Le forme di collaborazione fra enti pubblici ed

Le forme di collaborazione fra enti pubblici ed ETS nel Codice del Terzo Settore. La co-programmazione Milano, 9 ottobre 2019 Luciano Gallo - Ettore Uccellini 1

Le forme di relazione fra PA ed ETS la Riforma del Terzo settore: inquadramento generale; la definizione di ETS e di attività di interesse generale; il rapporto con la legislazione regionale di settore: cenni; il Registro unico degli enti del Terzo settore; gli obblighi di pubblicità, trasparenza e di rendicontazione sociale; ü la co-programmazione: finalità, oggetto e procedura; ü analisi di casi. ü ü ü 2

La riforma del TS La Riforma NON è “isolata”, ma si aggiunge ad altri interventi normativi. In questo, si tratta di un fenomeno CICLICO. Anni 90 ü legge 241/1990 sul procedimento amministrativo; ü legge 142/1990 sulle autonomie locali; ü legge 381/1991 sulla cooperazione sociale; ü legge 266/1991 sul volontariato. Anni 2000 ü legge 328/2000 sui servizi sociali; ü d. lgs. 267/2000 (TUEL); ü legge n. 383/2000 sulle APS; ü legge costituzionale n. 3/2001. 3

La riforma del TS Non si può non cogliere l’ampiezza delle Riforme avviate negli ultimi anni: ü Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 50/2016 e ss. mm. ); ü legge per la riforma della P. A. (n. 124/2015); ü disciplina sulla TRASPARENZA (D. Lgs. n. 97/2016); ü TU sulle PARTECIPATE (D. LGS. n. 175/2016 e ss. mm. ); ü legge delega per la RIFORMA del TS (n. 106/2016) e relativi decreti delegati: § d. lgs. n. 111/2017 sul 5 x 1000; § d. lgs. n. 112/2017 sull’impresa sociale; § d. lgs. n. 117/2017 CTS (Codice del Terzo Settore) 4

La riforma del TS Il CTS chiarisce l’ambito di applicazione della nuova disciplina (art. 3): « 1. Le disposizioni del presente Codice si applicano, ove non derogate ed in quanto compatibili, anche alle categorie di enti del Terzo settore che hanno una disciplina particolare. 2. Per quanto non previsto dal presente Codice, agli enti del Terzo settore si applicano, in quanto compatibili, le norme del Codice civile e le relative disposizioni di attuazione. 3. Salvo quanto previsto dal Capo II del Titolo VIII, le disposizioni del presente Codice non si applicano agli enti di cui al decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153» . 5

La definizione di ETS Il CTS per la prima volta in Italia introduce una definizione di ETS (art. 4): « 1. Sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le societa' di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle societa' costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o piu‘ attivita' di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualita' o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore» . 6

La definizione di ETS La stessa disposizione chiarisce il regime delle «esclusioni» . NON sono ETS (art. 4, c. 2): 1) le P. A. ; 2) partiti politici, sindacati, associazione di categoria; 3) enti sotto direzione, coordinamento e controllo sub 1) e 2); 4) corpo vigili del fuoco; 5) associazioni e fondazioni di diritto privato derivanti dalla trasformazione delle IPAB (n. b. LIMITI); 6) enti religiosi civilmente riconosciuti (c. 3) [n. b. LIMITI]. 7

Le attività di interesse generale Il CTS individua espressamente le c. d. attività di interesse generale (art. 5) «Gli enti del Terzo settore, diversi dalle imprese sociali incluse le cooperative sociali, esercitano in via esclusiva o principale una o piu' attivita' di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale (…)» . Il CTS prevede una sorta di clausola di revisione (c. 2), in relazione alle eventuali nuove sopravvenute attività di interesse generale. 8

Le attività di interesse generale Il CTS individua espressamente le c. d. attività di interesse generale (art. 5) «a) interventi e servizi sociali ; b) interventi e prestazioni sanitarie; c) prestazioni socio-sanitarie; d) educazione, istruzione e formazione professionale (…), nonche‘ le attivita' culturali di interesse sociale con finalita' educativa; e) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al miglioramento delle condizioni dell'ambiente e all'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; f) interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio; i) organizzazione e gestione di attivita' culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale; k) organizzazione e gestione di attivita' turistiche di interesse sociale, culturale o religioso; p) servizi finalizzati all'inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro; q) alloggio sociale; r) accoglienza umanitaria ed integrazione sociale dei migranti; s) agricoltura sociale; t) organizzazione e gestione di attivita' sportive dilettantistiche; u) beneficenza, sostegno a distanza (…); z) riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalita' organizzata» . 9

Le discipline specifiche Il CTS, inoltre, tiene conto della specificità dei diversi ETS: ü attività di volontariato (artt. 17 -19); ü associazioni e fondazioni del TS (artt. 21 -31); ü ODV (artt. 32 -34); ü APS (artt. 35 -36); ü enti filantropici (artt. 37 -39); ü imprese sociali (art. 40); ü reti associative (art. 41); ü società di mutuo soccorso (artt. 42 -44); 10

Il RUNTS Il CTS introduce il RUNTS (artt. 45 -54); in particolare: RUNTS ü Registro (art. 45); ü struttura (art. 46); ü iscrizione (art. 47; ü contenuto e aggiornamento (art. 48); ü estinzione o scioglimento dell’ente(art. 49); ü cancellazione o migrazione in altra sezione (art. 50); ü revisione periodica (art. 51); ü trasmigrazione dei registri esistenti (art. 54) 11

Le altre norma di interesse Il CTS contiene altre disposizioni di interesse: ü attività diverse (art. 6); ü assenza scopo di lucro (art. 8); ü devoluzione patrimonio (art. 9); ü scrittura contabili e bilancio (art. 13); ü bilancio sociale (art. 14); ü libri sociali obbligatori (art. 15); ü lavoro negli ETS (art. 16). I provvedimenti attuativi della Riforma. 12

Pubblicità e trasparenza Gli obblighi in materia di trasparenza e di pubblicità, previsti dal CTS, sono arricchiti dalla legge n. 124/2017 e ss. mm. Inoltre, il CTS disciplina le attività di controllo rimesse in capo agli enti territoriali: ü art. 92, c. 2 «Restano fermi i poteri delle amministrazioni pubbliche competenti in ordine ai controlli, alle verifiche ed alla vigilanza finalizzati ad accertare la conformita' delle attivita' di cui all'articolo 5 alle norme particolari che ne disciplinano l'esercizio» ; ü art. 93, c. 4 «Le amministrazioni pubbliche e gli enti territoriali che erogano risorse finanziarie o concedono l'utilizzo di beni immobili o strumentali di qualunque genere agli enti del Terzo settore per lo svolgimento delle attivita' statutarie di interesse generale, dispongono i controlli amministrativi e contabili di cui alla lettera e) del comma 1 necessari a verificarne il corretto utilizzo da parte dei beneficiari» 13

La co-programmazione Il CTS dedica un intero Titolo (VII) ai «rapporti con gli enti pubblici» . La disposizione principale è quella dell’art. 55 «Coinvolgimento degli enti del Terzo settore» . L’art. 55 ha generalizzato – con riferimento alle attività di interesse generale, previste dal Codice – i seguenti strumenti: § CO-PROGRAMMAZIONE; § CO-PROGETTAZIONE; § ACCREDITAMENTO. 14

I principi comuni dell’art. 55 « 1. In attuazione dei principi di sussidiarieta’, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicita’, omogeneita', copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilita’ ed unicita’ dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attivita' di cui all'articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e coprogettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonche' delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona» . 15

La co-programmazione « 2. La co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili» . È di fatto il contesto in cui il Terzo settore può partecipare a pieno titolo alla formazione delle politiche pubbliche, portando la propria capacità di lettura. La co-programmazione, come la co-progettazione, è modalità di relazione tra P. A. e terzo settore ispirate al principio di collaborazione. «L’ente del terzo settore si caratterizza infatti per lo svolgimento di attività di interesse generale che lo rendono omologo per finalità all’ente pubblico: per questo motivo sono previste forme di relazione tra i due soggetti che non presuppongano, come nel caso dei soggetti di mercato, interessi diversi e contrapposti, ma un partenariato perseguire insieme una finalità condivisa» . La collaborazione presuppone la piena trasparenza dei rapporti e la necessità di trattare in modo uniforme i soggetti che entrano in relazione con la P. A. , da individuare attraverso bandi pubblici e sulla base di criteri coerenti con l’obiettivo da perseguire. 16

Riferimenti regionali Legge Regione Emilia Romagna 31 marzo 2006, n. 6 «Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale» I soggetti del Terzo Settore … concorrono alla programmazione in materia sociale, sociosanitaria e socioeducativa. Tali soggetti, ciascuno secondo le proprie specificità, partecipano altresì alla progettazione, attuazione, erogazione e, qualora non fornitori di servizi e interventi, alla valutazione dell'efficacia degli interventi e servizi del sistema integrato» Legge Regione Basilicata 14 febbraio 2007, n. 4 «Rete regionale integrata dei servizi di cittadinanza sociale» «La Regione e gli enti locali promuovono la partecipazione degli attori sociali … alla programmazione, realizzazione e valutazione concertata degli interventi e dei servizi della rete regionale integrata dei servizi di cittadinanza sociale» Legge Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 19 «Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini in Puglia» «I soggetti del terzo settore … partecipano alla programmazione e alla progettazione del sistema integrato d'interventi e servizi sociali» . 17

Riferimenti regionali Legge Regione Lombardia 14 febbraio 2008, n. 1 «Testo unico delle leggi regionali in materia di volontariato, cooperazione sociale, associazionismo e società di mutuo soccorso» Articolo 6 «Le organizzazioni iscritte nel registro partecipazione alla programmazione dei servizi a livello comunale, sovracomunale e regionale e a tal fine devono essere informate e consultate per i programmi regionali e locali nei settori di specifica attività; possono proporre al riguardo programmi ed iniziative» Legge Regione Lombardia 12 marzo 2008, n. 3 «Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale» Articolo 3 «Nel quadro dei principi della presente legge e in particolare secondo il principio di sussidiarietà, concorrono alla programmazione, progettazione e realizzazione della rete delle unità di offerta sociali, secondo gli indirizzi definiti dalla Regione: a) i comuni, singoli ed associati, le province, le comunità montane e gli altri enti territoriali e gli altri soggetti di diritto pubblico; b) b) le persone fisiche, le famiglie e i gruppi informali di reciproco aiuto e solidarietà; c) i soggetti del terzo settore, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e gli altri soggetti di diritto privato che operano in ambito sociale; d) gli enti riconosciuti delle confessioni religiose, con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese, che operano in ambito sociale» 18

Riferimenti regionali Deliberazione Giunta Regionale Liguria 15 luglio 2011, n. 846 «Approvazione linee di indirizzo in materia di disciplina dei rapporti tra pubbliche amministrazioni locali e soggetti privati senza finalità di profitto» • Per porre le premesse alla partecipazione alle successive fasi di progettazione ed attuazione, l'avvio della programmazione sociale locale, sia a livello di Piano di Distretto Sociosanitario, sia a livello di Piano di Ambito Territoriale Sociale, dovrà essere caratterizzato dall'evidenza pubblica; dovrà cioè avvenire rendendo noto a tutti i soggetti non profit operanti nel territorio di riferimento l'avvio del processo di “coprogrammazione-coprogettazione-corealizzazione” precisando puntualmente quali saranno le regole che lo disciplineranno e richiedendo agli stessi l'espressione dell'interesse a tale partecipazione; regole che, tenendo conto delle specificità locali, coniughino per quanto possibile le esigenze di speditezza e di efficienza del processo con la necessità di dare voce anche alle formazioni sociali meno strutturate anche sperimentando nuovi modelli di rappresentanza. • Dopo la verifica del possesso da parte dei richiedenti dei requisiti previsti dal sistema delle regole predefinito, questi saranno chiamati a sottoscrivere il “patto partecipativo” che le conterrà e verrà dato concreto avvio alle attività di programmazione destinate a sfociare nell'approvazione del piano di riferimento; in tale fase di coprogrammazione, sarà opportuno che le regole prevedano forme di rappresentanza dei soggetti di primo livello (ad es. loro associazioni, consorzi, reti locali ecc. ); in ogni caso sarà, in primis, necessario invitare alla fase di coprogrammazione anche i rappresentanti del Forum del Terzo Settore locale. 19

Riferimenti regionali Deliberazione Giunta Regionale Liguria 15 luglio 2011, n. 846 «Approvazione linee di indirizzo in materia di disciplina dei rapporti tra pubbliche amministrazioni locali e soggetti privati senza finalità di profitto» • A conclusione del processo di co-programmazione verrà richiesta ai soggetti che vi abbiano – direttamente o per rappresentanza – partecipato di manifestare il proprio interesse a partecipare, questa volta direttamente, anche alla successiva fase di coprogettazione. • A conclusione della stessa, sempre in forma collegiale e trasparente, verrà valutata l'opportunità e la disponibilità a realizzare i progetti a ciò adatti attraverso rapporti nella sussidiarietà, cioè grazie ad autonome iniziative, singole o associate, dei soggetti che avendo partecipato alla coprogettazione, si dichiarino interessati in tal senso. • Tali autonome iniziative godranno, ove necessario, del sostegno pubblico, attraverso la messa a disposizione di risorse (organizzative, strumentali, finanziarie, ecc. ) nella misura strettamente necessaria a garantire la sostenibilità e l'adeguatezza dell'autonomo impegno dei privati, con obbligo di rendiconto e nel rispetto di quanto previsto della decisione 2005/842/CE del 28 novembre 2005. È forse superfluo precisare che l'integrazione di una pluralità di soggetti non profit anche di diversa natura (ad esempio: cooperative sociali, associazioni di promozione sociale, organizzazioni di volontariato, ecc. , ovviamente nel pieno rispetto e nella valorizzazione delle diverse loro specificità) in medesimi progetti condivisi dovrebbe costituire la modalità naturale di coprogettazione e corealizzazione delle “autonome iniziative” di cui si parla, e che proprio attraverso forme associative “di scopo” (c. d. “ATS”) fra tali soggetti sarà anche possibile promuovere efficacemente il raggiungimento dell'accordo procedimentale in mancanza del quale, anche nell'ambito dei particolari rapporti (di cui ora si parla) sarà inevitabile il ricorso a procedure competitive. 20

Riferimenti regionali Legge Regione Toscana 31 ottobre 2018, n. 58 «Norme per la cooperazione sociale in Toscana» Mediante la co-programmazione, oltre a quanto previsto dall'art. 55, comma 2, del decreto legislativo 117/2017, vengono rilevati i bisogni della comunità di riferimento, le possibili azioni, risorse, tempi e modalità di coinvolgimento delle cooperative sociali e degli altri enti del terzo settore. . . Gli enti locali, singoli o associati, e le aziende pubbliche di servizi alla persona possono disciplinare il procedimento di coprogrammazione nel rispetto del principio di autonomia organizzativa e regolamentare e garantendo il rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità, concorrenza e giusto procedimento» 21

Regolamenti comunali • Comune di Ferrara «Regolamento per la disciplina della co-progettazione nel rapporto fra amministrazione comunale ed Enti del Terzo Settore» – Atto consiliare n. 4 -128359/16 del 5 dicembre 2016 • Comune di Brescia «Bozza Regolamento comunale per la regolamentazione dei rapporti con gli Enti del Terzo Settore, in attuazione del Codice del Terzo Settore» 22

Il ruolo della programmazione La scelta delle forme e degli strumenti per l’attivazione di relazione fra P. A. ed ETS è, in primo luogo, la conseguenza della «programmazione» . Il riferimento, dunque, è ai principali strumenti previsti dall’ordinamento: 1) Linee di mandato del Sindaco; 2) DUP e PEG; 3) programma degli acquisti; 4) programmazione/pianificazione di settore; 5) co-programmazione (art. 55 CTS). Il ruolo della «regolamentazione» comunale. 23

La co-programmazione «La co-programmazione: ü finalità; ü oggetto; ü procedura. 24

La co-programmazione q La co-programmazione legata ai Piani di Zona q Quali le forme e le modalità di partecipazione q Esperienze da valorizzare? 25

La co-programmazione q. La co-programmazione legata a programmi o aree specifiche q. Quali le forme e le modalità di partecipazione q. Solo tavoli di confronto? q. Esperienze da consolidare o da abbandonare? 26

Il possibile schema della procedura eventuali atti presupposti avvio del procedimento provvedimento pubblicazione Avviso + allegati finale Tavolo di co-programmazione conclusione del procedimento 27

Analisi di casi 28

Dibattito 29

Vi ringraziamo per la gentile attenzione Luciano Gallo Ettore Uccellini 30