La mise en uvre dune rforme budgtaire oriente

La mise en œuvre d’une réforme budgétaire orientée vers la performance L’exemple de la France Frank Mordacq Ministère des finances - Paris Le Caire, 24 novembre 2008

La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF) en France ¡ Une nouvelle constitution financière pour l’Etat ¡ Une initiative parlementaire ¡ Un accord politique trans-partisan ¡ Un consensus avec le gouvernement 2

Sommaire I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et comptable II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme III. Les premiers résultats et les impacts de de la réforme 3

Plusieurs réformes dans un texte solennel â Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense â Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique â Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés ( «accrual» ) et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses â Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses 4

La LOLF doit répondre aux attentes …. des citoyens des fonctionnaires Citoyens : meilleure compréhension de l’utilisation des impôts Usagers : des services publics mieux adaptés aux besoins ¡ Contribuables : meilleure utilisation des impôts ¡ Plus grande liberté et responsabilité accrue des acteurs de l’administration des élus ¡ Lisibilité budgétaire ¡ accrue et transparence dans l’exécution ¡ Meilleure affectation ¡ des ressources aux politiques publiques ¡ Des objectifs clairs 5

1. La nouvelle architecture budgétaire Mission Discussion et vote au Parlement Autorisation Exécution Gestion Programme Action Programme Action 6

La mission : l’expression des choix politiques 32 missions pour le budget général ¡ L’identification de politiques publiques cohérentes : «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie» ¡ Elle est l'unité de vote du Parlement l elle regroupe un ensemble de programmes, l le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. ¡ Elle peut être ministérielle ou interministérielle l 8 missions interministérielles, l exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères 7

Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques 130 programmes pour le budget général ¡ Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) ¡ Il relève d'un seul ministre ¡ Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats ¡ Il nécessite un pilotage qui fera apparaître de nouvelles fonctions managériales 8

La globalisation des crédits L’exemple de la mission «justice» Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes Justice judiciaire Administration pénitentiaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés 9

2. Un échange entre liberté et responsabilité Liberté accrue des acteurs de l’administration ¡ Globalisation des crédits par programme ¡ Fongibilité des crédits par nature, mais avec un plafond de masse salariale ¡ Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond d’emplois exprimé en équivalent temps plein Plus grande Responsabilité des gestionnaires de programme ¡ S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats ¡ Rendre compte de l’utilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense ¡ Plus d’information dans l’exécution du budget en engagements et en paiements 10

La fongibilité au sein du programme FONGIBILITÉ 11

3. Un budget orienté vers les résultats : la recherche de la PERFORMANCE Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠ budgétisation par objectif) Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense ¡ S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI) ¡ Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR) ¡ Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation ¡ Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1 12

Le sens de la performance ¡ Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP ¡ Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative des priorités du programme l Une stratégie pour expliquer la cohérence l Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de l’usager et du contribuable : un choix politique l Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus ¡ Des objectifs et indicateurs : l Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP l Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à l’activité de chaque agent 13

Les dimensions de la performance ¡ Trois dimensions de la performance : l efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus des politiques publiques l qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée l efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des moyens ¡ Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus) ¡ Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens ¡ Des objectifs imputables aux responsables ¡ Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le comité interministériel d’audit des programmes ¡ 500 objectifs – 1. 000 indicateurs en 2009 14

4. La nouvelle comptabilité Les outils de mesure de la situation financière de l’Etat ¡ La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique ¡ A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité d’exercice, en droits constatés pour assurer la transparence de la situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan) ¡ Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ¡ Certification annuelle par la Cour des Comptes: les comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec 13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes d’information et le contrôle interne) 15

5. L’accroissement du rôle du Parlement ¡ Un budget plus lisible l La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) l La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère l Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) ¡ Un débat potentiellement plus riche l L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre programmes d’une même mission ¡ En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires) ¡ Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes) ¡ L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance 16

Un débat budgétaire enrichi et modernisé Jusqu'en 2005 Services votés : 1 seul vote Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003 94% des crédits sont reconduits quasi -automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général. Depuis le budget 2006 47 missions, 47 votes 100% des crédits sont discutés au Parlement par missions. 17

Sommaire I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et comptable II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme III. Les premiers résultats et les impacts de de la réforme 18

1. Un processus long Les principales étapes de la réforme budgétaire : 2001 -2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information LOLF Vote par le Parlement Création de la Direction de la réforme budgétaire 1 er projet de loi de finances en mode LOLF Objectifs de performance / indicateurs de programme 1ère étape : Construire les fondations 2ème étape : La préfiguration Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF 2006 : 1ère loi de finances en mode LOLF & débat parlementaire 1 ers rapports annuels de performance Certification des comptes par la Cour des Comptes 3ème étape : La mise en œuvre 19

2. Le pilotage de la réforme ¡ Un pilotage assuré par le ministère des finances ¡ La création d’un structure dédiée: la direction de la réforme budgétaire, direction de projet créée pour une durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des consultants pour : l définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant les directions du budget et de la comptabilité publique) l assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des directeurs financiers des ministères, forum des responsables de programme, animation de comités locaux de la réforme…) ¡ Une feuille de route, un calendrier, des jalons ¡ Une consultation permanente des commissions de finances du Parlement 20

3. Le recours à des expérimentations pour s’approprier la réforme 2004 ¡ Lancement d’une phase expérimentale avec 150 services concernés. 2005 Nombre de services ayant basculé en mode LOLF ¡ 500 services concernés ¡ 65 programmes concernant la gestion budgétaire, la performance, la masse salariale, les mouvements de crédits … 2006 ¡ Basculement intégral des 2. 500 services. 21

4. Des outils de communication Les publications ● La lettre de la réforme budgétaire ● Les guides pratiques de la LOLF Résultats des expérimentations ● Le rapport 2004 des expérimentations ● Un film des expérimentations en DVD et VHS Sites internet de la réforme http: //www. minefi. gouv. fr/lolf/ https: //www. extralolf. minefi. gouv. fr (rb-lolf) 10. 000 fonctionnaires ont participé aux réunions régionales (information, retour d’expérience) 22

5. Des outils pédagogiques e Guid es tiqu a r p s e Guid ● Un guide méthodologique sur la démarche de performance ● Un guide pratique pour le pilotage de la masse salariale ● Un guide pour les dépenses de personnel ● Un mémento sur les mouvements de crédits en régime LOLF et la délégation de gestion ● Un manuel 2006 pour la gestion budgétaire ● Un guide méthodologique sur la démarche de performance ar p s t t ki p e ne S i a dom s les r u o p urs e t a orm f ● Un guide de formation ● La brochure pour les formateurs « ambassadeurs » ● Publications majeures (préalables pour Accord LOLF, NDL et India) ● Mouvements de crédits et délégation de gestion ● Budgets opérationnels de programme (BOP) ● Comptabilité ● Opérateurs ● Performance ●L’école de la LOLF ●E-learning ● Dépenses de personnel et masse salariale ● Glossaire de la réforme budgétaire 23

6. La mise en place de nouveaux systèmes d’informations ¡ Un système provisoire dès 2006 et peu satisfaisant ¡ Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en construction couvrant : l L’ensemble des administrations centrales et déconcentrées l L’ensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les comptabilités l Des infocentres de données permettant des restitutions ¡ Un levier de modernisation et d’amélioration de la productivité, précédé d’une «réingénierie des processus financiers» (23. 000 licences au lieu de 45. 000) ¡ Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011 ¡ Un accompagnement indispensable dans le déploiement 24

Les enseignements de la mise en œuvre ¡ Une implication au plus haut niveau (soutien politique) et une large mobilisation des équipes, des personnels et de leurs représentants ¡ L’intégration des responsables de programme dans le dispositif de gestion de projet ¡ La formation des managers publics à la culture de responsabilité ¡ Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs) ¡ La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier 25

Sommaire I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et comptable II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme III. Les premiers résultats et les impacts de de la réforme 26

1. Un nouveau système de responsabilité ¡ Le pilotage par le responsable de programme l Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, l il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion interne, l il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet annuel de performance, l il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de performance. ¡ Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs directions ¡ Une responsabilité «managériale» , une rémunération au mérite 27

2. Une déconcentration de la gestion budgétaire Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire) ¡ Un plan d’action avec des objectifs et indicateurs de performance adaptés aux enjeux opérationnels des services déconcentrés ¡ Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses ¡ Un schéma d’organisation financière ¡ En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme l Il dispose d’un budget opérationnel de programme. l Il s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au responsable de programme. 28

3. L’allégement des contrôles du ministère des finances n Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05) ¡ Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires ¡ Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale ¡ En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques ¡ Des comptes-rendus de gestion trimestriels par les gestionnaires n Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé : hiérarchisé ou partenarial n Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la «qualité comptable» 29

Le développement des contrôles exercés par les ministères gestionnaires ¡ Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus» l Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et au niveau local ¡ Le renforcement du contrôle interne : l Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement des contrôles financiers l Mise en place d’un contrôle interne comptable ¡ Le développement de l’audit interne : l Activité externe menée par des équipes dédiées (inspections) 30

Des premiers résultats encourageants ¡ La France a respecté les dates limites fixées l 1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006 l Les 1 ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes ¡ La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs ¡ En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques. ¡ Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines. ¡ Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer 31

Malgré des débuts difficiles ¡ Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier… ¡ Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales … ¡ Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc. ). ¡ Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de contrats pluriannuels) Æ Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire 32

Les défis de plus long terme â Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement â Un défi administratif : Ä La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les compétences des administrations centrales (200 directions) Ä Les relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés Ä Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support Ä Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc. ). â Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats â Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données. 33

Les suites de la réforme budgétaire 2007 2008 Elections générales : nouveau Président et nouveau gouvernement Annonce de la Révision Générale des Politiques Publiques Certification des comptes par la Cour des Comptes 2009 Décisions de la Révision Générale des Politiques Publiques incluses dans le cadre d’un budget pluriannuel 20092011 2010 2011 Nouveau système d’informations financières central & régional ~30. 000 utilisateurs 2012 Trajectoire de redresseme nt des finances publiques Maitrise de la dette publique 34

La Révision Générale des Politiques Publiques ¡ Le lancement de la révision générale des politiques publiques (RGPP) par le Président de la République Nicolas SARKOZY ¡ L’objectif de la RGPP : assurer le meilleur service public possible au moindre coût: réexamen des missions, économies budgétaires et réduction des effectifs ¡ Un exercice ambitieux (2007 -2008) : l Un pilotage politique au plus haut niveau : un comité de suivi composé de grands décideurs publics, un arbitrage par le Président de la République (conseil de la modernisation des politiques publiques); l Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique, tous les ministères et les grands opérateurs de l’État ; l Des audits portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État, avant de proposer des réformes. 35

1 Que faisons-nous ? 2 • Quels sont les objectifs de la politique publique ? • Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ? A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ? • Qui sont les bénéficiaires visés et leurs caractéristiques ? • • 4 Qui doit faire ? • La politique peut-elle être assurée plus efficacement par d’autres acteurs ou sous d’autres formes ? • Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ? A quel niveau ? • Avec quelles coopérations et articulations avec d’autres acteurs publics ou privés ? 3 Faut-il continuer à la faire de la sorte ? Quels sont les besoins et les attentes collectives ? • Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ? • Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services proposer ? • Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les bénéficiaires effectifs ? • Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des effets d’aubaine ? Faut-il maintenir cette politique ? Faut-il revoir les objectifs ? Quels services doit-elle rendre ? Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il faire évoluer le champ des bénéficiaires ? Qui doit payer ? 6 • Le financement de cette politique par l’Etat est-il justifié ? • Qui doit payer ? • Quels cofinancements sont envisageables ? 7 Comment faire mieux et moins cher ? 5 • Quelles évolutions permettent d’optimiser les moyens de cette politique tout en assurant le respect de ses objectifs et l’amélioration du cadre de travail des agents ? • Comment simplifier les structures et les procédures ? Quel scénario de transformation ? • Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique publique plus efficace et moins coûteuse ? • Comment garantir une mise en œuvre efficace ? 36

Les résultats de la RGPP Æ 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008 ¡ Des économies l Une économie de 7, 7 Mds€ sur 4 ans, soit environ 5 % d’économies sur le périmètre étudié l La réduction des effectifs : 50 % de non remplacement des départs à la retraite : 30. 600 suppressions en budget 2009 ¡ La modernisation des ministères l Fusion de plusieurs ministères l Réduction de 50 directions d’administration centrale (sur 200) (Finances: une direction générale des finances publiques) ¡ La réforme de l’Etat territorial l Resserrement des implantations territoriales : défense – justice – santé l La région : la programmation des politiques publiques : 8 directions au lieu de 30 l Le département : l’exécution des politiques publiques : resserrement autour du Préfet 37

Les premiers résultats de la RGPP ¡ La gouvernance des finances publiques l Un budget pluriannuel pour l’Etat (2009 -2011) avec une loi de programmation des finances publiques l Des règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales ¡ La rationalisation des fonctions support l Accompagnement des restructurations (primes de mobilité et indemnités de départ volontaire) l Mise en place d’un opérateur national de paye l Centralisation de la politique immobilière l Réduction de «l’impôt papier» (allégement des charges pesant sur les entreprises) l Développement de l’administration électronique (e-gov) l Réforme de l’organisation des achats (une agence nationale des achats mutualisés) 38

La RGGP prolonge les effets de la LOLF RGPP ¡ Les programmes, cadre des politiques ¡ Fusion des directions d’administration ¡ Déconcentration de la gestion ¡ Pilotage au niveau régional ¡ Liberté de redéploiement des effectifs ¡ Vers une refonte statutaire ? ¡ Mesure de la performance ¡ Rémunération au mérite des cadres ¡ Atteinte des résultats ¡ Mutualisation des fonctions support ¡ Modification du rôle des acteurs ¡ Réingénierie des processus préalables au système d’information 39

Vers une modernisation du statut de la fonction publique ? Livre blanc de 40 propositions pour modernisation la fonction publique en 2008 pour une loi en 2009, dont: ¡ Réorganiser le statut de corps en créant 7 grandes filières métiers : administration générale / finances / sociale / éducation recherche / culturelle / technique / sécurité (hors militaires et magistrats) ¡ Redéfinir la place du contrat : des contrats de droit public pour des emploi de souveraineté et des contrats de droit privé pour les autres emplois ¡ Fixer une part de rémunération au mérite: une composante liée au grade (ancienneté) + une composante liée à l’emploi (part fixe et part variable liée aux résultats) 40