La cooperazione con i Paesi terzi di origine

La cooperazione con i Paesi terzi di origine e di transito: dagli accordi di riammissione alla esternalizzazione del diritto di asilo Milano, 20 marzo 2017 Chiara Favilli

Crisi «Schengen» 2015 -2016 • Ripristino dei controlli Stati UE e Stati balcanici fuori dell’area Schengen • Chiaro che gli Stati membri avrebbero preferito mantenere i controlli e pregiudicare il funzionamento dell’area Schengen, pur di non accogliere altri richiedenti protezione internazionale • Raccomandazione Maggio 2016 per un controllo temporaneo alla frontiera interna in circostanze eccezionali in cui è a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen • Cooperazione con la Turchia già contemplata nella tabella di marcia, COM(2016)12 del 4 marzo 2016 per il ritorno al pieno funzionamento del sistema Schengen

Soluzione: una misura straordinaria di rimpatrio di migranti irregolari e di richiedenti asilo • Decisa con grande coesione da parte degli SM • L’Unione e, in particolare, i Capi di Stato e di Governo non hanno mai neanche accennato all’adozione di una misura straordinaria di carattere umanitario

ACCORDO UE- Turchia 18 marzo 2016 • Rimpatrio dei migranti irregolari arrivati nelle isole greche dalla Turchia a partire dal 20 marzo 2016 • Per ogni siriano rimpatriato uno sarà reinsediato, meccanismo 1: 1 • La Turchia impedirà l’accesso dei migranti irregolari via terra o via mare • Programma di Ammissione umanitaria su base volontaria • Liberalizzazione dei visti • Finanziamento da parte dell’UE: 3 Miliardi più altri 3 grazie al programma di sostegno per i rifugiati in Turchia • Unione doganale • Processo di adesione • Miglioramento delle condizioni umanitarie in Siria

Non-accordo • Dichiarazione UE-Turchia • Si inserisce in preesistenti obblighi • Si ricavano nuovi obblighi? • Dall’insieme di questi documenti si ricavano precisi obblighi in capo all’UE e alla Turchia, rafforzando le cooperazioni esistenti ma anche introducendo nuovi impegni per l’UE e gli Stati membri • La stessa Commissione ha affermato che la Dichiarazione del 18 marzo 2016, la cui base è il Piano d’azione comune, ha avviato una nuova fase nei rapporti UE-Turchia.

«Nuovi» Impegni • La Grecia ha dovuto modificare la propria legislazione nazionale qualificando la Turchia come Paese di primo asilo e decidere le richieste attraverso procedure accelerate • Modello per nuova legislazione UE • Successivamente ha dovuto anche modificare la normativa interna sulle procedure, cambiando la composizione delle commissioni per l’esame delle domande di protezione internazionale • Destinazione di 3 miliardi più 3: in parte a carico del budget UE e in parte a carico del budget degli SM • Per accogliere i richiedenti asilo siriani in Turchia: 2. 800. 000

Natura giuridica di un accordo internazionale • La mancanza della forma e della procedura tipica dell’accordo non è l’elemento decisivo ai fini della qualificazione di esso come tale • Principio della libertà delle forme e il favor verso la qualificazione sostanziale di accordo internazionale ogniqualvolta siano rinvenibili obblighi in capo alle parti, assunti anche in modo irrituale • salvo il rispetto delle norme sulla competenza a stipulare dei soggetti parti, nonché sul contrasto dei c. d. accordi segreti.

UE o Stati membri? • Per determinare se l’UE è competente, eventualmente anche in via esclusiva, occorre verificare se tale «accordo» incida su norme UE alterandone la portata • In questa ipotesi, infatti, non solo si afferma una competenza esclusiva dell’Unione ma è anche necessaria la previa approvazione del Parlamento europeo (articoli 3, par. 2, e 216, par. 1, del TFUE)

Natura giuridica della Dichiarazione UETurchia • La Dichiarazione del 18 marzo 2016, a prescindere dalla forma e dalla procedura seguita, può essere considerata come un accordo internazionale nella misura in cui comporta autentici obblighi giuridici in capo alle parti • Ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 27 febbraio 2017 ha negato la natura di accordo e ha ritenuto che sia stato concluso dagli Stati membri

Flessibilità e informalità • Le forme e i modi di questa cooperazione sono l’ennesima conferma di una tendenza che si va consolidando nell’Unione Europea ad agire con la massima flessibilità e con un intervento diretto da parte dei Governi degli Stati membri a discapito delle regole e delle competenze delle istituzioni UE • Accordo UE-Turchia è stato concluso, infatti, dai capi di Stato e di Governo per conto dell’UE in una materia di competenza dell’UE ed è produttivo di effetti su norme già in vigore dell’Unione europea. • Azione dei capi di Stato e di Governo si è completamente sostituita a quella delle istituzioni, salvo però utilizzare l’UE come ‘luogo’ dove esercitare tale azione esterna, in violazione sia delle regole UE sia di quelle dettate a livello nazionale • Azione dei rappresentanti dei Governi ancora più ‘libera’ di come sarebbe stata se si fosse svolta nell’alveo proprio del diritto internazionale • Rispetto delle regole sulla competenza a stipulare.

Cooperazione internazionale anche a livello nazionale • Accordi di polizia del 3 agosto 2016 – es. accordo con il Sudan • Concluso dal capo della polizia, neanche dal Ministro • 267? ? ? • Memorandum d’intesa con la Libia del 2 febbraio 2017 • Concluso dal Presidente del consiglio dei ministri con rinvio all’accordo del 2008, allora concluso con Gheddafi • Preceduto dalla comunicazione «La migrazione lungo la rotta del Mediterraneo centrale Gestire i flussi e salvare vite umane» del 25. 1. 2017 e Consiglio europeo di Malta del 3 febbraio

Vincoli costituzionali • Art. 10, 2° co. , Cost. • la conclusione di accordi in forma semplificata dovrebbe essere esclusa anche in materia di condizione giuridica dello straniero, pena la possibilità di aggirare attraverso la conclusione di accordi internazionali la riserva di legge costituzionale disposta da tale norma • Art. 80 Cost. • Limitazione della conclusione di accordi in forma semplificata laddove si tratti, tra l’altro, di accordi di natura politica, che comportino modifiche di legge o notevoli conseguenze finanziarie • Art. 10, 3° co. , Cost. • l’accordo UE-Turchia contempla anche il rimpatrio dei richiedenti asilo che risulta escluso nell’ordinamento italiano anche in virtù dell’art. 10, 3° co. , della Costituzione

Accordi ultrasemplificati • Un po’ UE e un po’ Stati membri • Rigorosamente senza rispettare le forme e le procedure • Né a livello UE • Né a livello nazionale • Il risultato è un’azione dei Governi ancora più libera di quella che si potrebbe avere se agissero senza l’UE • Se i capi di Stato e di Governo avessero agito al di fuori dell'Unione, avrebbero probabilmente incontrato maggiori limiti di tipo istituzionale e procedurale • Documento franco-tedesco su Paese sicuro, per diminuire gli standard previsti nell’art. 38 della direttiva procedure • Art. 45 proposta procedure che contiene anche il criterio della vicinanza geografica

Galassia dei non accordi • Dichiarazioni, memorandum, compact ecc. . • Nuova tipologia di cooperazione che si affianca a quella tradizionale degli accordi di riammissione • UE • Stati membri

Accordi di riammissione • 17 UE • Art. 13 Accordo di Cotonou • 36 Italia + Sudan e altri di polizia • Autonomi accordi • Paesi balcanici • Paesi UE • Esecuzione accordi UE • 7 Paesi non europei

Quali differenze con gli accordi di riammissione? • Riservatezza e non pubblicità delle regole applicabili • Un po’ di pubblicità esiste perché l’UE e i Governi devono dimostrare di stare facendo qualcosa • Accertamento identità • Modalità del rimpatrio • Numero dei rimpatri • Espresso vincolo del rispetto dei diritti umani • Previsione di procedure

Stato terzo • Più facile ottenere il consenso • Politica di rimpatrio poco popolare nei Paesi di origine e transito • Sia rispetto ai propri cittadini sia rispetto ai migranti in transito • Più flessibile: consideriamo anche gli Stati terzi si impegnano al rimpatrio anche dei migranti in transito

Inefficacia politica di riammissione • Paesi strategici senza accordo di riammissione • • • Nigeria Tunisia Giordania Morocco Algeria • Inefficacia di quelli già conclusi

Soluzione alternativa • “WITH COUNTRIES WITH WHICH A FORMAL READMISSION AGREEMENT COULD NOT BE PURSUED” • “THE COMMISSION COOPERATION FOCUSED ON IMPROVING PRACTICAL • THROUGH OPERATIONAL TOOLS AND INSTRUMENTS SUCH AS STANDARD OPERATIONAL PROCEDURES”

Nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi 7. 06. 2016 • Fondi aggiuntivi • Modello è l’EFSI (European Fund for Strategic Investments) • Cambiamento da sviluppo a investimento • Cooperazione nella lotta ai trafficanti e nella corretta gestione dei flussi migratori • Contenimento dei flussi migratori • Riammissione • assistere al meglio la gestione dell’immigrazione nei Paesi dell’Africa e del Corno d’Africa • «Più progressi più aiuti» • Assistenza e politiche UE per creare incentivi all’Attuazione accordi di riammissione esistenti e alla conclusione di nuovi accordi • Risorse per • programmi regionali di sviluppo e protezione • assistenza umanitaria • stabilizzazione e assistenza allo sviluppo in Siria • nell’assistenza dei rifugiati siriani in Libano, Giordania, Turchia e Iraq • Centro multifunzionale in Niger, Paese di transito di diverse rotte migratorie e considerato per questo cruciale dalla Commissione europea

Migration Compact - Governo italiano 15. 4. ’ 16 • Cooperazione con i Paesi africani • Maggiore coerenza tra i programmi esistenti • Risorse economiche aggiuntive • Fondi fiduciari • Eurobonds

Terzo rapporto di attuazione COM(2017)2015 del 2 marzo 2017 • There has been a clear decline in departures of migrants from Agadez towards Europe • 70 000 partenze nel maggio 2016 • 6 524 nel gennaio 2017 • Nel 2016 raddopiato il numero delle persone assistite nel centro IOM rispetto allo stesso anno, arrivando a 15 000 persone assistite • 5000 oggetto di rimpatrio assistito

I flussi continueranno • I flussi continueranno • A meno che non siano interrotti dagli stessi Paesi di origine e di transito • V. accordi informali con Paesi Sub Sahariani • La cooperazione può dare i propri frutti nell’arco di almeno una generazione • Problema: solidarietà • Preservare la nella politica di cooperazione allo sviluppo • Principi diversi da quelli della dimensione esterna dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia • Rischio di violazione del diritto umano di lasciare ogni Paese, compreso il proprio?

Cosa fare? • L’UE e i Governi hanno scelto questa strategia per risolvere la crisi dei migranti e salvare se stessi e l’UE • Non ci sarà una Corte suprema che avrà il coraggio di accertare l’illegittimità delle soluzioni adottate • Non ci sarà una modifica radicale del SECA • Non avremo mai la forza di fermare il processo in corso • Ma almeno abbiamo il dovere di conoscere e di capire dove stiamo andando e, soprattutto, di sapere che fine faranno le persone bloccate in transito o non partite e quali conseguenze si produrranno per i Paesi di transito • Perché si potrà anche sostenere che non vi sono accordi ma una cosa è certa: oggi, in questo momento, ci sono persone vere in carne e ossa, che vivono in un limbo spacciato come l’unica soluzione possibile per salvare le loro vite