La responsabilit Contrattuale della P A Il dogma

La responsabilità Contrattuale della P. A.

• Il dogma della immunità statale in materia di illecito civile contrattuale risulta da tempo abbandonato dal nostro ordinamento.

ART. 28 Cost. • I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

Responsabilità contrattuale • L’assoggettamento degli enti pubblici alla responsabilità contrattuale è stato sempre ammesso.

• Invocando la distinzione tra atti di gestione e atti di imperio.

Dell’inadempimento delle obbligazioni • Art. 1218 cc. “responsabilità del debitore” Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”

Ritardo della P. A. nella conclusione del procedimento • Art. 2 bis “ l. 241/90 “ Le P. A. sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. ”

Critica della dottrina • Non era agevole attribuire carattere funzionale all’attività di diritto privato delle amministrazioni

• Occorre, infatti, rilevare che l’attività delle amministrazioni è esercizio della funzione, cioè perseguimento e cura concreta di un interesse pubblico affidato alle stesse.

• Mentre, lo strumento privatistico, in quanto esercizio di autonomia negoziale, serve a soddisfare l’interesse dei contraenti, con la conseguenza che esso non è direttamente creato per la soddisfazione di un interesse pubblico.

• Da qui la considerazione che l’attività contrattuale delle amministrazioni non (avrebbe) assicura(to) il perseguimento dell’interesse pubblico.

• Pertanto, mentre il potere è attribuito specificamente per la cura concreta di un interesse pubblico (ad es. il potere concessorio o espropriativo)

• gli strumenti privatistici sono essenzialmente neutri e possono essere, dunque, utilizzati per diversi scopi, ma ciò non toglie che anche attraverso l’utilizzo degli stessi l’amministrazione possa e debba perseguire interessi pubblici

• In tal senso la dottrina, già a partire dai primi del ‘ 900, ha elaborato una classificazione delle tipologie di attività amministrativa, distinguendo tra attività amministrativa di diritto pubblico e attività amministrativa di diritto privato

• Laddove elemento qualificante è il termine “amministrativa” che sta a indicare un’attività funzionalizzata, sia che si espleti con moduli di diritto pubblico (in specie provvedimenti), sia con strumenti di diritto privato (ad es. contratti).

• Ad esempio, è possibile procedere all’acquisizione di un terreno per la costruzione di un’opera pubblica con un provvedimento espropriativo ovvero mediante un contratto di compravendita: nell’uno e nell’altro caso, gli strumenti sono funzionali ad un interesse pubblico.

• Vi sono ipotesi, dove la P. a non ha possibilità di scegliere tra moduli di diritto pubblico o di diritto privato, poiché, ad esempio, deve reperire i beni all’esterno, o meglio sul mercato, non avendo la struttura o le capacità per provvedere autonomamente: si pensi alla costruzione di strade e alla fornitura di beni e servizi.

• In tal caso l’amministrazione sarà tenuta, salvo casi eccezionali e temporalmente limitati, a dover reperire tali beni sul mercato e, dunque, a dover stipulare negozi di diritto privato

• Appare evidente, però, come i contratti necessari alla costruzione di un’opera pubblica e alla fornitura di beni e servizi siano strumenti di diritto privato, ma funzionali alla soddisfazione di un interesse pubblico.

Responsabilità precontrattuale • Responsabilità per violazione del dovere di buona fede nelle trattative e nella formazione del contratto art. 1337 c. c. • Violazione del dovere di comunicazione all’altra parte delle cause di invalidità del contratto medesimo art. 1338 c. c.

Art. 1337 c. c. • “ Trattative e responsabilità precontrattuale” • Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede.

Art. 1338 c. c. • “ conoscenza delle cause di invalidità” • La parte che conoscendo o dovendo conoscere l’esistenza di una causa d’invalidità del contratto, non ne ha dato notizia all’altra parte è tenuta a risarcire il danno da questa risentito per avere confidato, senza sua colpa, nella validità del contratto.

Responsabilità extracontrattuale o aquiliana • Una prima norma da esaminare: • Art. 23 d. p. r. 10. 01. 1957 n. 3 “ è danno ingiusto quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave”

Art. 2043 c. c. Dei fatti illeciti • “ risarcimento per fatto illecito” Qualunque fatto doloso, o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”

Esempio di inizio secolo • Danni prodotti dalle scintille che spesso sfuggivano alle locomotive a vapore e che provocavano incendi nelle scarpate e nei campi”

• Danni che per tanti anni furono ritenuti non risarcibili dalla giurisprudenza, tenuto conto che l’inconveniente appariva ineliminabile e connesso ad un servizio pubblico, che non si intendeva limitare.

Problematiche • Inquadramento della predetta responsabilità nell’ambito o di una responsabilità diretta (o per fatto proprio)

• Oppure responsabilità indiretta (o per fatto altrui, ovvero, dei propri funzionari e dipendenti)

Dopo varie dispute dottrinali e giurisprudenziali • Inizialmente si è sostenuto che la responsabilità della P. A. deve essere inquadrata nell’ambito della responsabilità diretta (art. 2043 c. c. )

• La presente costruzione dottrinale è stata oggetto di rilievi

• ovvero quando ci troviamo dinnanzi ad una responsabilità concorrente dei funzionari e dipendenti che rispondono per fatto proprio (direttamente come statuisce l’art. 28 cost. ). Con dolo o colpa grave.

• In questo caso l’amministrazione non potrà rispondere per fatto proprio ma risponderà per fatto altrui (secondo il principio di immedesimazione organica).

• Parleremo di responsabilità indiretta e solidale.

• Il danneggiato potrà chiedere il ristoro dell’intero danno ad uno solo dei due responsabili, ovvero ad entrambi.

• La responsabilità solidale si esclude nei casi di sola colpa lieve poiché in questo caso parleremo di responsabilità diretta della p. a.

• A sua volta la responsabilità solidale si verifica raramente

• Difatti il danneggiato raramente si rivolge al solo dipendente o congiuntamente alla P. A. ed al dipendente.

• Ragioni di solvibilità inducono a rivolgersi direttamente alla P. A.

• La quale si troverà a dover corrispondere l’intero risarcimento del danno.

Artt. 18, 19 e 22 T. U. impiegati civili dello stato • L’amministrazione eserciterà l’azione di rivalsa nei confronti del suo dipendente

• Nasce in capo al funzionario che ha commesso un danno – con colpa grave o dolo – nell’esercizio delle sue funzioni – (rapporto di servizio) – quella responsabilità che prende il nome di “responsabilità amministrativa”

• Responsabilità amministrativa che si differenzia dalla responsabilità dell’agente nei confronti dei terzi soggetti estranei all’amministrazione (classica forma di responsabilità civile).

• La responsabilità amministrativa si qualifica come: responsabilità contrattuale per inadempimento nell’ambito del preesistente rapporto di servizio che lega l’agente all’ente.

La responsabilità amministrativa • Ricorre non solo nel caso di danno indiretto subito dalla P. A. per aver risarcito il pregiudizio patito dai terzi

• Ma anche in tutti i casi in cui la condotta del dipendente pubblico arrechi una menomazione patrimoniale diretta alla P. A. sia sotto forma di minori incassi o di maggiori spese o di pregiudizio ai beni della p. a.

La Responsabilità amministrativo - contabile

• La locuzione “ responsabilità amministrativo-Contabile” è ormai acquisita dalla giurisprudenza e dalla dottrina nonché dall’art. 1 comma 4 della l. 20 del 1994.

• La responsabilità contabile parte dal 1862 (l. n. 800) con il giudizio sui conti degli agenti contabili

• La particolarità di questo giudizio era data dal fatto che:

• La presentazione del conto o resa del conto determinava che per l’agente contabile automaticamente si apriva un giudizio contabile

• Il giudice non controllava se vi fossero state negligenze o trascuratezze da parte degli agenti contabili

• Ma verificava semplicemente se ci fosse corrispondenza tra il dare e l’avere (in sede di rendicontazione)

• Nel caso di saldo negativo tra le due partite, si aveva la comminatoria della sanzione a carico dell’agente contabile il quale aveva ben poche possibilità di discolparsi.

• Questo tipo di responsabilità contabile integrava un meccanismo automatico di trasposizione della posizione sostanziale all’interno del processo contabile

La legge Crispi – L. del 17. 07. 1890 n. 6972 • La prima volta che si ha un ampliamento della figura della responsabilità contabile è con la legge Crispi nella quale viene utilizzata la locuzione “ responsabilità contabile”

• Responsabilità contabile che viene attribuita non ad agenti contabili ma ad amministratori di enti locali

• Con la presente legge si ha, per la prima volta, un distacco della figura di responsabilità contabile, dal riferimento soggettivo, che risultava essere il solo • AGENTE CONTABILE

• Con la legge Crispi si fa riferimento a soggetti non tenuti né alla presentazione né alla formazione di conti, ma amministratori di enti locali che potevano essere coinvolti in procedimenti di spesa.

• Infine, con la l. 142/90 la responsabilità degli amministratori degli enti locali è stata nettamente separata da quella degli amministratori e dei cassieri.

• Il vero punto di rottura con il sistema precedente si ha con la legge di contabilità di Stato del 1923 - Rd n. 2440/23 - dove all’art. 82, per la prima volta, prevede una forma di responsabilità diversa.

• Difatti, questa norma non fa più riferimento a figure specifiche di pubblici dipendenti (come i soli cassieri) ma si parla della categoria • “ dell’impiegato pubblico”

• Inoltre, non si parla più di soggetti che sono collegati a procedimenti di spesa o contabili ma semplicemente di impiegati che svolgono qualsiasi tipo di funzioni.

• Per la prima volta compare il termine di condotta • “ Colposa”

• Inoltre, questa responsabilità viene valutata avente contenuto patrimoniale e viene accertata nel corso di un giudizio che prende il nome di • “ giudizio di responsabilità”

• Da questo momento il giudice contabile diventa un giudice del fatto, del rapporto, non più un giudice che si interessa della verifica di un documento contabile e commina la sanzione se il documento non è stato presentato in tempo o non è regolare.

• La riforma del 1994 ( leggi 14 gennaio 1994 nn. 19 e 20) e del 1996 ( legge 20 dicembre 1996 n. 639) si è assunta l’onere di porre in essere un processo di riunificazione normativa di tutte le fattispecie di responsabilità amministrativo -contabile.

La Responsabilità amministrativa azionabile davanti alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti: Sono azionabili due tipi di responsabilità: • Responsabilità amministrativa per danno erariale (non solo al patrimonio ma anche danno all’immagine – esistenziale); • Responsabilità contabile (responsabilità degli agenti contabili); L’art. 82 della legge di contabilità sancisce: “L’impiegato che per azione o omissione, anche solo colposa, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo”. Rd n. 2440/23

• l’art. 93 (Responsabilità patrimoniale) del d. l. vo del 18 agosto 2000 n° 267, così recita: " 1. Per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato.

I caratteri della responsabilità amministrativa per danno erariale: 1. Responsabilità personale – implica una valutazione sulla condotta del singolo (elemento soggettivo); 2. La responsabilità amministrativa non è rivolta alla generalità dei consociati come quella penale – Solo a chi è legato da un rapporto di servizio o d’ufficio con la pubblica amministrazione ( la giurisprudenza della Corte dei Conti asserisce che anche i soggetti privati rispondono di responsabilità amministrativa, quando la loro gestione si incrocia con la finanza pubblica ); 3. La condotta del soggetto deve essere dolosa o gravemente colposa ( elemento psicologico); 4. Nesso di causalità 5. Esistenza del danno e relativo computo;

• Quindi: Dal punto di vista strutturale, la responsabilità amministrativa patrimoniale, è costituita: Dall’elemento soggettivo;

• L’art. 1 della legge 20/94 afferma chela responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti è personale;

Sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti • Va ricordato che la giurisdizione della Corte dei conti in tema di responsabilità amministrativo – contabile sussiste tutte le volte in cui fra l’autore del danno e la P. A. o l’ente pubblico danneggiato sia ravvisabile un rapporto giuridico o di fatto

• Non solo d’impiego o d’ufficio in senso proprio e ristretto, ma di servizio, per tale intendendosi una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico dell’ente e nell’attività di questo.

• Non solo quindi gli impiegati, ma anche i titolari di incarichi elettivi (esempio i Ministri) o onorari oppure i c. d. funzionari di fatto

• Inoltre, la giurisprudenza della Corte dei Conti e della Corte di Cassazione ritengono sottoposti alla giurisdizione della Corte Contabile anche soggetti estranei alla P. A. ma inseriti in modo stabile nel proprio apparato organizzativo • esempio “ I direttori dei Lavori”

• Recentemente la Corte di Cassazione ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei Conti anche nei confronti degli amministratori degli enti pubblici economici e delle s. p. a. partecipate in modo totalitario o prevalente da pubblici poteri • Cass. civ. Sez. Un. 26. 02. 2004 n. 3899

Corte dei Conti reg. Trentino Alto Adige sent. 17. 09. 2009 n. 47 • Nella ipotesi di comprovata, diffusa ed evidente violazione del capitolato di appalto da parte dell’impresa subappaltatrice, sussiste la responsabilità amministrativa del direttore dei lavori, sul quale grava l’obbligo di seguire continuamente i lavori in tutte le fasi (. . . )

• Superamento del requisito tradizionale : • Rapporto di impiego o di servizio

• Approdando ad una nozione di rapporto non più organico ma funzionale con la pubblica amministrazione.

• La Corte di Cassazione ha affermato che il discrimen tra la giurisdizione ordinaria e quella contabile non va ricercato né nel titolo in base al quale viene gestito il pubblico denaro (rapporto di pubblico impiego e/o di servizio, concessione amministrativa o contratto privato)

• Né nella qualità del soggetto (che qui può essere un privato od un ente pubblico non economico) ma piuttosto nella natura pubblica del danno e negli scopi perseguiti.

• Il baricentro si è, in sostanza, spostato dalla qualità del soggetto ( che può ben essere un privato o un ente pubblico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti.

• Quindi, se il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla P. A. tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite egli realizza un danno per l’ente pubblico – Risponderà davanti al Giudice Contabile.

• Anche per il fatto di aver sottratto ad altre imprese un finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico.

• Si può affermare che sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti di medici, privati dipendenti di una casa di cura privata, accreditata presso il servizio sanitario nazionale

• Poichè il presupposto per la giurisdizione contabile è la natura pubblica delle risorse finanziarie in relazione alle quali si configura il danno

• 1) dall’elemento oggettivo, formato dalla condotta, commissiva dell’agente o omissiva,

L’elemento psicologico • La giurisprudenza della Corte dei Conti individua fra le categorie di dolo: • Il c. d. “ DOLO CONTRATTUALE”

• Attiene all’inadempimento di una speciale obbligazione preesistente • Consiste, appunto, nella volontà di non adempiere l’obbligazione.

• In questo caso non è applicabile il potere riduttivo dell’addebito • Mentre • Si applica nel concorso doloso il principio di solidarietà passiva

Colpa Grave • Manca un dettato normativo relativo ai criteri di individuazione della C. D. colpa grave

• Spetterà al Giudice valutare caso per caso in base alle reali circostanze di fatto che caratterizzano la fattispecie in esame.

• dall’evento, ossia il danno

• dal nesso di causalità che deve legare la condotta alla produzione del danno medesimo (applicazione dei criteri previsti dagli artt. 40 e 41 cp)

Il fatto dannoso • Il fatto è ciò che produce il danno ingiusto ed è imputabile all’agente. • Ovvero quel comportamento in violazione degli obblighi o doveri costitutivo dell’illecito. di servizio

• Differentemente dal diritto penale, ove per fatto si intende una vicenda conforme a quella rappresentata nella fattispecie legale astratta, cioè nella norma.

• Per la configurazione della responsabilità amministrativa non vi sono figure legali tipiche da prendere a modello

• E la condotta dell’agente, causativa di danno, viene valutata di volta in volta, dal giudice contabile, con riferimento al danno erariale arrecato e sulla base della violazione di regole generali quali la prudenza, la perizia, la diligenza etc

Parte della dottrina sostiene: • Che questo è uno dei motivi per cui la responsabilità è difficilmente inquadrabile nello schema repressivo o afflittivosanzionatorio, bensì in quello risarcitorio;

Ricapitolando • Il fatto consta, essenzialmente, di due fattori

• uno causale, la condotta, che può consistere in un’azione o in una omissione e che, comunque, deve tradursi in una violazione dei doveri di servizio

• ed uno effettuale, l’evento, cioè, il danno, che deve essere legato da un nesso di causalità alla condotta dell’agente, ovvero, deve essere conseguenza diretta e immediata della stessa.

Una sostanziale innovazione è stata introdotta dalla l. 20. 12. 1996, n. 639 che ha modificato l’art. 1 della l. 20/94 ed ha disposto che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è Personale.

• Prima di questa riforma era un principio comune il fatto che si potesse perseguire la responsabilità amministrativa anche in capo all’erede del responsabile – principio di sequela risarcitoria –

La nuova disposizione legislativa ha sancito l’intrasmissibilità della responsabilità amministrativa agli eredi ed ha eliminato il principio della solidarietà passiva.

Tranne due eccezioni: Il relativo debito si trasmette agli eredi: Nei casi di illecito arricchimento del dante causa E di conseguente indebito arricchimento degli stessi eredi

Il problema per il giudice è quello di dimostrare che l’erede si sia arricchito (tranne caso eclatante ad es. passaggio di un immobile). In questo caso la giurisprudenza ha invertito l’onere della prova: Ha stabilito, quasi come presunzione, che nel momento in cui vi è un comportamento doloso che ha determinato l’arricchimento del dante causa, questo arricchimento è per definizione passato nel patrimonio dell’erede per effetto della successione. Tranne un caso: • Se l’erede riesce a dimostrare il contrario (acquisto dell’eredità con beneficio d’inventario o non accettazione dell’eredità).

Prima della riforma del 90 nell’ambito del concorso di persone nella causazione di un danno era applicato il principio di solidarietà passiva. • Con tale principio l’amministrazione poteva escutere l’intero danno dando facoltà al soggetto escusso di rivalsa sugli atri condebitori. • Con la legge 639/96 si è passati dal principio di solidarietà passiva a quello di parziarietà della condotta (ognuno paga solo nei limiti del danno causato).

Anche per questo caso abbiamo una eccezione: Il principio generale resta quello della parziarietà. Exceptio: In caso di concorso doloso di più persone è possibile ricorrere alla solidarietà passiva (tranne in caso di concorso colposo).

Lacuna l. 639/96: “Se vi è concorso doloso e gravemente colposo quale principio verrà applicato: solidarietà o parziarietà? ” La giurisprudenza è intervenuta prevedendo il principio della sussidiarietà, che si applica in caso di concorso misto dolo/colpa.

“Cos’è il principio di sussidiarietà? ” Il giudice addebita la responsabilità a colui che ha agito con dolo e se questi è patrimonialmente capiente il concorrente che ha agito con colpa avrà una condanna “senza effetti”. Se il patrimonio, del soggetto che ha agito dolosamente, non risulta capiente il concorrente che ha agito colposamente è chiamato a partecipare nei limiti di responsabilità della sua quota fissata dal giudice.

LA PRESCRIZIONE DELLA RESPONSABILITA’: • E’ soggetta al termine prescrizionale, di carattere generale, di cinque anni. • Precedentemente si applicava un termine più ampio, di 10 anni per i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici in genere e di 5 anni nei confronti degli amministratori e dipendenti degli enti locali. • La prescrizione del diritto al risarcimento del danno decorre dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero dalla data della sua scoperta nel caso di occultamento doloso del danno. • L’occultamento doloso del danno è individuabile in tutte le ipotesi in cui il danno non viene rappresentato alla Procura della Corte dei conti, da parte della pubblica amministrazione. • In tale ipotesi il termine di prescrizione decorre dal momento in cui la Procura della Corte dei Conti ha ricevuto la segnalazione dell’illecito.

• Gli elementi interruttivi del quinquennio sono la messa in mora e l’invito a dedurre.

La riduzione dell’addebito: • Si tratta di una particolare possibilità riconosciuta al giudice contabile di ridurre l’addebito, ponendo a carico del responsabile non l’intera somma ma solo un parte di essa. • La riduzione dell’addebito è possibile sia con riferimento alla responsabilità amministrativa che alla responsabilità contabile. • Si pone come fine quello di adeguare la somma che viene richiesta al convenuto a quella che è, in effetti, la sua responsabilità e tiene conto anche delle caratteristiche soggettive del convenuto. • Il giudice contabile può ridurre l’addebito nelle ipotesi in cui individui delle circostanze c. d. ambientali che hanno comportato una certa scusabilità del comportamento dell’incolpato.

Le ipotesi sono le seguenti: Difficoltà di interpretare una norma di recente introduzione. Assenza o contraddittorietà di circolari esplicative. Difficoltà ambientali o organizzative. Eccessivo carico di lavoro. Carenza di organico.

La discussa natura risarcitoria o sanzionatoria • Secondo un prevalente e consolidato indirizzo dottrinale la responsabilità in esame avrebbe natura risarcitoria in quanto l’azione della Corte dei conti

• Tende a reintegrare le casse erariali della perdita patrimoniale subita

• Un secondo indirizzo rinviene una funzione • repressivo - sanzionatoria

• Le novità introdotte dalle leggi di modifica con i criteri della • Personalità • Intrasmissibilità • Parziarietà

• Unitamente a quelle esistenti • Potere riduttivo • Centralità e valorizzazione del ruolo del danneggiante (dipendente) rispetto al soggetto danneggiato

• Avrebbero accentuato il profilo sanzionatorio della responsabilità amministrativa • In quanto tendente ad un giudizio di riprovevolezza sul comportamento del pubblico dipendente inosservante dei propri doveri

• Piuttosto che a ripristinare l’equilibrio economico compromesso ed al reintegro totale o parziale del patrimonio erariale

Secondo Pelino Santoro • Che sostiene la teoria risarcitoria

• E’ vero che la responsabilità assume una funzione di deterrenza • Ma è anche vero che l’accentuazione del profilo sanzionatorio non può significare lo snaturamento della responsabilità amministrativa

• Difatti, permane la finalità principale di reintegrazione delle risorse finanziarie e patrimoniali della p. a. • E l’esistenza di un danno – evento effettivo costituisce il presupposto indefettibile dell’azione di responsabilità

T. U. n. 267/2000 art. 248 • Nella direzione sanzionatoria si muove la novella legislativa sugli enti locali

• Gli amministratori degli enti locali riconosciuti responsabili di danni per dolo o colpa grave e coinvolti in dissesti finanziari accertati come conseguenza diretta di loro azioni od omissioni

• Ha previsto come sanzione accessoria il divieto di ricoprire le cariche di assessore di revisore o di rappresentante dell’ente.

Responsabilità contabile: Coloro che hanno diretto maneggio di denaro o valori della PA sono tenuti al c. d. obbligo di rendiconto. La responsabilità contabile sorge quando l’agente contabile non è in grado di dimostrare la correttezza del conto e non possa ottenere il discarico, cioè il riconoscimento della sua regolarità. Ai fini della responsabilità contabile non importano le ragioni che hanno indotto alla non correttezza del conto, importa che il conto non sia corretto.

Rivestono la qualità di agenti contabili: Gli agenti che sono incaricati di Riscuotere o di versare somme dello Stato. I tesorieri dello Stato. Gli impiegati dello Stato che hanno maneggio di denaro. Gli agenti consegnatari dei materiali della PA. I cassieri. Tutti coloro che hanno maneggio di pubblico denaro.

Il danno erariale • Il danno, che deve essere legato al fatto da un nesso di causalità, consiste, secondo una tradizionale definizione, in una diminuzione del patrimonio che l’erario abbia sofferto a causa della condotta illecita del pubblico agente.

• Esso deve essere ingiusto, cioè contra ius, e viene, quindi, a incidere su un diritto o, dopo la sentenza Cass. Sez. un. n. 500/1999 e la legge n. 205/2000, anche su un interesse legittimo, ritenuti dall’ordinamento meritevoli di tutela

• il danno costituisce la realizzazione del fatto illecito, che è dalla norma vietato in quanto produttivo di lesione della sfera patrimoniale altrui, da cui scaturisce l’obbligazione risarcitoria.

• Il concetto di danno erariale è stato ampliato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, fino a ricomprendervi alcune tipologie, conseguenza della lesione di interessi di carattere non patrimoniale, immateriale, quali: il danno all’immagine, il danno morale, esistenziale, biologico, etc

• Il danno, sia esso diretto (quando la diminuzione patrimoniale sia la conseguenza di un illecito perpetrato direttamente nei confronti della P. A. ), sia esso indiretto (allorché la lesione patrimoniale sia, invece, prodotta nei confronti di terzi che l’Amministrazione abbia dovuto risarcire)

• per la sussistenza, deve essere sempre caratterizzato, secondo la costante giurisprudenza della Corte dei conti, dalla certezza, dall’attualità e dall’effettività.

• Il danno, patrimoniale e non patrimoniale, ha come destinatarie, per giurisprudenza costante, oltre che le persone fisiche, anche le persone giuridiche. • Corte di cass. : Sez. III civ. n. 2367/2000.

Differenze tra responsabilità amministrativa e responsabilità contabile: Responsabilità amministrativa: Responsabilità contabile: 1. Trova il suo 1. Si fonda sul 2. fondamento in un danno patrimoniale cagionato alla PA. Si basa sulla diligenza nell’adempimento dei doveri nascenti dal rapporto di servizio. 2. maneggio di denaro o dei valori della PA. Il depositario è liberato solo se dimostra che la perdita è avvenuta per causa a lui non imputabile.

3. La responsabilità amministrativa presuppone contabile grava anche sui un rapporto di servizio. contabili di fatto. 4. Per la responsabilità amministrativa è applicabile il potere riduttivo. 4. Per la responsabilità contabile non è applicabile il potere riduttivo. 5. Il giudizio di responsabilità amministrativa è promosso dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti, d’ufficio o su denuncia dei funzionari. 5. Il giudizio di responsabilità contabile è istaurato all’atto della presentazione del conto giudiziale, a prescindere dall’eventuale denuncia di irregolarità.

L’area del danno risarcibile – Configurazione e quantificazione • L’area del danno risarcibile contempla le differenti ipotesi del: • 1) danno patrimoniale; • 2) danno non patrimoniale; • 3) danno diretto; • 4) danno indiretto.

Danno Patrimoniale • Esso va quantificato nel pregiudizio effettivo patrimoniale sofferto dall’erario a causa della condotta gravemente colposa o dannosa del soggetto responsabile.

• Appare evidente la natura risarcitoria della responsabilità amministrativo – contabile

• Poiché si tratta di una vera e propria azione di risarcimento verso colui il quale ha determinato una perdita patrimoniale per l’erario.

• Il concetto di danno non si esaurisce solo nella diminuizione patrimoniale subita dall’Ente ma va inteso nel senso più ampio di danno pubblico arrecato alla collettività locale e statale

Danno all’immagine • Consiste nel pregiudizio o nella lesione dell’immagine, dell’autorevolezza e del prestigio della P. A. , determinati dal clamor fori conseguente alla condotta illecita del soggetto legato alla P. A. da un rapporto di impiego o di servizio anche in senso lato

• quando il fatto illecito si divulghi attraverso i mass-media (stampa, televisione, radio, internet, etc. ), che non si realizza, però, se la propagazione mediatica non avvenga.

• Detto danno, venuto in rilievo all’epoca di “Mani pulite”, il cui risarcimento era chiesto in aggiunta al danno patrimoniale in senso stretto, è rimasto lungamente escluso dalla cognizione della magistratura contabile

• poiché non rivestiva, secondo la sensibilità dei giudici degli anni ’ 70 e 80’, i caratteri della patrimonialità, cioè non costituiva, a loro avviso, effettivo nocumento patrimoniale patito dalla pubblica Amministrazione

• ed, invero, i giudici contabili hanno ritenuto, fino alla fine degli anni ’ 80, di non poter estendere la loro giurisdizione agli eventuali danni non patrimoniali di cui agli artt. 2059 c. c. e 185 c. p. , trattandosi, in dette fattispecie, di lesione di posizione soggettiva pubblica di carattere non patrimoniale

• Solo negli anni ’ 90, la magistratura contabile ha incominciato a considerare il danno all’immagine come rientrante nella propria giurisdizione, inquadrandolo come danno morale, suscettibile di valutazione patrimoniale

• e considerandolo, però, sotto il profilo delle spese necessarie per il ripristino dell’immagine pubblica lesa

• La tutela del danno non patrimoniale e quindi del danno all’immagine, era, secondo altro orientamento giurisprudenziale, giudicata ammissibile, soltanto ove essa si aggiungesse a un concomitante danno patrimoniale in senso stretto

• A seguito di successiva evoluzione giurisprudenziale, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con sentenza n. 16/1999, affermavano che la giurisdizione della Corte dei conti su un bene immateriale, alla cui categoria era ascrivibile il danno all’immagine

• doveva considerarsi sussistente, anche ove non fosse stato chiesto il risarcimento per danno a bene patrimoniale, sganciando, così, la tutela dei beni immateriali dal concetto di patrimonialità del danno.

• Il D. L. 3. 8. 2009, n. 103, recante disposizioni correttive del D. L. anticrisi n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, in L. 3. 10. 2009, n. 141

• Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge.

• Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97.

• A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”.

• In base alla suddetta norma, non saranno, quindi, perseguibili dal P. M. contabile coloro i quali, pur ledendo l’immagine dell’Amministrazione, pongano in essere condotte non penalmente rilevanti, o non riconducibili ai reati di cui al libro II, titolo II, capo I - Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione –

• si pensi ad atti di eclatante mala gestio, o ai reati di pedopornografia commessi, ad esempio, in una scuola pubblica.

Danno da tangente • Derivante da accertate dazioni illecite e configurato come danno emergente e quantificabile in misura pari all’importo provato del prezzo della corruzione.

• In quanto illecita dazione ha come controprestazione favoritismi od irregolarità che costituiscono costi per la p. a.

Danno da disservizio • Il danno da disservizio è figura introdotta dalla giurisprudenza contabile

• Detto danno consiste, secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza della Corte dei conti, nel mancato conseguimento, da parte dei dipendenti pubblici, della legalità, dell’efficienza, dell’economicità e della produttività dell’azione

• amministrativa o nel mancato, ridotto o qualitativamente scadente svolgimento del servizio da parte di pubblici impiegati e, comunque, nell’impegno di risorse umane e finanziarie senza che vi sia un’utilità per l’Amministrazione stessa

• tipico è l’esempio dell’insegnante assenteista - con violazione del sinallagma contrattuale tra prestazione lavorativa dovuta e percezione dell’intero trattamento economico-stipendiale, al quale si aggiunge anche il pregiudizio –

• danno da disservizio- che si sostanzia nella minore utilitas che gli allievi ricavano ove la continuità didattica sia frammentata da ripetute assenze

• dei dipendenti pubblici che si allontanano, arbitrariamente e ingiustificatamente, dall’ufficio, per motivi privati, senza previa autorizzazione, o dell’acquisto di costose attrezzature

• ad esempio T. A. C. o apparati di risonanza magnetica, od altro, che non vengono adoperati perché non vi sono gli operatori che le sappiano utilizzare, o per altre ragioni, e vengono abbandonati negli scantinati degli ospedali; fattispecie nelle quali il danno da disservizio è rappresentato dal ricavato, in termini finanziari, nel periodo di inutilizzo, ottenuto da strutture ospedaliere dotate delle stesse apparecchiature

• Il danno da disservizio è, quindi, “correlato al minore risultato conseguito dall'apparato organizzativo, a seguito di omessa o carente prestazione lavorativa del dipendente, conseguente ulteriore danno in termini di efficienza, efficacia, economicità e quindi di resa dell'azione amministrativa”

Danno pubblico all’ambiente • Il danno all’ambiente visto come bene immateriale unitario tutelato giuridicamente e fruibile dai singoli e dalla intera collettività

• Si concretizza nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l’alterazione o compromissione del bene riveste e si riflette sulla collettività la quale viene ad essere gravata da oneri economici.

Giurisdizione del danno ambientale • Spetta al G. O. anche nell’ipotesi di concorso di dipendenti pubblici chiamatia rispondere dell’evento dannoso.

• Fatta salva la giurisdizione della Corte dei Conti del solo giudizio di rivalsa per le ipotesi nelle quali la P. A. abbia risarcito il terzo per il danno cagionato dal proprio dipendente.

Danno Diretto e Indiretto • Danno Diretto: nel caso di danno patrimoniale direttamente arrecato da un soggetto pubblico;

• Danno Indiretto: Quando la P. A. si trovi a dover sostenere le spese di un danno risarcibile causato dal proprio dipendente a terzi soggetti.

• In tal caso, per effetto del rapporto di immedesimazione organica, la P. A. risarcirà il danno conseguente rivalsa della stessa P. A. verso il proprio dipendente.

• Il danno corrisponderà al quantum della condanna subita dall’amministrazione in sede civile.

Il giudizio di responsabilità: Titolare dell’azione di responsabilità è il Procuratore della Corte dei Conti, in sede centrale, e il Procuratore regionale, in sede locale o decentrata. L’art. 5 l. 19/94 statuisce che il Procuratore regionale prima di emettere l’atto di citazione in giudizio deve dare notizia all’interessato che pende un giudizio nei suoi confronti mediante la comunicazione di un apposito invito a dedurre.

Ricevuto l’invito a dedurre l’interessato può, nel termine di 30 gg: Presentare giustificazioni. Memorie e documenti. Chiedere di essere sentito personalmente.

• Il termine di conclusione dell’inchiesta è fissato in 6 mesi prorogabili. Al termine dell’indagine il procuratore può: Emettere provvedimento di archiviazione. Predisporre l’atto di citazione (che verrà notificato all’incolpato dando luogo alla fase dibattimentale).

Fase dibattimentale: • Il giudizio si svolge davanti alla Corte dei Conti in composizione collegiale e con l’intervento del Procuratore regionale in veste di PM. • Con la prima udienza di discussione, condotta dal relatore, si sviluppa il contraddittorio tra PM e avvocato di parte. • La Corte al termine dell’udienza si riunisce, in Camera di consiglio, e pronuncia la decisione.

Il giudizio di conto: • Le amministrazioni dello Stato, entro i 2 mesi successivi alla chiusura dell’esercizio finanziario, devono trasmettere alla competente ragioneria dello Stato i relativi conti. • La Ragioneria nei 2 mesi successivi li trasmette alla Corte di Conti. • Con la presentazione del conto che avviene da parte dell’amministrazione, dalla quale dipende l’agente, si instaura il giudizio di conto.

• Una volta che il conto è pervenuto alla Corte si avvia il giudizio di conto.

Le fasi: • La prima fase è un’attività istruttoria che è svolta da un magistrato relatore designato da parte del Presidente. • Al termine dell’attività istruttoria il relatore predispone la relazione sul conto che potrà concludersi: 1. Per la discarica del contabile (qualora il conto risulti regolare). 2. Per la condanna del medesimo, al pagamento della somma occorrente per il pareggio. 3. Per la rettifica dei resti da riprendersi nel conto successivo nel caso in cui vi sia un avanzo non individuato. 4. Adozione di provvedimenti interlocutori.

• Il giudice istruttore conclusa la sua attività rimette la relazione al Presidente il quale espressa la sua valutazione lo rimette al procuratore per il parere. • Se il relatore, il Presidente e il Procuratore concordano viene disposto il discarico. • Se uno dei tre non concorda il conto viene iscritto al ruolo d’udienza.

• In questo caso il contabile viene per la prima volta convenuto in giudizio e può partecipare per mezzo di un avvocato. • Al termine dell’udienza la sezione può procedere al discarico qualora riscontri la regolarità del conto, viceversa dispone la liquidazione del debito e la condanna dell’agente al pagamento delle somme dovute. • La decisione viene trasmessa al Procuratore perché la esegua.