Kontrola spravodajskch sluieb v demokratickch ttoch c Igor

Kontrola spravodajských služieb v demokratických štátoch c Igor Cibula apríl 2006

Prečo kontrolovať spravodajské služby ? n n n Parlamentná demokracia je postavená na princípe verejnosti, kým spravodajské služby sú odkázané pri svojom pôsobení na určitú mieru utajenia. Disponujú právomocami, technikou a technológiami, ktoré im umožňujú utajene zhromažďovať citlivé informácie. Prenikajú nielen do súkromia občanov a autonómie organizácií, ale disponujú informáciami, ktoré im poskytujú mocenský vplyv – nástroj na ovplyvňovanie konania iných. Táto forma vplyvu dáva rovnaké šance na zneužitie ako samotná politická moc. Demokratická kontrola má zaistiť, že spravodajské služby konajú v rámci zákona a ústavného poriadku. 2

Politická moc a spravodajské služby v demokracii sféra politickej moci sféra spravodajských služieb informácie vplyv P. Zeman: Kontrola zpravodajských služeb, listopad 2004 3

Vzťah politikov a spravodajských služieb n n n V demokracii medzi politikmi a spravodajskými službami existuje permanentne konfliktná väzba. Politici podceňujú alebo extrémne preceňujú aktivity spravodajských služieb a spravodajskú produkciu. Spravodajské služby v niektorých situáciách fungujú autonómne a priamo ovplyvňujú vývoj aktuálnych udalostí. Pôsobia na politické rozhodnutia interpretáciou aktuálnej spravodajskej produkcie. Postaveniu spravodajských služieb a ich riadnemu fungovaniu najviac škodí, ak sa stanú pasívnymi alebo iniciatívnymi aktérmi súperenia o moc. 4

Potrebujú spravodajské služby utajenie ? § § § Utajenie činnosti služieb je nutnosťou, ktorú si vyžaduje národná bezpečnosť, ochrana štátu a jeho záujmov. Povinnosťou štátu je chrániť život informátorov, utajovať ich totožnosť a spôsob činnosti, aby nedošlo k ich odhaleniu. Ideálna je nielen ochrana zdrojov, ale rovnako aj utajenie spravodajského záujmu. Utajenie technických prostriedkov spravodajskej služby je ochrana pred protivníkovou špionážnou aktivitou. Utajenie spravodajskej činnosti si vyžaduje aj potreba zachovať si pozíciu prekvapenia voči potenciálnemu protivníkovi. 5

Antagonizmus medzi utajením a kontrolou n n n Utajenie spravodajských služieb je v rozpore s predstavou otvorenej spoločnosti a právom občanov na informácie. Potreba utajenia spravodajskej činnosti sa v praxi javí ako princíp, ktorý obmedzuje kontrolu spravodajských služieb. Neexistujú všeobecne platné pravidlá týkajúce sa spravodajskej činnosti, keď si nejaká skutočnosť vyžaduje utajenie pred inštitúciou demokratickej kontroly. Buď sa viac zdôrazňuje ochrana štátu alebo ochrana osobných práv a slobôd. Spravodajské služby sa bránia kontrole, čo vyplýva z ich sociálnej mentality a psychologickej povahy spravodajcov. 6

Ako vnímajú spravodajské služby inštitút kontroly n n n Rozviedky viac vzdorujú kontrole, pretože chránia svoje zdroje v zahraničí pred ich odhalením a svoje aktivity odôvodňujú autoritou vlády, ktoré legitimizuje ich spravodajskú činnosť proti iným štátov. Bezpečnostné služby (kontrarozviedky) vnímajú kontrolu nepriaznivo z toho dôvodu, že v niektorých prípadoch porušujú práva vlastných občanov, pričom sa neriadia zreteľne definovanými kritériami pri získavaní citlivých informácií. Činnosť rozviedok sa všeobecne nepovažuje za tak vážne ohrozenie demokratických princípov ako aktivity bezpečnostných služieb proti občanom vlastného štátu. 7

História inštitútu kontroly spravodajských služieb n n n Režim kontroly spravodajských služieb je daný ústavnoprávnou tradíciou a situáciu každej jednotlivej krajiny. Až do konca II. svetovej vojny – okrem kontroly najvyššou exekutívou – kontrola spravodajských služieb neexistovala. Po roku 1945 vznikli v niektorých demokratických štátoch kontrolné orgány, ale v dôsledku tzv. studenej vojny bola kontrola spravodajských služieb na minimálnej úrovni. Až v polovici 70. rokov vznikli špeciálne kontrolné výbory v USA (1976, resp. 1977) a Spolkovej republike Nemecko (1978), ktoré patria k najdôkladnejším parlamentným orgánom kontroly spravodajských služieb. Po skončení tzv. studenej vojny v 90. rokoch začínajú sa formovať inštitúcie kontroly spravodajských služieb v ďalších demokratických krajinách. 8

Kritériá kontroly spravodajských služieb n n Kategória efektívnosti: hospodárnosť využívania finančných prostriedkov, hodnotenie výsledkov spravodajskej činnosti z hľadiska mandátu služby. Kategória primeranosti: dodržiavanie zákonných noriem a nezneužívanie osobitných právomocí, ktorými disponuje spravodajská služba podľa zákona. n n Pojem kontrola zahrnuje: dozor, riadenie, ústavnú zodpovednosť, politickú a ministerskú zodpovednosť, preskúmanie a posúdenie aktivít spravodajskej služby. Jednotlivé výrazy možno používať v konkrétnych súvislostiach, ktoré vyplývajú z charakteristiky jednotlivých typov kontroly spravodajských služieb. 9

Tipy bezpečnostných spravodajských služieb z hľadiska izolovanosti Vysoká autonómia Vysoká izolovanosť Stredná autonómia Nízka autonómia nezávislý bezpečnostný štát politická polícia Nízka izolovanosť úrad domáceho spravodajstva Keller, W. W. : The Liberals and J. Edgar Hoover: Rise and Fall of a Domestic Intelligence State, 1989 10

Bezpečnostné služby a miera kontroly n n Úroveň autonómie a izolovanosť spravodajskej služby udávajú mieru kontroly jej aktivity. Úrad domáceho spravodajstva využíva informácie iba na odvrátenie vážnych hrozieb demokracii. Je riadený na ministerskej úrovni a podlieha vonkajšej kontrole. Politická polícia je viac podriadená skupine, ktorá je pri moci. Má väčšiu autonómiu od legislatívnej a súdnej kontroly. Zbiera informácie proti opozičným skupinám. Nezávislý bezpečnostný štát nepodlieha temer žiadnej politickej kontrole. Fungovanie jeho bezpečnostnej služby a jej rozpočet zostáva utajené aj pred politickou elitou. 11

Inštitúcie kontroly spravodajských služieb n n n Exekutívna moc Zákonodarná moc Súdna moc Osobitné inštitúcie kontroly Neformálna kontrola (médiá, nevládne organizácie, verejnosť, tzv. whistleblowers) Rivalita spravodajských služieb. 12

Schéma pôsobenia kontroly spravodajských služieb Exekutíva Neformálna kontrola Legislatíva Rivalita služieb Justícia Špeciálne inštitúcie 13

Exekutívna kontrola spravodajských služieb § § § § Minister, premiér alebo prezident. Medziministerský výbor. Vyšetrovacia komisia. Špeciálna kontrolná komisia. Inspector General (Kanada). Nezávislý účtovný dvor (Najvyšší kontrolný úrad). Vnútorné kontrolné mechanizmy spravodajských služieb (inšpekcia riaditeľa, úrad vnútornej bezpečnosti). n n n Realizuje sa menovaním alebo odvolaním riaditeľa spravodajskej služby. Určením úloh, rozpočtu, koordináciou činnosti. Schvaľovaním špeciálnych operácií. Rozhodovaním o stratégii spravodajskej služby. Návrhmi inštitucionálnych a legislatívnych zmien postavenia služieb. Auditom hospodárenia s pridelenými finančnými prostriedkami. 14

Parlamentná kontrola spravodajských služieb n n n Poslaním parlamentnej kontroly je dozor nad aktivitami spravodajských služieb. Problémom je nedostatočná znalosť prostredia a vnútorných procesov spravodajských služieb zo strany poslancov parlamentu. Legislatíva má možnosť kontrolovať schvaľovanie financií pre spravodajské služby a v niektorých štátoch má právo schváliť alebo odmietnuť riaditeľa spravodajskej služby. Zákonodarcovia nemajú možnosť posúdiť optimálnosť rozpočtu pre spravodajské služby, resp. jeho špecifikácie. Významným prostriedkom parlamentnej kontroly je možnosť zákonom upraviť činnosť spravodajskej služby. Neexistuje jediný správny model kontroly služieb. 15

Kompetencie parlamentných výborov na kontrolu služieb n n Ťažiskom parlamentnej kontroly sú výbory alebo komisie, ktoré môžu vypočúvať riaditeľov alebo zamestnancov spravodajských služieb. Okrem toho kontrolné výbory a komisie môžu kontrolovať rozpočet spravodajských služieb, schvaľujú výročné správy o ich činnosti, majú prístup k niektorým dokumentom, ba dokonca v niektorých štátoch schvaľujú špeciálne operácie a v ojedinelých prípadoch majú prístup k operatívnym zväzkom - čo však je iba zriedkavým pravidlom. V prezidentských systémoch je dôkladnosť dozoru nad spravodajskými službami na vyššej úrovni ako v parlamentných režimoch. Efektívnosť parlamentnej kontroly závisí aj od toho, ako je v kontrolnom orgáne zastúpená opozícia. 16

Súdna kontrola spravodajských služieb n n n Najčastejšou formou súdnej kontroly činnosti spravodajských služieb je kompetencia súdov preskúmať a povoliť oprávnenosť použitia informačno-technických prostriedkov. Súdna kontrola závisí od zvyklostí a právnej praxe v danom štáte. Možnosti súdov pri posudzovaní nezákonného postupu spravodajských služieb sú obmedzené, pretože služby majú rozsiahle právne podložené možnosti odoprieť výpoveď pred súdom. 17

Osobitné inštitúcie kontroly spravodajských služieb n n n Fungujú mimo klasickej štruktúry štátnych orgánov podľa kritéria deľby moci a niekedy majú hybridný „charakter“. Komisiu G 10 o použití ITP v Nemecku netvoria členovia parlamentu, ale je volená grémiom G 10, ktorá sa skladá iba z poslancov Bundestagu a jej predseda musí mať kvalifikáciu sudcu. Royal-Commissions tvoria nezávislé osobnosti verejného života, ktoré nominujú najvyššie orgány exekutívy. Na rozdiel od vyšetrovacích komisií pracujú neverejne ako nezávislá kontrola dozoru v prípadoch, ktoré súdna moc považuje za parlamentom neskúmateľné. n n n Commissioner je menovaný britským premiérom. Ide o vysoko postaveného sudcu, ktorý má väčšie právomoci ako kontrolný výbor britského parlamentu. Tribunal prešetruje sťažnosti občanov voči spravodajským službám; spolupracuje s commissionerom. Služby sú povinné spolupracovať s tribunalom. Security Intelligence Review Committee (SIRC) je 5 -členný orgán. Netvoria ho poslanci. Menuje ho guvernér po porade s vedúcimi frakcií kanadského parlamentu, vrátane zástupcov opozície. Má rozsiahle právomoci, ktoré presahujú rámec kontroly. 18

Neformálna kontrola spravodajských služieb n n Úroveň neformálnej kontroly spravodajských služieb je limitovaná tým, že utajenie ich činnosti bráni občanom kvalifikovane hodnotiť činnosť spravodajských služieb. Nezávislé médiá musia zodpovedne zvažovať, kedy pravidlá ochrany štátneho tajomstva musia ustúpiť právu občana na slobodné informácie. Podobnú úlohu zohrávajú pri neformálnej kontrole služieb nevládne organizácie, ktoré môžu kvalifikovane zasahovať napr. do tvorby legislatívy, týkajúcej sa spravodajských služieb. Verejnosti i publicistom umožňujú prienik do zákulisia spravodajských služieb „whistleblowers“ – bývalí príslušníci spravodajských služieb, ktorí z morálnych pohnútok odtajňujú praktiky týchto služieb. 19

Efektívna kontrola spravodajských služieb n n n Predpokladom efektívnej kontroly spravodajských služieb sú spoľahlivé garancie utajenia toku informácií medzi službami a kontrolnými orgánmi. Každá zákonná úprava utajenia je málo účinná, keď medzi spravodajskými službami a kontrolnými inštitúciami nie je základňa dôvery. V postkomunistických štátoch neexistuje tzv. kultúra dôvery, a to nielen medzi parlamentom a spravodajskými službami, ale ani medzi občanmi a kontrolnými inštitúciami. Služby v v týchto štátoch majú väčšiu tendenciu utajovať ako spravodajské služby v zavedených demokraciách. Politizácia byrokracie a zneužívanie spravodajských materiálov nepomáhajú vytvoreniu tzv. kultúry dôvery. 20

Úroveň kontroly spravodajských služieb v demokraciách n n n Doteraz existujú tradične demokratické štáty, kde kontrola je na veľmi nízkej úrovni. Vo Francúzsku parlamentná kontrola spravodajských služieb neexistuje – s výnimkou Štátnej komisie kontroly bezpečnostného odposluchu. Premiér môže povoliť alebo nariadiť použitie ITP i proti rozhodnutiu komisie. Verejnosť nepovažuje nedostatok kontroly služieb za vážnu chybu. Vo Veľkej Británii prevažuje kontrola služieb exekutívou. Od roku 1994 funguje v parlamente Intelligence and Security Committee, ktorý má však menšie právomoci ako inštitút commissionera, vymenovaného predsedom vlády. 21

Situácia v menších demokratických štátoch n n V Izraeli pôsobia spravodajské služby v podstate bez zákonnej úpravy. Dozor parlamentu nad službami je veľmi obmedzený, ale napriek tomu majú veľkú dôveru verejnosti a rozsiahlu slobodu konania. V Rakúsku bola parlamentná kontrola spravodajských služieb zakotvená v zákone v roku 1991. Kontrola je veľmi obmedzená vďaka predpisom, ktoré poskytujú exekutíve právo odmietnuť poskytovanie informácií. V Nórsku pôsobí kontrolný výbor, ustanovený vládou, ktorý podáva parlamentu správu o činnosti spravodajských služieb raz za 4 roky. Parlament kontrolu sám nevykonáva. V Holandsku kontrolujú služby minister vnútra, obrany a premiér. Parlamentnú kontrolu vykonáva 4 -členné grémium, ktoré tvoria predsedovia 4 parlamentných strán. Má relatívne široké kompetencie na kontrolu vlády. 22

Kontrola služieb v Nemecku a Taliansku n n V Nemecku funguje súčasný model kontroly spravodajských služieb od roku 1978. Kontrolu rozpočtu služieb vykonáva prezident Spolkového účtovného dvora. Parlamentná kontrolná komisia (PKK) podľa zákona nekontroluje služby, ale spolkovú vládu. Zasadá minimálne raz za štvrťroka. Môže využívať vyšetrovacie výbory. Vláda musí podať PKK správu o určitej udalosti, čo môže byť z vážnych dôvodov odmietnuté. Plénum parlamentu dostáva menej informácií. Okrem PKK pôsobí ešte grémium G 10 na kontrolu ITP. V Taliansku služby podliehajú premiérovi a koordinuje ich výkonný výbor. Vláda podáva správu parlamentu raz za pol roka. Parlamentný kontrolný výbor nemá právo na kontrolu rozpočtu či jednotlivých operácií. Kontrola služieb je málo efektívna. Zistené nedostatky nie sú verejnosti prístupné. 23

Štandard kontroly spravodajských služieb v USA n n n Reálna kontrola spravodajských služieb v USA začala fungovať až v roku 1976, resp. 1977, keď Senát a Snemovňa reprezentantov schválili vytvorenie Osobitných výborov pre spravodajstvo pre obe snemovne Kongresu. Okrem toho prezident G. Ford zriadil 3 -členný nezávislý výkonný kontrolný orgán - Intelligence Oversight Board. Dovtedy existovala ako kontrola spravodajských služieb iba malá skupinka ďalej slúžiacich poslancov oboch snemovní. Najvyšším výkonným kontrolným orgánom je 4 -členná National Security Council na čele s prezidentom USA. Kongresová výbory schvaľujú a kontrolujú rozpočet služieb. Majú právo na plné a priebežné informovanie o všetkých prípadoch, vrátane informácií o zdrojoch a metódach služieb. Disponujú štábom špecialistov a môžu rozhodovať o uverejnení určitých utajovaných informácií. 24

Optimálny model kontroly spravodajských služieb n n Prehľad existujúcich modelov kontroly spravodajských služieb ukazuje, že proces formovania mechanizmov demokratickej kontroly služieb závisí od konkrétnych spoločensko-historických podmienok v danej krajine. V porovnaní s inými štátmi je vývoj na Slovensku v štádiu, ktoré si vyžaduje triezve posudzovanie zahraničných vzorov, ale aj kritickú analýzu aktuálneho stavu nášho modelu kontroly spravodajských služieb. 25