Les dispositifs institutionnels de rponse aux conflits dintrts

Les dispositifs institutionnels de réponse aux conflits d’intérêts Le cas de la France

La réponse aux conflits d’intérêts en France I/ Une tradition ancienne de l’Etat jacobin II/ L’Etat français moderne : valeurs renforcées III/ Le défi des privatisations et des réformes du dernier quart de siècle IV/ Les nouveaux dispositifs incorporés aux réformes (built in) V/ Les nouveaux dispositifs nés de crises

I/ Une tradition remontant à la genèse de l’Etat jacobin Conception française de l’intérêt général (radicalement distinct des intérêts particuliers, dont il n’est pas « la somme » ) - Préoccupation déjà présente sous la monarchie Cf. ordonnances royales de 1254 (Saint-Louis) et 1388 (Charles VI) - 1789 et la naissance de l’Etat jacobin Cf. approche française de la volonté générale conçue comme indépendante des intérêts particuliers - Période napoléonienne : Création de corps de contrôle (Conseil d’Etat, Cour des comptes, Inspections) - IIIème et IVème Républiques (1870 -1940) : Développement progressif des contrôles

I/ Quelques exemples - Gestion stricte des corps de hauts fonctionnaires (les fonctions de contrôle ne sont pas le monopole des seuls corps de contrôle stricto sensu, exemple : Préfets assurant le contrôle de la police et eux-mêmes fréquemment déplacés) - Contrôle des comptables à la fois par inspection et par arrêt des comptes (Cour). « Les deniers publics brûlent les doigts de ceux qui les touchent » . - Les codes de déontologie spécialisés (professions libérales)

I/ L’outil du droit pénal - Article 40 et obligation de dénoncer les délits constatés dans l’exercice des fonctions - Délits de corruption, concussion et détournements de fonds publics - Loi de 1919 : la création d’un « délit-obstacle » pour prévenir les conflits d’intérêt (incriminations de prise illégale d’intérêt, délit d’ingérence, punis de prison)

II/ L’Etat français moderne : valeurs renforcées (1) à la Libération - 1945 : Etat interventionniste, social et développeur - Limitation des intérêts privés (nationalisations des monopoles de fait et des services publics nationaux) - Statut général de la fonction publique et création de l’ENA (conforte la notion de carrière citée par M. Rexed, renforce les valeurs en les associant à une ambition d’excellence) - Rôle des grands corps de l’Etat comme réservoir de compétences pour le développement industriel (Polytechnique, Mines et Ponts) et le secteur financier (Inspection des Finances)

II/ L’Etat français moderne : valeurs renforcées (2) sous la Vème République - Grands projets conduits sous la houlette de l’Etat (nucléaire, TGV) - Renforcement de l’exécutif - Nationalisations de 1981 et présence encore accrue de hauts fonctionnaires à la tête d’entreprises publiques

III/ Le défi des privatisations et des réformes du dernier quart de siècle - Décentralisation (Lois Deferre, 1982) - Libéralisation des marchés financiers (à partir de 1984) et privatisations (à partir de 1986) - Dérégulation et ouverture des réseaux à la concurrence (à partir de 1987 pour le transport aérien, de 1993 pour la téléphonie vocale) - Essor de la finance, des marchés et du secteur privés (importance et autonomie du secteur privé par rapport à l’Etat, hausse des écarts de rémunération)

IV/ Les nouveaux dispositifs incorporés aux réformes (built in) - Décentralisation et la création de Chambres régionales des Comptes - Les privatisations et la Commission des privatisations - La dérégulation et les autorités de régulation

IV/ Les dispositifs incorporés : Chambres régionales des Comptes - Le contrôle de la gestion des collectivités locales reposait largement sur la fonction publique d’Etat - Risques pris en compte par le Ministre de l’Intérieur dès l’élaboration de la loi de décentralisation (qui remettait en cause les pouvoirs de contrôle administratifs des Représentants de l’Etat sur les collectivités territoriales) - Contrôle étroit désormais confiés à des Chambres régionales des Comptes : contrôle budgétaire, contrôle de comptes des comptables publics locaux, contrôle de gestion - Nombreux rapports, fréquentes remarques, fort impact sur le terrain.

IV/ Les dispositifs incorporés : la Commission des privatisations - Lancement des privatisations en 1986 après études expériences étrangères (USA, Royaume-Uni) - Commission des privatisations pour évaluer la valeur des entreprises cédées par l’Etat - Stricte absence d’intérêts des membres

IV/ Les dispositifs incorporés : les autorités de régulation - Ouverture progressive des réseaux (entreprises publiques, pression européenne = décisive) - Rôle des directives européennes dans l’identification et la maîtrise des conflits d’intérêt (concurrence en cas de monopole naturel, accès aux réseaux universels éventuellement demeurés dans les mains des opérateurs historiques) - Séparation des fonctions et des entreprises (Réseau ferré de France, Réseau de Transport de l’Electricité) - Affirmation des autorités indépendantes (ex. Autorité de Régulation des Telecoms…)

V/ Les dispositifs de prévention des conflits introduits après l’apparition de situations critiques Les « talons d’Achille » qui révèlent les failles du dispositif : - le financement des partis politiques - les passages de hauts fonctionnaires au secteur privé - la tutelle des entreprises publiques

V/ Les dispositifs nés de crises : durcissement du délit d’ingérence (1992) - Champ large : fonctionnaires, membres de Commissions administratives, élus - Champ non limité aux détenteurs d’un pouvoir de décision direct (Cf. techniciens chargés de constats sur un chantier) - Délit préventif (même si absence de bénéfice, de préjudice pour la collectivité ou si opération retirée). - Prise d’intérêt réprimé à la racine (l’établissement du seul lien matériel dont on pourrait éventuellement bénéficier crée la situation délictuelle, même si l’on n’en a pas tiré bénéfice en pratique)

V/ Les dispositifs nés de crises : l’exemple des élus - Incompatibilités pour les membres du Parlement (entreprises aidées, secteur financier, construction et promotion immobilières) - Inéligibilités (exemples, au niveau local, entrepreneurs de services ayant travaillé pour la Commune) - Dans ce dernier cas : démission après élection ne suffit pas à empêcher la destitution

V/ Les dispositifs nés de crises : passages de hauts fonctionnaires dans le secteur privé - Rupture des années 90 (essor du secteur privé, moindres performance des entreprises publiques), - Conflits d’intérêts affectant les entreprise publiques, - Arrêt Beaufret (1996) : gouverneur du Crédit foncier destitué (avait antérieurement participé à tutelle, en l’occurrence dans un sens sévère)

V/ Dispositifs nés de crises : Commission de déontologie pour le passage dans le secteur privé - Commission installée en 1995 - intervention obligatoire avant décision du Ministre - trois décisions possibles (avis favorable, défavorable, sous conditions) - rôle majeur de la déclaration - ajustement progressif de la doctrine

Conclusion - règles + valeurs - conciliation avec réalisme (à l’expérience le délai prévu par la loi en matière de passages au secteur privé a été ramené à trois ans, cas des marchés publics où l’on développe des modes d’appréciations multicritères sur les offres) - rôle de l’opinion publique et des débats

Références Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen, 27 Août 1798 Déclaration des Droits (Bill of Rights) du 15 décembre 1791 Loi No 93 -122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (dite Loi Sapin) Emmanuelle Prada-Bordenave, La gestion des conflits d’intérêts : l’expérience de la France, in OCDE, Gérer les conflits d’intérêts dans le service public, Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, Paris 2005 Conflict-of-interest Policies and practices in nine EU Member States, A comparative View, Sigma Paper N° 36, 2006 Francis Fukuyama, State Building, Gouvernance et ordre du monde au XXIème siècle, Editions de La Table Ronde, Paris, 2005 (version originale: State. Building, Governance and World Order in the Twenty-First Century, Profile Books, 2004)