Le autonomie regionali e locali alla luce delle

Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 1

Gli argomenti di oggi I parte Introduzione al Federalismo secondo un approccio interdisciplinare Alcune riflessioni terminologiche sui concetti di autonomia, decentramento, federalismo II parte Un cenno storico sul sistema delle autonomie nella Costituzione La sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale I rapporti tra le autonomie nell’ambito dell’U. E. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 2

Un approccio interdisciplinare al Federalismo Problemi definitori e questioni connesse n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 3

Un approccio interdisciplinare Norme costituzionali Analisi giuridica Analisi politologica Effettiva divisione dei poteri Analisi economica Problemi di efficienza e di equità n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 4

Una riflessione preliminare… Gli assetti costituzionali ed i sistemi politici riflettono la storia e la cultura dei Paesi. Bisogna quindi conoscere bene il funzionamento effettivo dei sistemi in termini di costituzione materiale, di giurisprudenza costituzionale e di prassi. In Italia, vi sono ulteriori questioni che si intrecciano con l’introduzione di forme di autonomia di tipo federalista, quali la riforma della P. A. e del welfare, l’esistenza di un livello di governo europeo, il ritardo del Mezzogiorno. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 5

Il federalismo politico Esistenza di due livelli di governo con poteri costituzionalmente attribuiti Tali poteri sono attribuiti sulla base di criteri funzionali Esiste un organismo che dirime le controversie che sorgono tra i diversi titolari dei poteri n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 6

La democrazia federale Si addice ai grandi spazi, ai popoli caratterizzati da differenze di razza, di religione e di cultura È una visione culturale del mondo in cui il principio di uguaglianza è bilanciato con quello della diversità n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 7

Il federalismo di Carlo Cattaneo Il fondamento del federalismo non è né storico, né geografico, né economico, ma solo e schiettamente culturale. Un fondamento culturale, desunto dalla storia d’Italia (non della sola Lombardia) divisa in vari stati, più che per ragioni di governo, per tradizioni, costumi, cultura e leggi diverse n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 8

Il federalismo americano Ex pluribus unum Nel suo senso più maturo e moderno, federalismo è incremento della libertà politica, nella direzione di una genuina democrazia, perché una maggiore partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica è presupposta e promossa da una molteplicità di centri autonomi n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 9

Decentramento, federalismo e regionalismo DECENTRAMENTO = è un processo che viene attuato quando le autorità, alle quali sono conferiti i poteri pubblici, sono disposte a conferire discrezionalità, a delegare i poteri o a condividere il potere con altri soggetti all’interno o all’esterno del governo e del settore pubblico DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E POLITICO può quindi interessare sia gli Stati federali che quelli centralizzati n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 10

Decentramento, federalismo e regionalismo FEDERALISMO = nei sistemi federali c’è un dualismo di poteri autonomi e distinti ciascuno nella sua sfera di competenza REGIONALISMO = l’autorità è la discrezionalità sono concentrate prevalentemente in pochi soggetti collocati al centro con una periferia che svolge per lo più compiti esecutivi di attuazione dei programmi n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 11

Decentramento, federalismo e regionalismo Ci può essere equivalenza tra regionalismo forte e assetto federale fortemente competitivo. Esiste una linea divisoria? Il federalismo è un modo di organizzare lo Stato sulla base di un patto (foedus) in ordine alla ripartizione della sovranità e delle competenze del governo politico; il regionalismo è un modo mediante cui decentrare lo Stato centrale, a cui resta cmq riservato l’esercizio della sovranità e del governo politico. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 12

Decentramento, federalismo e regionalismo La distinzione deve essere correttamente impostata tra uno Stato in cui le competenze sono centralizzate (monopolistico) ed uno Stato in cui non lo sono n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 13

UNA VISIONE “SPAZIALE” Stato centralizzato Stato regionale Stato federale non centralizzato n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 14

Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo 1. Modello delle autonomie coordinate ed indipendenti, con competenze separate e distinte tra governo nazionale e singoli stati 2. Modello inglobante o della dipendenza gerarchica 3. Modello intermedio o della sovrapposizione indipendente, delle funzioni condivise n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 15

Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo 1. Il primo modello corrisponde a quello federale dove la sovranità è suddivisa, anche se competenze distinte e separate tendono a manifestarsi in forma ridotta 2. Il secondo modello è quello dello stato accentrato 3. Il terzo modello è quello corrisponde ad un assetto federale caratterizzato da un gran numero di funzioni condivise o competenze concorrenti n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 16

Modelli e test di federalismo Come facciamo a distinguere tra stati unitari non centralizzati e stati federali? FACCIAMO UN TEST DI FEDERALISMO n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 17

Alcune domande per capire se si siamo di fronte ad uno Stato Federale a. Come nasce la distribuzione dei poteri b. c. d. e. f. politici Come nasce la distribuzione dei poteri impositivi e finanziari Come avviene l’attribuzione delle aree funzionali al governo centrale Qual è il ruolo dei governi sub-centrali nelle decisioni del governo centrale Quale è l’identità storica, sociale e culturale Quale è l’autorità che il livello intermedio ha sugli enti localin. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 18

Federalismo e riforma costituzionale in Italia I precedenti della riforma costituzionale: prima della Bicamerale del 1997, c’era stata quella della XI legislatura (1992 -94) (De Mita e Jotti presidenti) Nella IX legislatura anche la Commissione presieduta da Bozzi aveva lavorato ad alcuni problemi di riforma costituzionale Per trasformare l’Italia in una Repubblica federale occorre rivedere non solo gli articoli 117, 118 e 119 ma anche gli articoli 5, 11, 23 e 70 n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 19

Federalismo e riforma burocratica n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 20

Il federalismo e la semplificazione E’ vero che un sistema federale comporta necessariamente una semplificazione Un sistema tributario federale che prevede imposte proprie per diversi livelli di governo è necessariamente più complicato rispetto ad un sistema centralizzato che concentra a livello statale tutti gli strumenti di prelievo n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 21

Il federalismo e la riforma del Welfare State La questione della sostenibilità della spesa sociale nelle economie avanzate Esiste una tendenza negli USA e negli altri Paesi occidentali secondo cui il governo centrale riassegna funzioni anche di spesa sociale allo scopo di ridurre la spesa. Tale politica è destinata a fallire se non è accompagnata da una chiara individuazione dei ruoli e delle funzioni che ciascun lievello di governo deve svolgere e se non sono individuati esattamente i bisogni meritevoli di tutela n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 22

Federalismo e questione meridionale Quali strategie per risolvere i problemi sociali ed economici del Sud-Italia ? In un modello neo-liberista competitivo sembra prospettarsi la formula del “fai da te”. Anche la logica federalista di tipo solidale vuole che le regioni più povere siano aiutate ma, a regime, la spesa media pro-capite deve essere inferiore a quella media nazionale e, a maggior ragione, a quella delle regioni più ricche. Il meccanismo dei trasferimenti perequativi deve essere incentivante dello sforzo fiscale. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 23

Cenni storici sul sistema costituzionale delle autonomie n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 24

Le autonomie territoriali STATO REGIONI PROVINCE COMUNI n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 25

La “declinazione” delle autonomie territoriali Autonomia finanziaria Autonomia legislativa Autonomia regolamentare Autonomia politica Autonomia organizzativa n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 Autonomia legislativa 26

Le vicende storiche del regionalismo italiano L’idea regionale nella Costituente e suoi precedenti Dallo Stato federale all’unificazione nazionale L’idea regionalista nella Costituzione come forma intermedia tra Stato federale ed accentrato L’attuazione dell’ordinamento regionale n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 27

L’autonomia statutaria n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 28

Regioni a statuto speciale Inalienabilità dello statuto che una volta riconosciuto fa parte del patrimonio genetico di tali soggetti Carattere formale e sostanziale di legge costituzionale di tali statuti n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 29

Regioni a statuto ordinario “Specializzabilità” intesa come “caratterizzabilità” dello statuto ai sensi dell’articolo 123 C. Prima della riforma gli SO erano formalmente leggi statali e sostanzialmente atti normativi statali, dopo la LC n. 1/99 sono formalmente e sostanzialmente leggi regionali Esame dell’articolo 123 C e contenuto degli Statuti n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 30

Regioni a statuto specializzabile Scopo del Regionalismo differenziato è quello di incontrare le istanze delle Regioni che hanno un’elevata capacità di governo ma hanno un regime statutario ordinario. Graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in speciali e ordinari, in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo le proprie istanze n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 31

L’autonomia legislativa regionale nella Costituzione Vecchia formulazione Potestà legislativa esclusiva Potestà legislativa concorrente o ripartita Potestà legislativa di attuazione delle leggi dello Stato Nuova formulazione Potestà legislativa esclusiva dello Stato Potestà legislativa concorrente Potestà legislativa esclusiva delle regioni n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 32

La sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale 1. L’intreccio fra competenze normative ed amministrative e la sussidiarietà verticale come ‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo Stato in materie altrimenti regionali 2. E’ la pronuncia più importante, in controtendenza rispetto alla prima – e più intuitiva - lettura dell’art. 118 Cost. Si tratta, inoltre, di una lettura che il Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso escludere: l. 59/1997, art. 2, II. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 33

L’autonomia finanziaria È la potestà di stabilire e gestire autonomamente le risorse necessarie per la realizzazione delle funzioni affidate Nella precedente versione si riconosceva il principio dell’A. F. ma veniva lasciato troppo spazio alla discrezionalità del legislatore statale C, P, CM e R sono chiamati a produrre integralmente le risorse per alimentare le proprie attività e la realizzazione dei compiti attribuiti Il Decreto legislativo n. 56/2000 n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 34

1. La finanza ordinaria Attribuzione esplicita dell’autonomia finanziaria (vedi anche art. 3 TUEL) Autonomia di entrata e di spesa Attribuzione di tributi ed entrate propri (stabiliscono e applicano…) Compartecipazione al gettito di tributi erariali secondo il principio della territorialità dell’imposta n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 35

2. Il fondo perequativo nazionale Rimedio del co. 3 dell’art. 119 per i comuni con minore capacità fiscale per abitante Strumento volto a compensare eventuali squilibri fra le entrate tributarie delle regioni Il fondo nasce dalla necessità di razionalizzare la spesa (prima c’era un accisa sulla benzina poi un fondo di compensazione interregionale e quindi i lfondo perequativo (istituito con il d. lgs 56/00 è stato costituzionalmente riconosciuto) n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 36

3. La finanza straordinaria è prevista dal co. 5 dell’art. 119 e consiste in una riformulazione del precedente co. 3 che prevedeva contributi speciali per il Mezzogiorno e le isole vincolo di destinazione delle somme che devono perseguire le finalità della previsione costituzionale n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 37

Il parallelismo funzioni-risorse Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 38

Il patrimonio delle autonomie Il patrimonio è ora attribuito non solo alle regioni ma anche alle altre autonomie Scompare il riferimento al demanio regionale n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 39

L’autonomia finanziaria delle regioni a Statuto speciale Le implicazioni in sede di modifica di una disposizione tributaria di livello nazionale allorché i proventi del tributo sono incamerati direttamente dalla regione speciale n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 40

I rapporti tra le Autonomie, lo Stato e l’U. E. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 41

La conferenza Stato-regioni-pp. aa. Nasce nel 1983 con un ruolo meramente consultivo È presieduta dal PCM ed è composta dai presidenti delle regioni e delle provincie autonome, nonché dai ministri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute. Su indicazione del PCM possono partecipare rappresentati di amministrazioni centrali dello Stato e di enti pubblici n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 42

La conferenza Stato-regioni-pp. aa. Promuove e stipula intese (nei casi previsti dalla legge) ed accordi fra Governo e Regioni (negli altri casi) È una stanza di compensazione degli interessi di Stato e regioni in cui vengono contemperati interessi talvolta contrastanti n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 43

La Conferenza Stato-città ed aa. ll. Nasce nel 1996, presso la PCM, con compiti di coordinamento, studio, informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie di P e C su quelle delegate da leggi dello Stato Per la disciplina della conferenza vedi il d. lgs. n. 281 del 1997 recante “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali” n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 44

La Conferenza unificata È stata istituita con il d. lgs. n. 281 per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni La Conferenza unificata assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunità montane. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 45

La Conferenza unificata è comunque competente in tutti i casi in cui regioni, province, comuni e comunità montane ovvero la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie locali debbano esprimersi su un medesimo oggetto. In particolare la Conferenza unificata: n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 46

La Conferenza unificata esprime parere sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati, sul documento di programmazione economica e finanziaria e sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59 promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comune è consultata sulle linee generali delle politiche del personale pubblico e sui processi di riorganizzazione e mobilità del personale connessi al conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 47

La Commissione parlamentare per le questioni regionali È prevista dall’art. 126 C. ed è disciplinata dalla l. 62 del 1953 (art. 52) 20 dep + 20 sen nominati dai rispettivi presidenti delle camere, su designazione dei gruppi, con criteri di rappresentanza proporzionale n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 48

La Commissione parlamentare per le questioni regionali Sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali (art. 11, l. c. 3 del 2001) n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 49

La Commissione parlamentare per le questioni regionali Quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 11, l. c. 3 del 2001) n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 50

I poteri sostitutivi dello Stato Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di a) mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria b) pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica c) quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 51

I poteri sostitutivi dello Stato La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione (art. 120 C. ) Tutela da parte dello Stato o controllo centralistico e contraddittorio n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 52

I rapporti con l’U. E. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari (fase ascendente) e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea (fase discendente), nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 53

I rapporti con l’U. E. Nella fase discendente Le Regioni a SO e quelle a SS possono dare immediatamente attuazione alle disposizioni comunitarie nelle materie di competenza esclusiva e in quelle di competenza concorrente, secondo quanto previsto dalla legge n. 86 del 1989 cd. “La Pergola” modificata dalla l. 128 del 1998 Nella fase ascendente provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 54

I rapporti tra Regioni ed ee. ll. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 55

La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali Prima della riforma la Repubblica che pur riconosceva e promuoveva le autonomie (art. 5 C. ) configurava l’autonomia delle Regioni qualitativamente diversa da quella degli altri enti locali poiché solo le Regioni rinvenivano nella costituzione i principi del loro ordinamento e la determinazione delle loro competenze. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 56

La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali Nel testo della riforma è presente un assetto diverso dei rapporti tra Regioni ed EE. LL. , orientato alla loro pari dignità istituzionale Indicativo a tale riguardo è il disposto del nuovo articolo 114, 2° Co. n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 57

Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee. ll. Nel sistema previgente alla riforma costituzionale i controlli statali si esplicavano su leggi, atti e organi regionali e poi vi erano i controlli regionali sugli atti degli enti locali Tali controlli erano di legittimità e di merito (solo nei casi previsti dalla legge ordinaria): la legge 62 del 1953 (cd Legge Scelba) impose pesanti controlli di legittimità e di merito in coerenza con la cultura centrale del tempo. Per gli enti locali inoltre valeva ancora il TULCP del 1934 ispirato a principi “poco per AC 6/LA costituzionali” n. de salvo CF 7/CAM 2 58

Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee. ll. Il sistema dei controlli sulle Regioni fu armonizzato con i principi costituzionali grazie alle modifiche introdotte alla legge 62/53 dalla legge 1084 del 1970. Il sistema dei controlli sugli enti locali è stato riformato dalla legge 142/90 confluita poi nel TUEL 267/00 n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 59

Il Consiglio delle autonomie locali In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123, u. c. ) Ampia discrezionalità al legislatore regionale riguardo a composizione e funzionamento Non sembrerebbe essere tuttavia una sorta di Conferenza permanente come quelle dianzi esaminate n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 60

Alcune conclusioni La forma di stato-ordinamento italiana ha compiuto recentemente passi sostanziali verso un modello di strutturazione dei rapporti centro periferia di tipo federale Il federalismo italiano appare ancora incompiuto finché non si procederà a modificare la I parte della Costituzione incidendo sul modello di bicameralismo perfetto e paritario Fare il punto sulla riforma costituzionale all’esame del Senato in questi giorni n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 61

Bibliografia Lineamenti di diritto regionale, Martines, Giuffrè 2002; Il nuovo volto della P. A. , Carbone, Simone 2001; La strada ostruita del federalismo in Italia, E. F. Russo; La Costituzione delle Autonomie, Mezzetti, Simone 2004 n. de salvo per AC 6/LA CF 7/CAM 2 62