LAS FUNCIONES BSICAS DE LA PLANIFICACIN Javier Medina

LAS FUNCIONES BÁSICAS DE LA PLANIFICACIÓN Javier Medina Vásquez Profesor Titular Director Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento, Facultad de Ciencias de la Administración, Universidad del Valle, Cali, Colombia Curso Planificación y Gestión Estratégica de las Políticas Públicas Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) Santa Cruz de La Sierra (Bolivia) Mayo 4 al 15 de 2009

Agenda n 1. Contexto: q n n La transición hacia una sociedad y una economía del conocimiento al nivel global 2. Origen y definiciones de las Funciones Básicas de la Planificación 3. Los Niveles de Planificación 4. Los Tipos de Coordinación 5. Lecciones y desafíos

El contexto en los noventa: Respuestas Gestión Pública a la Entonces se busca: SI Globalización n Aumenta la complejidad y la incertidumbre n Apoyar el diseño de estrategias territoriales n Los sistemas nacionales y territoriales están más abiertos y expuestos al cambio del entorno y las sorpresas n Articular lo global y lo local n Proyectar Integralmente la sociedad en el nuevo mundo

Respuestas Gestión Pública a la Descentralización SI n Aumenta la responsabilidad local n Los sistemas nacionales y territoriales requieren: • Más capacidad para tomar decisiones y administrar recursos (inversión y deuda) • Mayor poder de negociación Entonces se busca: n Compromiso y efectividad con la ciudadanía a través de procesos sociales. n Visión y pensamiento a largo plazo (Conciencia, claridad, pertinencia). n Síntesis, consenso e integración para articular demandas.

¿ALC en la sociedad del conocimiento: Como el cangrejo? n La región ha perdido importancia económica en el contexto internacional q q En las últimas cinco décadas ha bajado de la segunda posición a la antepenúltima, solamente por encima de África y de los países más pobres del Asia (Enrique García, Presidente de la Corporación Andina de Fomento, 2004). Mientras en los últimos treinta años n n Los países de Asia Oriental lograron crecer a una tasa del 7. 4% promedio anual, reduciendo la brecha de ingreso en un 45% con relación a los países industrializados, América Latina apenas creció un 3. 5% anual, lo que amplió la brecha en un 22% con respecto al mundo desarrollado (Cfr Redrado y Lacunza, BID, 2004).

Composición comercial del mercado mundial Holm-Nielsen (2004 )

Evolución comparada del PIB per. Cápita Fuente: Ecsim, 2005 Fuente: Los autores con informacion tomada de World Development Database Indicators El crecimiento del PIB per cápita de los países ALC ha sido muy modesto frente al de los países que han promovido una transformación productiva

América Latina: ¿Quienes somos? n n n n Población: 8. 5% PIB: 6. 6% Producción industrial: 6. 4% Usuarios Internet: 4% Exportaciones de alta tecnología: 3. 3% Artículos científicos y técnicos: 1. 97% Gasto en Investigación y desarrollo: 1. 83% Brunner, 2004

% SECTORES INTENSIVOS EN INGENIERÍA (AL VS PAÍSES EMERGENTES, 1970 Y 2000, VA ING/VA TOTAL) Fuente: Ferraz, 2006

Los sectores de uso intensivo de tecnología generan un 20% del valor agregado manufacturero iberoamericano Capal, Segib, 2008

Investigación y desarrollo e ingreso per capita Capal, Segib, 2008

TRANSICIÓN GLOBAL Sociedad y Economía de conocimiento Medina & Ortegón, 2006

TRAMPA PRESENTE

Perfiles productivos/sociales Fuente: Gómez, 2006

Hipótesis de trabajo: n a) La crisis puede entenderse como un desfase entre los desafíos que trajo consigo el entorno internacional y las capacidades de respuesta; n n n Desarrollo de Capacidades b) No se puede salir de la crisis con la misma conducta y forma de pensar que la provocó; n Cambio modelos mentales c) La crisis se acentúa por la vigencia de factores culturales (subjetivos e intersubjetivos) en la toma de decisiones y la gestión del desarrollo. n Nuevas prácticas de toma de decisiones Medina, 2003

Desafíos para América Latina n n Transformación productiva Agregación de valor Diversificación: q q n Nuevos procesos y productos Nuevos sectores Innovación Transformación social n n n Desarrollo capacidades y aprendizaje colectivo Mejoramiento calidad de vida Decisión para establecer una senda autónoma de desarrollo

2. Definiciones Básicas n Pensamiento Estratégico es el proceso de razonamiento acerca de sistemas o problemas complejos para alcanzar un objetivo. Presupone reducir incertidumbre y minimizar riesgos o maximizar oportunidades. n Planificación Estratégica es el proceso dinámico y participativo que se sigue para determinar las metas de una organización y las estrategias que permitirán alcanzarlas. Presupone objetivos, instrumentos y recursos y establece tres funciones básicas:

Funciones básicas de la Planificación Seminarios Santiago de Chile, 1999 Trinidad y Tobago, 2000 La Habana, 2000 Fuente: Medina (2000)

Funciones básicas de la Planificación n 1. Prospectiva o de visión de largo plazo con alto sentido de anticipación y construcción de futuro. 2. Coordinación de políticas y esfuerzos para generar sinergias, Concertación para garantizar participación e inclusión de todos los involucrados. 3. Evaluación de políticas y programas para promover una gestión por resultados

n n n Bibliografía Principal: Funciones Básicas de la Planificación Wiesner, Eduardo, Garnier, Leonardo, Medina, Javier (2000) “Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional del ILPES”, Cuadernos del ILPES, N. 46. ILPES (2001) Seminario de Alto nivel sobre las funciones básicas de la planificación y experiencias exitosas, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Consejo Regional de Planificación, La Habana (Cuba) noviembre 11 y 12, 2000. Ortegón, Edgar & Pacheco, Juan Francisco (2005) Los sistemas nacionales de inversión pública en Argentina, Brasil, México Venezuela y España como caso de referencia (cuadros comparativos), Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Serie Manuales, No 40, Santiago de Chile. Martin, Juan (2005) Funciones básicas de la planificación económica y social, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES, Serie Gestión Pública, N. 51, Santiago de Chile, agosto. Medina Vásquez, Javier & Ortegón, Edgar (2006) Manual de Prospectiva y Decisión Estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – Comisión Económica para América Latina, Serie Manuales, No. 51, Santiago de Chile.

Prospectiva n n Incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de la incertidumbre, todo ello acompañado de un asignación eficiente y equitativa de recursos fiscales, a fin de atender con prioridad los servicios, la infraestructura y las obras que demanda la reducción de la pobreza y las desigualdades (ILPES, 2000). Busca articular las perspectivas para el conjunto de los ciudadanos, más allá de las posibilidades de los mercados y de cada actor o grupo social por separado y, también, anticipar las consecuencias que producirán las decisiones de gobierno en distintos plazos (Martin, 2005).

Coordinación y Concertación n n La coordinación intersectorial, con la consecuente compatibilización entre presupuesto y programas y la regulación de los mercados, tiene por fin darle dirección al proceso social y orientación coherente al cambio, y asegurar una asignación eficiente y equitativa de los recursos, en consonancia con las prioridades que demanda un Estado moderno y competitivo (ILPES, 2000). Admite dos dimensiones principales: q q Una, la interacción del gobierno con las restantes fuerzas políticas, económicas y sociales que permita concertar sobre distintos temas y, Otra, la coordinación que debe realizarse al interior del gobierno para alcanzar en tiempo y forma los objetivos trazados (Martin, 2005).

Evaluación n El seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos como labor fundamental de un modelo de gestión pública orientado a resultados, y el establecimiento de un sistema de indicadores de desempeño (ILPES, 2000). n Involucra distintas dimensiones : Dentro del propio aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y, de manera más general, con la ciudadanía (Martin, 2005).

Planificación y Liderazgo n n n La planificación es un aspecto, explícito o implícito, del proceso de liderazgo en una nación, el cual implica información, interpretación, definición, orientación, anticipación, coordinación y evaluación de una acción sostenida de gobierno. Cuando se formaliza e institucionaliza la planificación, como parte de un proceso de acción gubernamental, surgen elementos de información, alternativas, posibles consecuencias, costos económicos y políticos en la toma de decisiones, y también elementos de coordinación, consistencia y seguimiento en la acción para lograr los objetivos adoptados. La planificación es parte inherente del proceso de gobernar e instrumento de cambio.

Decisión Estratégica: Conducción del proceso de Cambio Camino Transición Situación actual Futuro Deseado Diseño Política Pública 25

Entornos Inestables: Retroalimentación constante del proceso y planificación continua. RETROALIMENTACIÓN

3. Niveles de planificación MACRO MESO MICRO Estratégico Programático Operativo PLAN - VISION PROGRAMA PROYECTO

Nivel Estratégico n n Es aquel nivel de categoría macro donde se define la visión-país, la misión y el Plan y sus estrategias; Se determinan en esta jerarquía las grandes prioridades de carácter nacional; Conlleva una mirada de largo plazo, plantea los objetivos generales del desarrollo, define las áreas estratégicas, asigna los recursos según prioridades preestablecidas; Involucra a responsables de alta Dirección Ministerial y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso político.

Nivel Programático n n De orden meso, plantea una visión de programa, su rol es clave para lograr la integración entre el nivel de orden nacional y el local. Es fundamental para lograr la coordinación de políticas y especialmente aquellas de carácter multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o transversal como sería el caso de la ciencia, la tecnología y la innovación. El desempeño de este nivel también incide considerablemente en la coordinación intra e interinstitucional, contando para ello quizás con el más eficaz de los instrumentos a disposición del Gobierno como es la programación presupuestaria anual o plurianual. En esta instancia también se ejercen con gran trascendencia las tareas de supervisión y seguimiento físico-financiero de las metas establecidas en los planes y estrategias. Por todo ello, conlleva un alcance de mediano plazo y se asocia con la idea de gerencia o planificación programática transversal.

Nivel Operativo n n n O nivel micro, está presente en el ámbito local y sus proyectos de inversión tienen una dimensión temporal de corto plazo. Los objetivos son mucho más específicos y el financiamiento de los mismos tiene un alto nivel de dependencia del presupuesto nacional y de recursos propios. El proyecto es el núcleo central desarrollo y se define una Gerencia Operativa alrededor del gerente de proyectos y las autoridades municipales.

4. Coordinación entre niveles de planificación PE: Visión País; Misión; Plan; Nivel Macro; Objetivo General (Fin); Largo Plazo; Dirección Ministerial; Presupuesto ESTRATÉGICA PP: Visión Sectorial. PROGRAMÁTICA OPERATIVA Regional; Nivel Meso; Programa; Objetivo Principal (Propósito), metas; Mediano Plazo; planificación programática PO: Visión local; Proyecto; Nivel Micro; Objetivos Específicos; corto plazo; planificación operativa

Coordinación de abajo para arriba n Se realiza con el propósito de que el desarrollo local, impulsado por los proyectos, se materialice en consonancia con los programas sectoriales y regionales. n Y, estos a su vez se realicen de conformidad con los objetivos centrales del desarrollo nacional, definidos en el nivel superior como expresión de la visión de país establecida en el plan o en la política.

Coordinación de arriba para abajo n Se realiza con el propósito de que las grandes prioridades, las orientaciones estratégicas y los lineamientos centrales del desarrollo, definidos en el nivel estratégico, iluminen y den pautas claras para el diseño de los programas sectoriales y regionales de manera ordenada y focalizada. n Esta coordinación también debe estar reflejada en el diseño y ejecución de los proyectos, a fin de dar coherencia y orden al conjunto de políticas sociales y económicas. Todo esto, con el ánimo de articular la Planificación Estratégica con la Programática y estas dos a su vez con la Operativa. n Esta coordinación vertical es fundamental, especialmente, para orientar procesos y cambios de largo plazo, cuando están presentes fuerzas transversales (multidisciplinarias, multisectoriales, multidimensionales) que afectan y son comunes a todos los niveles y que por lo tanto, plantean la necesidad de una coordinación transversal.

Coordinación Transversal n A pesar de que el aparato gubernamental se organiza y piensa sobre la base de sectores especializados, la ciudadanía se enfrenta y reclama soluciones a problemas que por su naturaleza no se estructuran bajo una lógica sectorial sino que son transversales a varios sectores. n Ejemplos de estos serían: El área social, el desarrollo productivo, el desarrollo territorial, el medio ambiente y la Ciencia y la Tecnología (Cy. T). Estas cinco áreas exigen destacados esfuerzos de coordinación gubernamental por ser multidimensionales, multi-sectoriales y multi-institucionales. n Además, el hecho de estar insertas en distintos ministerios o agencias la coordinación exige disponer de un adecuado marco regulatorio de atribuciones y responsabilidades, para operar con flexibilidad dentro de reglas estables.

La hora de la verdad: Los Resultados n Junto a la coordinación y la concertación para ejecutar con eficiencia y eficacia la política, también la ciudadanía exige mayor transparencia y legitimidad. n Esto básicamente se asocia a la efectividad de las instituciones para ofrecer soluciones y concretar resultados. Es decir, en dar respuesta a problemas y necesidades de la sociedad en forma concreta. n Esta es la mejor garantía de sostenibilidad y respaldo por parte de la ciudadanía a las políticas acordadas.

Tres desequilibrios de las políticas n a) Desequilibrios transversales: Cuando las políticas sectoriales, regionales o locales son irrelevantes o poco prioritarias frente a la estrategia establecida. n b) Desequilibrios verticales: Cuando las políticas sectoriales, regionales o locales de los gobiernos subnacionales tienen reducida articulación con la política o estrategia central. n c) Desequilibrios inter-temporales: Cuando las políticas sectoriales, regionales o locales están desarticuladas en el corto y mediano plazo con la estrategia establecida de largo plazo.

Coordinación de horizontes de planificación

HORIZONTES DE PLANIFICACIÓN EN BRASIL–AVANZA BRASIL

n n n 5. Limitaciones y desafíos futuros Escasa definición de los roles y responsabilidades de los agentes del Sistema: q Quién construye, quién evalúa, quién usa, quién mantiene, quién divulga. Débil Integración y coordinación del Eje: q Plan-Presupuesto-Programa-Proyecto Baja importancia a las actividades de seguimiento y evaluación del Plan. Señales débiles frente al cumplimiento de Objetivos. Bajo compromiso en la construcción de indicadores. q Proceso institucionalizado continuo. q Definición Año Base Vs. Año Meta

Tres funciones institucionales n Vinculado a los tres desequilibrios (verticales, transversales, intertemporales) se encuentra la delimitación y definición de tres funciones por parte de toda institución con el propósito de que su desempeño sea eficaz y eficiente: n A) Una función de política, mediante la cual se define la postura estratégica de la institución, se define su misión y sus áreas de trabajo, se fijan los valores y los principios que la orientan, sus responsabilidades e instrumentos.

Funciones institucionales n B) En segundo lugar, una función de inteligencia, q n como capacidad para generar oportunidades, anticipar problemas y generar las competencias (conocimientos-habilidades –actitudes) ante los desafíos internos y externos. C) En tercer lugar, una función de administración q como capacidad para generar condiciones y los medios para la creación y uso de sus recursos y un trabajo coordinado e integrado en conjunto con el resto de la administración pública.

Desafío: Coordinación de los niveles de la Planificación Propósito: Contrarrestar ESTRATÉGICA • Fallas de Intervención • Fallas de mercado PROGRAMÁTICA OPERATIVA • Fallas de coordinación

Conceptos fundamentales n Planificación Estratégica: q q n Presupone un proceso sistémico y participativo para alcanzar determinados objetivos. Es un proceso de gobernar y a la vez, instrumento de cambio con elementos de información, alternativas, consecuencias, recursos e instrumentos para lograr unos objetivos. Ciclo de la Planificación Estratégica: q Respuesta a doce Preguntas. Cuál es el problema, qué queremos solucionar, cómo resolverlo, con quién, por qué, dónde, cuándo, para quién, cuánto, de qué manera, qué puede suceder, Qué puedo hacer.

¡MUCHAS GRACIAS! Dirección de Investigaciones y Postgrados, Facultad de Ciencias de la Administración, Universidad del Valle Cali, Colombia javiermedinav@hotmail. com

Bibliografía n Bervejillo, Federico (1996) Territorios en la globalización, cambio global y n n n estrategias de desarrollo territorial, ILPES, Documento 96 -34, Santiago de Chile Cepal (2008) La transformación productiva, veinte años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. Cimoli, Mario – Coordinador – (2008) Espacios iberoamericanos: la economía del conocimiento fue preparado por la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. Cimoli, Mario -Editor- (2005) Heterogeneidad estructural, asimetrías tecnológicas y crecimiento en América Latina, CEPAL, Santiago de Chile. Cimoli, Mario; Porcile, Gabriel; Primi, Annalisa, y Vergara, Sebastián (2005) Cambio estructural, heterogeneidad productiva y tecnológica en América Latina, en Cimoli, Mario op cit. Clar, Gunther; Carpakis, Dimitri & Landabaso, Mikel (2001) Mobilizing Regional Foresight Actors to Strengthen the Strategic Basis of the European Research Area, ITPS Report, N. 59. Cristo, Carlos (2000) Programa Brasileiro de Prospectiva Tecnologica Industrial, Secretaría de Tecnología Industrial, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Brasilia.

Bibliografía n n n Convenio Andrés Bello – Colciencias (2008) Escenarios para la Educación superior para la transformación productiva y social con equidad, Documento de Trabajo, CAB-Colciencias, Bogotá. Corporación Andina de Fomento (2007) Camino a la transformación productiva, CAF, Caracas. Corporación Andina de Fomento (2004) Reflexiones para retomar el crecimiento. Inserción internacional, transformación productiva e inclusión social, CAF, Caracas. Gomez, Fernando (2005). Trasformacion de Colombia en una sociedad del conocimiento desde el aprendizaje la innovación y el emprendimiento, ECSIM, Medellín. Lall, Sanjaya (2000) Desempeño de las exportaciones, tecnología y estrategias en materia de IED en las economías de reciente industrialización de Asia, con especial referencia a Singapur. CEPAL, Serie de Desarrollo Productivo N° 88, Santiago de Chile. Haussman, Ricardo (2007) La transformación productiva de Colombia, Quantum Advisory, Trabajo presentado para el Departamento Nacional de Planeación, la Alta Consejería para la Competitividad y las Regiones, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Bogotá.

n n n Bibliografía Principal: Funciones Básicas de la Planificación Wiesner, Eduardo, Garnier, Leonardo, Medina, Javier (2000) “Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional del ILPES”, Cuadernos del ILPES, N. 46. ILPES (2001) Seminario de Alto nivel sobre las funciones básicas de la planificación y experiencias exitosas, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Consejo Regional de Planificación, La Habana (Cuba) noviembre 11 y 12, 2000. Ortegón, Edgar & Pacheco, Juan Francisco (2005) Los sistemas nacionales de inversión pública en Argentina, Brasil, México Venezuela y España como caso de referencia (cuadros comparativos), Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Serie Manuales, No 40, Santiago de Chile. Martin, Juan (2005) Funciones básicas de la planificación económica y social, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES, Serie Gestión Pública, N. 51, Santiago de Chile, agosto. Medina Vásquez, Javier & Ortegón, Edgar (2006) Manual de Prospectiva y Decisión Estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – Comisión Económica para América Latina, Serie Manuales, No. 51, Santiago de Chile.

Articulación del sistema nacional de inversión pública y el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación Funciones Básicas de la Planificación (Prospectiva-Evaluación-Coordinación-Concertación) Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Programación Presupuestaria Plurianual PROGRAMAS PROYECTOS CRECIMIENTO-COMPETITIVIDAD-EQUIDAD

Fallas n "Fallas de intervención” n Ocasionadas por la gestión activa del Estado mediante regulaciones, normas, impuestos, subsidios, aranceles u otros que pueden interferir con el funcionamiento de las fuerzas del mercado, creando distorsiones o discriminaciones que impiden la correcta asignación de los recursos o afectan la conducta de los individuos. n También, por omisión al no crear los incentivos adecuados o las condiciones necesarias. Este puede ser el caso de la CTI.

Cuatro fallas de mercado n n n a) Mercados incompletos: Cuando el mercado no proporciona necesariamente todos los bienes para los cuales hay demanda, aunque el costo de ofrecerlos sea menor que el precio que están dispuestos a pagar los consumidores. Este sería el caso de la investigación básica y muchas actividades de CTI o el crédito para la educación superior o formación de científicos, donde parte de los demandantes quedan fuera del mismo, no siempre por falta de rentabilidad para el oferente sino por imperfecciones del mercado (información) que segregan a un tipo de demanda. b) Fallas de información: Llevan a una provisión socialmente inadecuada de los bienes. Los participantes no producen o consumen todo lo socialmente deseable. También, cae dentro de esta situación las asimetrías de información, donde la brecha entre un agente y otro genera transacciones desiguales, este sería el caso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs).

Cuatro fallas de mercado n c) Falta de competencia: q n Debido a barreras de entrada, falta de sustitutos del bien en cuestión o, por falta de una escala elevada para ser económicamente viable. d) Externalidades: q q Cuando la conducta de un agente económico afecta a otros sin que quien la produzca se vea afectado. Esto hace que el beneficio (costo) marginal social sea diferente del beneficio (costo) marginal privado. En el caso de las externalidades positivas como la ciencia y la tecnología o la investigación básica se consumirán o producirán en una cantidad inferior a la socialmente óptima. Caso contrario sucede con las externalidades negativas. Por ejemplo la contaminación.

Fallas de coordinación n Este tipo de fallas se presentan fundamentalmente por falta de integración, coherencia y gestión de las políticas públicas. n Fundamentalmente se dan q q Por la falta de coordinación vertical, horizontal o transversal entre el nivel Estratégico, el Programático y el Operativo de planificación en el diseño y ejecución de las políticas y, Por la forma como intervienen los agentes o se manejan los instrumentos respecto a los objetivos del Plan o la política.

Los elementos del proceso de desarrollo n n n Más de lo mismo: aumento de la productividad Mejor de lo mismo: aumento de la calidad dentro del mismo producto Más sofisticación de productos: de bienes de país pobre a bienes de país rico n Mejorar la Intensidad Tecnológica Hausmann y Klinger, 2007

Técnicas en el Proceso de la Gestión Pública Árbol de Problema FODA Ortegón, 2008 Árbol de fines y medios Escenarios Estrategia, Presupuesto, Evaluación