LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE Bosi

LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 1

Le riforma costituzionale del 2001 Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, “Modifiche al Titolo Quinto della Parte seconda della Costituzione” Confermata da referendum il 3 agosto 2001 In vigore dall’ 8 novembre 2001 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 2

La riforma costituzionale del 2001 Prevede modifiche agli articoli: 114, 116, 117, 118, 119, 123, 127, 132 della Costituzione Per gli aspetti del finanziamento interessano in particolare gli articoli 114, 116, 117 e 119 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 3

La riforma costituzionale del 2001 Alcuni concetti di base • Stato-persona / Stato-ordinamento • Autonomia tributaria • Potestà legislativa esclusiva e concorrente Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 4

Stato-persona / Stato-ordinamento: è la nozione più generale di stato, coincidente con al repubblica, che include sia il governo centrale sia i livelli intermedi Stato-persona è lo stato centrale, distinto quindi da Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 5

Autonomia tributaria Diverse accezioni • Stabilire nuovi tributi in tutti gli aspetti (presupposto, soggetti passivi, base, aliquote) • Definire la base imponibile nell’ambito di criteri definiti da leggi statali • Definire il livello delle aliquote nell’ambito di tributi disciplinati da leggi statali Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 6

Potestà legislativa Esclusiva: non limitata in alcun modo da altri organi Concorrente: che è esercitata insieme ad altri organi Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 7

Aspetti da discutere • Mutamento dei rapporti tra Stato e Regioni ed Enti locali nella potestà legislativa in generale e tributaria in particolare • Caratteri dell’autonomia finanziaria di Regioni e Enti locali • Perequazione • Modello di federalismo Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 8

Titolo V - art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 9

Nelle prossime diapositive si presenta il testo degli artt. 117 e 119 evidenziando in rosso i punti significativi relativi al federalismo su cui è necessario riflettere e commentare Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 10

Titolo V - Articolo 117 c. 2 La potestà legislative è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 11

Titolo V - Articolo 117 c. 3 Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 12

Titolo V - Articolo 117 c. 4 Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 13

Titolo V - Articolo 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 14

Rapporti Stato e altri enti All’art. 114 (La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato) si fissa la parità Stato, Regioni e Enti Locali Nel testo precedente non si citava lo Stato, che implicitamente era super-ordinato Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 15

Rapporti Stato e altri enti Art. 117: Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Si osserva l’inversione rispetto al precedente testo: ora le regioni hanno un ruolo non inferiore allo Stato(-persona). Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 16

Rapporti Stato e altri enti Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva sul sistema tributario dello Stato (non di tutto, quindi) art. 117 c. 1 Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario sono materie a potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni Segue che: -lo Stato è del tutto autonomo solo nel sistema tributario statale; -nelle materie concorrenti l’iniziativa della potestà legislativa sembra delle Regioni; -lo Stato è però autonomo nella fissazione dei principi fondamentali. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 17

Rapporti Stato e altri enti Art 117 c. 4 definisce residualmente la potestà legislativa primaria delle Regioni su tutto, tranne ciò che è stato definito per lo Stato. Segue che: la materia dei tributi regionali e degli enti locali è attribuita senza alcun vincolo, neppure i principi fondamentali, alla potestà delle regioni; poiché gli Enti locali (Comuni, Province e Comunità metropolitane) non hanno potestà legislativa, emerge una dipendenza delle norme tributarie degli enti locali dalla potestà legislativa regionale. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 18

Autonomia finanziaria Le entrate dei livelli inferiori sono: • Tributi propri: • Compartecipazioni • Trasferimenti perequativi • Altri trasferimenti (art. 119 c. 5) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 19

Autonomia finanziaria Compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio - Una versione limitativa del concetto di compartecipazione: compartecipazione al gettito - Riserva di aliquote (sistema utilizzato per l’Irpef) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 20

Perequazione Trasferimenti Perequativi Decisi dallo Stato per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119 c. 3) Principio della capacità fiscale non del bisogno Speciali Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (art. 119 c. 5) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 21

Perequazione Tra il 2001 e il 2009 sono emersi diversi punti di vista nella lettura della Costituzione, in particolare sulla compatibilità tra - l’art. 119 c. 3 (unico fondo perequativo basato sulla capacità fiscale) e c. 4 (sufficiente a finanziare tutte le funzioni) e - l’art 117 c. 2 lett. m) (Livelli essenziali prestazioni, LEP) che dovrebbero essere finanziati, in quanto uniformi su tutto il territorio nazionale, in mood integrale dal centro sulla base di un criterio del fabbisogno. Problemi superati dalla legge delega n. 42/09 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 22

Modello di federalismo Modello con due sistemi separati e autonomi: Stato e Regioni Tuttavia lo Stato: effettua trasferimenti perequativi sia alle Regioni sia agli Enti locali determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (secondo alcuni interpreti, il potere centrale di fissare i LEP potrebbe portare a un modello più accentrato di quello preesistente) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 23

Modello di federalismo E’ contemplato un modello a velocità variabile (art. 116 c. 3) che consente margini molto ampi di ampliamento della devolution, dato che può riguardare: • tutte le materie concorrenti • alcune materie esclusive dello Stato (tra cui l’istruzione e l’ambiente) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 24

Modello di federalismo Art. 116 c. 3 Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 25

Modello di federalismo Poteri sostitutivi L’art. 120 c. 2 prevede un potere sostitutivo delle stato sulle regioni inadempienti Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 26

Il finanziamento della riforma Accanto alla norma costituzionale non è stato definito un chiaro quadro del finanziamento delle funzioni attribuite a Regione e Enti locali. L’incremento della spesa decentrata potrebbe essere molto modo elevato. L’ISAE ha stimato: • in 69 miliardi la spesa aggiuntiva della PA locale (soprattutto istruzione e protezione sociale) • le entrate tributarie locali dovrebbero passare dal 23 al 62% delle entrate tributarie delle AP Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 27

IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER FUNZIONI – SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI – ANNO 2003 (milioni di euro) Funzioni Spesa totale pre - Spesa totale post - Variazione decentramento percentuale (a) (b)-(a)/(a) Servizi generali 23. 067 23. 313 246 1, 1 Difesa 11 11 0 Ordine pubblico 3. 368 0 Affari economici 32. 426 38. 519 6. 093 18, 8 Protezione 5. 720 6. 270 550 9, 6 Ambiente 2, 3 Abitazioni e 9. 730 9. 950 220 territorio Sanità 82. 266 82. 733 467 0, 6 Attività ricreative 7. 191 8. 401 1. 210 16, 8 Istruzione 20. 012 67. 609 47. 597 237, 8 Protezione sociale 8. 398 21. 068 12. 670 150, 9 Totale 192. 189 261. 242 69. 053 35, 9 Fonte: ISAE, 2005 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 28

Dopo la riforma costituzionale: le difficoltà del processo di attuazione • Riforma del 2001: mai definiti i principi generali: aumenta il contenzioso Stato-Regioni (+ 500% dopo il 2001) • 2003 Blocco delle addizionali Irpef e Irap • 2003 Istituzione dell’Alta Commissione di Studi sul federalismo fiscale, che doveva individuare i principi generali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (abortita) • 2005 Blocco riparto 56/2000 e previsione sua sostituzione • Riforma costituzionale sulla c. d. “devolution” (bocciata dal referendum) • Governo Prodi: estate 2007 disegno di legge di attuazione della riforma del titolo V: decaduto • Ruolo delle sentenze della Corte costituzionale • Legge delega n. 42/09 di attuazione del federalismo fiscale • 2010 -12: Decreti legislativi della L. 42/09 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010 29