet). Oni mogu biti političkog karaktera, npr. predsednik opštine ili gradonačelnik koji se biraju od strane građana neposredno ili od strane parlamenta po političkom kriterijumu na određeni mandat. Ipak, određene poslove (upravni poslovi u užem smislu ili poslovi koji se odnose na ekonomska pitanja i razvoj) mogu da obavljaju lica koja su izabrana po stručnom kriterijumu (menadžerski princip). • Retkost je danas da lokalne izvršne organe kao pre postavlja državni organ. • Postoje i određeni specifični organi, lokalni ombudsman, odbori za praćenje stanja, saveti itd.

LOKALNE FINANSIJE • Lokalna samouprava ne može ni postojati ni delati bez finansijskih sredstava, zbog čega se njihovo stabilno postojanje javlja kao prethodna pretpostavka. • Pri tome, finansije lokalne samouprave moraju poticati u značajnom delu iz sopstvenih izvora, tj. lokalna samouprava mora imati značajne izvorne prihode, prihode koje sama određuje i prikuplja, jer je to uslov njene samostalnosti. • Ali izvorni prihodi najčešće nisu dovoljni za sve potrebe i poslove lokalne samouprave, zbog čega postoji obaveza države da iz svojih sredstava pomogne obavljanje onih poslova koji su nužni lokalnoj samoupravi, a ona to ne može sama (najčešće manje ili nerazvijene lokalne samouprave, to se vrši raznim namenskim transferima i dotacijama, projektima koje finansira isl. ), odnosno obezbedi određeni nivo finansijskog ujednačavanja među lokalnim samoupravama koje nikad ne raspolažu istim resursima (opšti i ujednačavajući transferi). • Strukturu prihoda LS čine lokalni porezi koji pripadaju samoj LS (npr. Porez na imovinu), deo drugih poreza koji se prikupi na njenoj teritoriji (npr. Porez na poklon ili nasleđe), lokalne administrativne i boravišne takse, prihodi od imovine (lokalna preduzeća, dividende), naknade (koncesiona, naknada za građevinsko zemljište). Oni se prikazuju u lokalnom budžetu.

ZAŠTITA, NADZOR i POVEZIVANJE • Kao i kod ostalih sloboda i prava, zaštita prava na lokalnu samoupravu, posebno sudska i ustavnosudska zaštita (Nemačka, Srbija), bitan su uslov postojanja lokalne samouprave, jer država lako i često zadire u prava lokalne samouprave, pogotovo zbog toga što većina njih nema dovoljno izvornih prihoda, pa je prinuđena da samostalnost i posebnost žrtvuje zbog efikasnosti. • Pored prava da pokrenu pitanje ustavnosti zakona koji ograničava ustavnu garanciju LS, postoji i zaštita od pojedinačnih akata i radnji kojima se zadire u LS, tj. njena prava. • Unutar svojih organa i službi, jedinice LS obezbeđuju ostvarivanje i zaštitu prava građana. • Lokalne samouprave moraju imati pravo na slobodno povezivanje i udruživanje sa drugim lokalnim samoupravama radi poboljšanja svog položaja i saradnje.

• Pravo na međusobnu saradnju je garantovano i Evropskom poveljom o loklalnoj samoupravi iz 1985. godine. Ono može biti pokretač inicijativa i koordinacije lokalnih politika, ali i način da se otklone nedostaci pojedinačnih jedinica u obavljanju poslova (nedostatak finansijskih sredstava, mali broj korisnika, razuđena teritorija). • Ovo pravo ima dva aspekta: • unutrašnji, kao pravo povezivanja i saradnje jedinica LS unutar iste države, koje može rezultirati zajedničkim organima i službama (komunalna preduzeća, ustanove za socijalni rad, brigu o starima), pa čak i stalnim međuopštinskim organizacijama sa sopstvenim organima, prihodima i nadležnostima, koje mogu da predstavljaju alternativu višestepenom organizovanju, ili svojevrsnu teritorijalnu reformu (npr. Francuska, Holandija, Finska), naročito u slučaju izražene nekomplementarnosti veličine i kapaciteta sa nadležnostima; • i kao pravo na tzv. prekograničnu, odnosno međunarodnu saradnju sa lokalnim samoupravama drugih država, bilateralno i multilateralno (Golić). I zaista ne samo bilateralno, Evropi je veoma brojna i aktivna međunarodna organizacija lokalnih vlasti. U okviru Saveta Evrope postoji Kongres lokalnih i regionalnih vlasti, a unutar EU tzv. Komitet regiona. Evroregioni predstavlju različite oblike prekograničnog povezivanja i saradnje lokalnih i regionalnih nivoa vlasti, u različitim pitanjima, od saobraćajnog povezivanja, do ekonomske i kulturne saradnje, unapređenja turizma i zaštite životne sredine.

• Pravo na lokalnu samoupravu podleže samo kontroli ustavnosti i zakonitosti. • Organi LS su samostalni u obavljanju svojih poslova, ali su podređeni ustavu i zakonu. U vršenju svojih poslova LS i sama raspolaže pravom da donosi opšte akte i uređuje određena pitanja (svoju organizaciju, mesne zajednice, komunalne delatnosti, obavljanje uslužnih delatnosti, taksi služba, lokalni prevoz itd). Ipak, ti akti moraju biti u skladu sa ustavom i zakonom, i LS taj okvir ne sme da pređe. U suprotnom moguće je da se pokrene postupak pred ustavnim sudom za osenu ustavnosti i zakonitosti, gde ustavni sud daje konačnu i obavezjužu odluku za sve. Državni organi moraju voditi računa o tome da jedinice LS svojim opštim aktima ne pređu granice utvrđene ustavom i zakonom. U tom slučaju one raspolažu pravom, ali i obavezom da postupak pred ustavnim (ili drugim nadležnim) sudom pokrenu. • U poverenim poslovima, onima koje joj država ustupi, tj. privremeno poveri, stepen nadzora državnih organa je veći. Oni mogu u tom slučaju kontrolisati i celishodnost rada lokalnih, zahtevati izveštaje o radu, davati instrukcije, preuzeti neposredno obavljanje poslova.