La reiterazione della domanda di protezione internazionale alla

La reiterazione della domanda di protezione internazionale alla luce delle novità legislative Palermo, 27 maggio 2019

Orientarsi nel nuovo passaggio giuridico: Accoglienza, protezione e nuove procedure alla luce della legge n. 132/2018 Orientamento come posizione all’interno di un sistema di riferimento Smarrimento dovuto a comunicazione aggressiva, esagerazione e travisamento (paura) Rapidità dei cambiamenti normativi (abuso della decretazione d’urgenza) Ambiguità del dettato normativo (ricorso assiduo all’interpretazione tramite circolare) “La legge, una volta approvata, "si stacca" dall'organo che l'ha prodotta e non viene più in rilievo come una "decisione" legata a ragioni e fini di chi l'ha voluta, ma come un testo legislativo inserito nell'insieme dell'ordinamento giuridico” (Tribunale di Firenze 18 marzo 2019) 2

Riferimenti Normativi Direttiva Procedure 26 giugno 2013/32/UE ü ü ü ü ü Art. 2, lett. q) (definizioni); Art. 9, par. 2 (diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda); Art. 31, par. 8, lett. f) (procedura di esame); Art. 33, par. 2, lett. d) (domande inammissibili); Art. 34, par. 1 (norme speciali in ordine al colloquio sull’ammissibilità); Art. 40 (domande reiterate); Art. 41 (deroghe al diritto di rimanere in caso di domanda reiterata); Art. 42 (norme procedurali); Art. 46, par. 1, lett. a), punto ii), par. 6, lett. b) e par. 8 (diritto a un ricorso effettivo) D. L. 4 OTTOBRE 2018, N. 113, CONVERTITO IN LEGGE 1 DICEMBRE 2018, N. 132 ü Art. 9 (disposizioni in materia di domanda reiterata e di domanda presentata alla frontiera) D. lgs. n. 28 GENNAIO 2008, N. 25 (attuazione della Direttiva 2005/85/CE) ü ü ü Art. 2, comma 1, lett. b-bis) (definizioni); Art. 7, comma 2, lett. d) e lett. e) (diritto di rimanere nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda); Art. 28 bis, comma 1 bis (procedure accelerate); Art. 29, comma 1, lett. b) e comma 1 bis (casi di inammissibilità della domanda); Art. 29 bis (domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento); Art. 35 bis (delle controversie in materia di protezione internazionale) 3

Definizione di domanda reiterata Art. 2, comma 1, lett. b-bis) D. lgs. 25/2008 “Un'ulteriore domanda di protezione internazionale presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la domanda ai sensi dell'articolo 23 e nel caso in cui la Commissione territoriale abbia adottato una decisione di estinzione del procedimento o di rigetto della domanda ai sensi dell'articolo 23 -bis, comma 2» Definizione mutuata dalla Direttiva Procedure «apparente conformità» Verifica: rispetto dei principi europei in materia di reiterata esame preliminare previsione espressa della valutazione del non refoulement 4

Tipologie di domande reiterate nel nuovo quadro normativo A PRIMA REITERATA “CLASSICA” (SECONDA DOMANDA DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE) art. 29 D. lgs. n. 25/2008 (modificazioni) B PRIMA DOMANDA REITERATA “PRETESTUOSA” art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 (novità normativa) C ULTERIORI DOMANDE REITERATE art. 7, comma 2, lett. e) D. lgs. n. 25/2008 (novità normativa insieme alla lett. d) del medesimo articolo) 5

La prima domanda reiterata “classica” art. 29 del D. lgs. n. 25/2008 - Elementi distintivi Esame preliminare Presidente CT Nuovi Elementi Novità No informazione su esito dell’esame preliminare (contrasto con art. 42, par. 3 Direttiva Procedure) A Identica domanda = Inammissibilità Novità No memorie integrative entro 3 giorni dalla comunicazione dell’esito (contrasto con art. 18, D. lgs. n. 25/2008) Fondamentale la fase del C 3 con eventuali integrazioni tramite pec da parte dell’avvocato 6

La prima domanda reiterata “classica” art. 29 del D. lgs. n. 25/2008 – Nuovi elementi A Art. 29, comma 1 -bis, D. lgs. n. 25/2008 EMERSI O ADDOTTI DAL RICHIEDENTE NUOVI ELEMENTI (elementi della fattispecie). Articoli Art. 40, PAR. 2 DIRETTIVA PROCEDURE “Accertare se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame” Cassazione, sez. VI, 28 febbraio 2013, n. 5089 “ i "nuovi elementi", alla cui allegazione l'art. 29, lett. b), del d. lgs. 28 gennaio 2008, n. 25 subordina l'ammissibilità della reiterazione della domanda di riconoscimento della tutela, possono consistere, […] anche in nuove prove dei fatti costitutivi del diritto […]” Sentenze Cassazione, sez. VI, 5 marzo 2015, n. 4522 “riconoscere l’ammissibilità della domanda quando vengono prospettati nuovi elementi, anche se esistenti già al momento della precedente richiesta, ma che il ricorrente non ha potuto prospettare […] senza sua colpa […]” 7

La prima domanda reiterata “classica” art. 29 del D. lgs. n. 25/2008 - Eventuali profili di illegittimità VALUTAZIONE DELL’ATTENDIBILITÀ DEI NUOVI ELEMENTI A DELIBERA SULL’ESITO NEGATIVO DELL’ESAME PRELIMINARE Attiene alla fase di merito Necessaria Collegialità Eventuale vizio procedimento (anche in caso di non palese inattendibilità? ) Eventuale vizio del procedimento se non discusso e votato collegialmente 8

La prima domanda reiterata “classica” art. 29 del D. lgs. n. 25/2008 - Procedura accelerata A NOVITA’ NORMATIVA art. 28 bis comma 1 -bis (non più art. 28 bis, comma 2, lett. b) “Questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che adotta la decisione entro 5 giorni” N. B. possibile contrasto poiché la deroga ai tempi delle procedure accelerate (trasmissione immediata, audizione 7 gg. e decisione 2 gg. ) è prevista solo per la reiterata “pretestuosa” - art. 41, par. 2, lett. a) della Direttiva Procedure Termini ordinatori (anche se il comma 3 dell’art. 28 bis fa riferimento solo al comma 1 e 2) N. B. in assenza di indicazione espressa di perentorietà i termini sono da considerarsi ordinatori 9

La prima domanda reiterata “classica” art. 29 del D. lgs. n. 25/2008 - Profili processuali A COMMA 2 TERMINI PER RICORRERE RIDOTTI DELLA META’? NO Si fa riferimento all’art. 28 bis, comma 2 e non al comma 1 bis 30 giorni Riferimenti Normativi Art. 35 bis D. lgs. n. 25/2008 COMMA 3 NO SOSPENSIVA AUTOMATICA AVVERSO PROVVEDIMENTI DI INAMMISSIBILITA’ COMMA 5 DEROGA AL DIRITTO DI RIMANERE SUL TERRITORIO FINO ALLA DECISIONE DEL GIUDICE SULL’ISTANZA DI SOSPENSIONE Contrasto con art. 41 della Direttiva Procedure che prevede la deroga solo per le reiterate pretestuose 10

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 – Elementi distintivi “Domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento”: “ 1. Nel caso in cui lo straniero abbia presentato una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l'imminente allontanamento dal territorio nazionale, la domanda è considerata inammissibile in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione del provvedimento stesso. In tale caso non si procede all'esame della domanda ai sensi dell'art. 29” Circolare Commissione Nazionale Asilo del 2 gennaio 2019 “inammissibilità ex lege” allegata alla Circolare Ministero dell’Interno del 18 gennaio 2019 insieme al modello di comunicazione dell’inammissibilità effettuata dalla Questura No esame preliminare B Presunzione di strumentalità al ricorrere di due presupposti ü Precedente domanda controllo Vestanet ü Notifica di un provvedimento di allontanamento 11

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 - Contrasto Direttiva Procedure B Rinvio pregiudiziale alla CGUE con quesito di diritto su: 1 Mancato Esame Preliminare • ARTT. 33, 40, 41, 42 DELLA DIRETTIVA • NECESSARIO UN ESAME PRELIMINARE CASO PER CASO 2 Possibili competenze attribuibili ad Autorità diversa da quella Accertante • ARTT. 4 e 34 DELLA DIRETTIVA • ATTRIBUIBILE AD AUTORITA’ DIVERSA SOLO LA COMPETENZA PER I CASI DUBLINO E COLLOQUIO AI FINI DELL’AMMISSIBILITA’ • ART. 3 DEL D. LGS. 25/2008 COMPETENZA ESCLUSIVA CT • ART. 26 DEL D. LGS. 25/2008 OBBLIGO DI RICEVERE LA DOMANDA 12

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 Incompetenza della Questura a dichiarare l’inammissibilità B DECRETO DEL TRIBUNALE DI ROMA DEL 12 APRILE 2019 (non ancora pubblicato) Riqualifica ricorso avverso provvedimento di inammissibilità della Questura ex art. 702 bis cpc (art. 35 bis riguarda solo le pronunce della CT – ricorso ex art. 737 c. p. c. ) Dichiara competenza esclusiva della CT su domanda reiterata ex art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 13

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 - Imminente allontanamento B Imminente allontanamento non dovrebbe essere costituito dalla mera notifica del decreto di espulsione o dal trattenimento Necessario compimento iter organizzativo ai fini del rimpatrio (individuazione del vettore, appuntamento con autorità consolare ai fini del riconoscimento etc. ) Attività materiale di adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto 14

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 Aspetti processuali ed effetti sul diritto a rimanere sul territorio B ART. 35 bis non prevede l’ipotesi di cui al 29 bis Aspetti processuali ART. 46 della Direttiva Procedure espressamente prevede diritto a ricorso effettivo contro decisione di inammissibilità (senza deroghe) Nella Circolare del Ministero dell’Interno del 18 gennaio 2019 «art. 29 bis è inteso come recepimento dell’art. 41 della Direttiva» che fa riferimento alla deroga al diritto di rimanere sul territorio in caso di domanda non ulteriormente esaminata ai sensi dell’art. 40, par. 5 [dopo esame preliminare]” e comunque solo se il rimpatrio non violi il principio di non refoulement 15

La domanda reiterata ʺpretestuosaʺ art. 29 bis D. lgs. n. 25/2008 – Pericoli del combinato disposto B Riferimento all’art. 41 della Direttiva Procedure in materia di reiterata pretestuosa Collegamento art. 29 bis con l’art. 7, comma 2, lett. d) del D. lgs. n. 25/2008? «deroga al diritto a rimanere sul territorio in caso di domanda reiterata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale» . L’una previsione occorre all’attuazione dell’altra EFFETTI PRATICI Irricevibilità della domanda immediato rimpatrio poiché viene meno il diritto a rimanere sul territorio Art. 7 prevede comunque una decisione della commissione territoriale illegittimamente esclusa dall’art. 29 bis 16

Ulteriori domande reiterate art. 7, comma 2, lett. e) D. lgs. n. 25/2008 c DEROGA AL DIRITTO A RIMANERE SUL TERRITORIO FINO ALLA DECISIONE DELLA COMMISSIONE TERRITORIALE PER COLORO CHE: “manifestano la volontà di presentare un'altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell'articolo 29, comma 1, o dopo una decisione definitiva che respinge la prima domanda reiterata ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettere b) e b-bis)” 17

Ulteriori domande reiterate art. 7, comma 2, lett. e) Definizione mutuata dalla Direttiva Procedure c Ambiguità anche del diritto europeo art. 41, par. 1, lett. b) Nella Direttiva Procedure si parla di deroga al diritto a rimanere sul territorio fino alla decisione, ma non si disciplina la formalizzazione della domanda Colloquio sull’inammissibilità condotto da autorità diversa da quella accertante (ammesso all’art. 34, par. 2 della direttiva. Non è previsto nell’ordinamento italiano) no diritto a rimanere sul territorio - eventuale trattenimento/convalida da parte del giudice competente Possibile Attuazione diritto europeo Rimpatrio Successiva trasmissione atti all’autorità accertante (no formalizzazione? ) Decisione successiva al rimpatrio? 18

Ulteriori domande reiterate art. 7, comma 2, lett. e) D. lgs. n. 25/2008 - Possibile attuazione interna (legittimità? ) 2 1 Manifestazione della volontà Verifica (Vestanet) ulteriori domande e decisione definitiva 3 4 No formalizzazione tramite C 3 6 5 Convalida (Gd. P o Tribunale? ) c No diritto a rimanere Trattenimento ai fini del rimpatrio 7 Rimpatrio Trasmissione successiva alla CT? PROBLEMATICHE: necessario provvedimento dopo la manifestazione di volontà; convalida da parte del Tribunale e non Gd. P in quanto richiedente (a seguito della manifestazione); procedura accelerata in ossequio all’art. 41, par. 2 Direttiva Procedure; necessaria decisione CT. 19

Domande reiterate e cenni di diritto intertemporale c IRRETROATTIVITÀ DELLA NORMA Art. 11 delle preleggi «irretroattività per le norme di diritto sostanziale» Presunzione di non retroattività’ in assenza di indici chiari e inequivoci DECRETO TRIBUNALE DI ROMA DEL 12 APRILE 2019 (non ancora pubblicato) “Se la domanda è considerata reiterata e non domanda nuova, non può non farsi riferimento alla disciplina in vigore all’epoca della presentazione della prima domanda, cui la domanda reiterata inevitabilmente è legata (cfr. Cass. 4890/2019)” 20

Alcune fonti utili TESTI NORMATIVI DI RIFERIMENTO • https: //www. normattiva. it/ APPROFONDIMENTI E LINK UTILI • https: //www. asgi. it/tag/decreto-immigrazione-2018/ • https: //www. dirittoimmigrazionecittadinanza. it/ • https: //naga. it/2018/10/30/dl-salvini-materiale-di-approfondimento/ • https: //www. meltingpot. org/ CIRCOLARI DEL MINISTERO • http: //www. interno. gov. it/it/amministrazione-trasparente/disposizioni-generali/atti-amministrativi-generali/circolare-2 -gennaio-2019 -commissionenazionale-diritto-dasilo • http: //www. interno. gov. it/it/amministrazione-trasparente/disposizioni-generali/atti-amministrativi-generali/circolare-18 -gennaio-2019 -disposizioniurgenti-materia-protezione-internazionale-e-immigrazione-sicurezza-pubblica 21

Grazie per l’attenzione 22