KAMU MAL YNETM KAMU BOR YNETM Kamu Bor

KAMU MALİ YÖNETİMİ

• • KAMU BORÇ YÖNETİMİ Kamu Borç Yönetiminin Amaçları Kamu Borç Yönetiminin Unsurları Kamu Borç Yönetiminde Karşılan Riskler Kamu Borç Yönetiminde Kurumsal Düzen Türkiye’de Kamu Borç Yönetiminde Kurumsal Düzen

KAMU BORÇ YÖNETİMİ • Dar ve klasik anlamda borç yönetimi, borçların süresi geldiğinde ödenmesidir. Bu anlayış son dönemde değişime uğramış ve borç yönetimi süreci, ekonomi politikasının bir parçası olarak kabul edilmeye başlanmıştır. • Devletler artık kamu borçlarını bir iktisat ve maliye politikası aracı olarak kullanmaktadırlar. • Buna göre günümüzde kamu borç yönetimi, temel olarak devletin gerek duyduğu finansmanın sağlanması amacıyla borç yönetim stratejilerinin oluşturulması ve uygulanması, maliyet ve risk hedeflerinin yerine getirilmesinin yanı sıra, etkin ve likit tahvil piyasaların oluşturulması ve geliştirilmesi gibi diğer borç yönetim hedeflerinin de karşılanması olarak tanımlanmaktadır.

KAMU BORÇ YÖNETİMİ • Borç yönetimi, devlet borçlarının etkin bir şekilde yönetilmesi için bir strateji geliştirilmesi ve yürütülmesi sürecidir. • Başka bir deyişle borçların miktarında ve bileşiminde yapılan değişikliklerdir. • Etkin bir borç yönetimi, düşük maliyet ve en az risk ile piyasalardan kamunun ihtiyacını karşılayacak fonların karşılanmalıdır. • Kamu borç yönetiminin ekonomi açısından önemi, borçlanma ve vergi arasında yapılan tercihler sonucunda gelirin yeniden dağılımını etkilemesi ve kamusal tercihleri yönlendirmesinden kaynaklanmaktadır.

KAMU BORÇ YÖNETİMİNİN AMAÇLARI • Sürdürülebilir borç düzeyinin yakalanmasında 4 temel hedefin varlığı önemlidir: ➣ Devletin yıllık borçlanma ihtiyacının karşılanması, ➣ Borçlanma maliyetlerinin düşürülmesi, ➣ Sürdürülebilir borç yapısına ulaşılması ve ➣ Gerek ulusal, gerekse uluslararası düzeyde piyasalara sürekli girişlerin garanti edilmesi şeklinde sıralanabilir.

ETKİN BORÇ YÖNETİMİYLE HEDEFLENEN AMAÇLAR • Devletin Borçlanma İhtiyacının Karşılanması Gelişmişlik düzeyi ne olursa olsun kamu borç yönetiminin en temel hedefi devletin borçlanma ihtiyacının karşılanmasıdır. Devletin borçlanma ihtiyacını, bütçe açıkları belirlemektedir. • Devletin İhtiyaç Duyduğunda Finansal Pazarlara girebilmesi Devletin ihtiyacı olduğunda piyasalardan rahatlıkla borçlanabilmesi, piyasaların devlete olan güvenine bağlıdır. Bu da, devletin finansal piyasalarda kaliteli ve güvenilir bir müşteri olarak kabul görmesi ile mümkün olabilir. Bu güvenin oluşturulmasının birinci şartı; devletin teklif ettiği faiz oranının piyasa koşullarında olması, ikinci şartı ise ödemelerin zamanında yapılıyor olmasıdır. • Borçlanmada Maliyetin Düşük Seviyede Tutulması Borçlanma maliyeti denildiğinde akla gelen en önemli unsur faizdir. Faizler ne kadar yüksek olursa borçlanmanın maliyeti de o kadar artacaktır.

ETKİN BORÇ YÖNETİMİYLE HEDEFLENEN AMAÇLAR • Para ve Maliye Politikaları ile Borçlanma Politikasının Koordinasyonunun Sağlanması Borçlanma politikaları, iktisat ve maliye politikaları ile yakından ilgilidir. Borç yönetiminden ve para politikasından sorumlu olan kurumların ortak strateji belirlemesi, borç yönetiminde başarıya ulaşmak için oldukça önemlidir. • İkincil Piyasalarının Etkin İşlemesinin Sağlanması Devlet iç borçlanma senetlerinin Hazine Müsteşarlığı tarafından ilk kez satışa sunulduğu piyasaya birincil piyasa, daha önce ihraç edilmiş olan devlet iç borçlanma senetlerinin işlem gördüğü piyasalara ise ikinci el piyasa denilmektedir.

ETKİN BORÇ YÖNETİMİYLE HEDEFLENEN AMAÇLAR Borçlanma Araçlarının Çeşitliliğinin Sağlanması Farklı özelliklere sahip borçlanma araçlarına sahip olmanın borç yönetimi açısından iki önemli avantajı bulunmaktadır. 1) Borçlanma şartlarının ani ve önemli değişiklikler göstermesi borçlanma işlemini kolaylaştırır. 2) Borçlanma maliyetinin minimize edilmesini ve vade uyumsuzluklarının giderilmesini sağlar. Dengeli Bir Vade Yapısının Oluşturulması Vade planlaması yapılırken, vadesi gelmiş borçların ödenme zamanları ve gerekiyorsa yeni ihalelerle karşılaması gereği dikkate alınmalıdır.

ETKİN BORÇ YÖNETİMİYLE HEDEFLENEN AMAÇLAR İkincil piyasaların borç yönetimi açısından önemi şu şekilde sıralanabilir: ➣ İkincil piyasaların varlığı, piyasanın rekabetçi bir ortamda çalışmasını sağlar, borçlanmanın maliyetini minimize eder. ➣ İkincil piyasalar, yatırımcıların karşılaştıkları riskleri azaltarak, kamunun borçlanma maliyetlerini azaltır. ➣ Menkul kıymetlere likidite kazandırır ve fiyat üretir. ➣ İkincil piyasalarda üretilen fiyatlar, borç yöneticilerine önemli bir gösterge sunar. ➣ Özel sektör ikincil piyasasının da gelişmesine ve oluşmasına neden olur. ➣ Bankaların portföylerini daha rahat yönetmelerine neden olur. ➣ Bankaların portföy yönetimine esneklik sağlar. ➣ Yabancı yatırımcıların da devlet borçlanma araçlarına talep göstermesine neden olur.

ETKİN BORÇ YÖNETİMİYLE HEDEFLENEN AMAÇLAR Borç yönetiminin unsurları şu şekilde sıralanabilir: ➣ Borcun miktarı ve bileşimi (faiz/vade) ➣ Borçlanma araçları ➣ Satış teknikleri ➣ Borçlanma piyasaları ➣ Kurumsal yapılanma ➣ Borçlanma kaynakları

Borçların Miktarı Kavramı, devletin amaçlarına en etkin düzeyde ulaşabilmesi bakımından hangi büyüklüklerde borçlanması gerektiğini ve bununla ilgili ayarlama ve düzenlemeleri ifade eder. Borçların Bileşimi ise, borçların vadesi, faiz oranları, borç kaynakları, piyasa olanakları ve garanti türleri gibi açılardan çeşitlilik yaratılmasını ifade eden kavramdır. Devletler borçlanmanın temel bileşenleri olan borç miktarı ve bileşimi üzerinde ayarlamalar yaparak ekonomide toplam arz ve toplam talep düzeyini etkileyebilmektedir. Bu da cari faiz oranları üzerinde etki yaratır. Hazine borç miktarı ve bileşimi üzerinde bu değişiklikleri yaparak olağan borç yönetimi politikasını izlemektedir. Olağan borç yönetimi, borçların miktarını azaltmanın normal yöntemi olan borçların normal yollarla ödemesini de kapsamaktadır. Olağan borç yönetimi çoğu zaman vadesi gelmiş borçların ödenmesini de ifade etmektedir. Borcun ödenmesi ya da itfası alacaklı olanlara paranın iade edilmesidir.

Devlet, vadesi gelen borçlarını şu şekillerde ödemektedir; ➣ Toplu ödeme, ➣ Kademeli ödeme, ➣ Dr Price amortisman fonu aracılığı ile ödeme, ➣ Bütçe fazlası sağlayarak ödeme. Ödemeler zorunlu ve ihtiyari şekilde yapılabilir

Zorunlu Ödeme: Borç sözleşmesi gereği sözleşmede yer alan şartlar dâhilinde yapılan borç ödemesidir. İhtiyari Ödeme: Devletin mali durumunun iyi olduğu dönemlerde henüz vadesi gelmemiş borçların ödenmesidir. Devlet borcu ödemeleri toplu olarak yapılabildiği gibi taksitler halinde de yapılabilmektedir. Toplu ödeme, borcun vade sonunda tamamen anapara ve faiz şeklinde ödenmesidir. Kademeli (taksitli) ödeme, borcun devam ettiği sürece ve genellikle sözleşmede belirtilen bir vade sonundan başlamak üzere alacaklıya faizi ile birlikte anaparanın paylara bölünerek taksitler halinde ödenmesini ifade etmektedir.

• Dr. Price Otomatik Amortisman Yönteminde ise Devlet, borçlarını ödeyebilmek için bir fon oluşturur. Devlet borçları otomatik olarak bu fondan elde edilen faizlerle ödenir. • Normal koşulların dışında uygulanan borç yönetimi işlemleri olağanüstü borç yönetimi olarak adlandırılmaktadır. • Olağanüstü borç yönetimi, hükümetlerin ekonomik açıdan beklenmeyen durumlar ile karşılaşmaları sonucunda ortaya çıkan borç yönetimi işlemleridir. • Olağanüstü borç yönetim tekniği olarak başvurulan işlemler konversiyon ve konsolidasyon olarak adlandırılır. Ayrıca Borçların ortadan kalkması konusunda olağan sayılmayan bir yol olan Borcun reddi ve borcun silinmesi uygulamaları da olağanüstü işlemler arasında sayılabilir.

• Konversiyon: • Devletin borç yükünün hafifletilmesi için yüksek faizli borçların düşük faizli borçlarla değiştirilmesidir. Borcun anapara tutarı ve vadesi değişmez. Yalnızca faiz miktarı değişir. Amaç, borç yükünün hafifletilmesidir. • Devletin konversiyona başvurabilmesi için bazı koşulların oluşmuş olması gerekir. Bunlar: ➣ Piyasada eski borçlanmaya kıyasla daha düşük bir faiz oranı oluşmuş olmalıdır. ➣ Kamu borçlanmasına ilişkin anayasal ve yasal sınırların tespit edilmemiş olduğu ve özellikle, borç denetiminin etkin yapılmadığı dönemlerde konversiyon uygulamalarının görülme sıklığı daha çoktur. ➣ Konversiyonun devlete borç verenler yönünden etkisi genelde olumsuzdur. Dolayısıyla sonraki dönemlerde yapılacak borçlanmalar için devletin kredibilitesi düşer.

• Konversiyon: • Konversiyon zorunlu ya da ihtiyari yapılabilir. Zorunlu Konversiyon: Tahvil sahibinin isteğine bırakılmadan önceden çıkarılmış olan yüksek faizli tahvillerin düşük faizli tahvillerle değiştirilmesidir. İhtiyari Konversiyon: Devlet iç borçlanma senedi sahiplerinin, teklif olunan yeni senetlerle eski senetlerin değiştirilmesini kabul etmek ya da değiştirmeyi reddetmek arasında seçim yapabilmesine olanak sağlayan konversiyondur.

• Konsolidasyon (Tahkim): • Kısa ve orta vadeli borçların veya vadeleri gelen borçların uzun vadeli veya süresiz bir borç haline dönüştürülmesi işlemidir. • Bu durum faizlerin yükselmesine neden olur. Konsolidasyon sonucu borç miktarında herhangi bir değişiklik olmaz veya yeni bir borç doğmaz. • Devlet borçlarının vade ve faiz yapısı değişir. (Devlet borçlarının yapısında bir değişiklik meydana gelir. ) • Devletin konsolidasyona başvurmasının asıl nedeni kısa vadeli borçların belli bir süre de olsa ödeme yükümlülüğünden kurtulmaktır. • Konsolidasyon devlet açısından bir ödeme rahatlığı sağlasada böyle bir uygulama para ve sermaye piyasalarında güvensizliğe neden olacaktır. Konsolidasyon işlemi de zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere iki farklı şekilde uygulanabilir.

• Borcun reddi: • Devletin tek taraflı bir kararla borcunun tamamını veya bir kısmını ortadan kaldırdığını ilan etmesidir. Borcun reddi ile borç tamamen ortadan kalkar.

• Moratoryum: Bir ülkenin dış borç servisini yerine getiremeyeceğini açıklamasıdır. Borcun sona erdirilmesi söz konusu değildir. Borçların yeni şart ve koşullarının belirlenerek bir düzenlemeye tabi tutulması söz konusudur. • Devlet moratoryum ilan ederek; geri ödemeleri dondurmakta, borçları yeniden organize edip vadeleri daha uzun döneme yayma yolunu seçmektedir. • Moratoryumda borç ortadan kalkmaz. • Borcun bir bölümünün iptali ya da tamamının ertelenmesi, yeni bir plana bağlanması gibi sonuçlar söz konusudur. • Türkiye’nin 1958 Ağustos’unda ilan ettiği moratoryumda Türkiye Cumhuriyeti Hükümetine taahhütlerini yerine getirebilmesi için daha uygun bir ödeme planı tanınmıştır.

• Borcun silinmesi: • Borçlar kısmen veya tamamen silinebilmektedir. • Borcun silinmesi işlemi alacaklı tarafından borçları sona erdiren bir işlemdir. • Borcun reddi iç borçlarla ilgili iken, borcun silinmesi daha çok dış borçlarla ilgilidir.

KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER Kamu borç yönetiminde risk yönetimine ihtiyaç duyulmasının nedenleri: ➣ Uluslararası piyasalarda giderek artan değişkenliklerin varlığı ➣ Finansal piyasalardaki küreselleşme ➣ Krizler sonrası kamu borç stokunun ve borçlanmasının maruz kaldığı risklerin artması ve kamu borçlanmasına orta-uzun vadeli perspektif getirilmesi gereği ➣ Kamu borçlanmasının yüksekliği

KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER Kamu borç yönetimi tarafından risk yönetimi gerçekleştirilirken aşağıdaki aşamalar takip edilmektedir: ➣ Hedefler göz önünde tutularak riskin belirlenmesi ➣ Maliyet-risk analizi çerçevesinde riskin analizi ➣ Alternatif stratejiler arasında uygulanacak stratejinin belirlenmesi ➣ Seçilmiş olan stratejinin borç ofisi tarafından hayata geçirilmesi ➣ Uygulanmakta olan stratejinin performansının değerlendirilmesi, rapor edilmesi ve gözden geçirilmesi

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER Borçlanmada piyasa riski, borç çevirebilme riski, likidite riski, kredi riski, ve operasyonel risk temel risk çeşitleri olarak öne çıkmaktadır. • Piyasa Riski • Kamu borç yönetiminde karşılan temel risklerden birisidir. Bu risk piyasa koşullarındaki değişimlere bağlı olarak döviz kurları, faiz oranları ve fiyat hareketlerinin borçlanma maliyetlerini etkilemesidir. • Borç yönetiminde piyasa riski ile mücadele etmenin yollarının başında sabit faizli borçlanmaların değişken faizli borçlanmalara tercih edilmesi gelmektedir. • Ayrıca döviz cinsi ve dövize endeksli senet ihracının toplam stok içerisindeki payının azaltılması ya da sabitlenmesi alınabilecek önlemler arasındadır.

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER Borçlanmada piyasa riski, borç çevirebilme riski, likidite riski, kredi riski, ve operasyonel risk temel risk çeşitleri olarak öne çıkmaktadır. • Borç Çevirme Riski • Bir borcun başka bir borçla kapatılması durumuna gelen ülkeler, yeni borçlanmalarını daha ağır şartlarda sağlıyorlarsa borcu çevirme riski ile karşıyadırlar. • Borcun sıra dışı yüksek bir maliyette döndürülmek zorunda kalınması ya da uç durumlarda tamamıyla döndürülememesi şeklinde ortaya çıkan risk borç yönetimi açısından borç çevirme riski olarak adlandırılmaktadır. • Borç stoku içerisinde uzun vadeli, yerli para cinsinden borcun oranı ne kadar yüksek olursa borç çevirme riski de bir o kadar düşük olacaktır. Kısa vadeli, değişken oranlı veya dövize endeksli borç oranı arttıkça, borç çevirme riski de artar. Bu tür riski minimize etmenin en önemli koşullarından biri ulusal borç piyasasının geliştirilmesi ve kamu kâğıtlarının ağırlıklı olarak yerel para cinsinden uzun vadeli, sabit oranlı kâğıtlar olmasının sağlanmasıdır.

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER • Likidite Riski • Likidite riski, ödemelerin gerçekleştirildiği dönemde iç borç yöneticilerinin gerekli olan fonu kısa zamanda sağlayamaması riskidir. • Likidite riski, Hazine işlemleri için gerekli finansmana erişimde sıkıntı yaşanması olarak ifade edilebilir. • Likidite riski yönetiminde güçlü nakit rezervi tutulması esastır. Bunun için borçların dönemler arasında düzgün şekilde yayılması sağlanmalı ve borçlanmanın vadesi uzatılmalıdır.

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER • Kredi Riski • Hazine Müsteşarlığınca sağlanan garanti ve dış borcun ikrazı imkânları kapsamında lehtar kuruluşların, garanti ve ikraz anlaşmaları çerçevesinde taahhüt ettikleri yükümlülükleri tam ve zamanında yerine getirememe riskidir. • Kredi riski yönetimi açısından temel amaç Hazine garantili kredilerden Müsteşarlıkça gerçekleştirilen üstlenimlerde azalma sağlanmasıdır. • Hazine garantilerinden kaynaklanan kredi riskinin yönetilmesindeki uygulamalardan bir diğeri garanti ücretidir. • Garanti ücreti: Hazine garantileri nedeniyle lehine garanti verilen taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla alınan ücrettir.

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER • Operasyonel Risk • Operasyonel risk borçlanma işlemlerinin yürütülmesi ve denetlenmesi sırasında ortaya çıkabilecek risklerdir. • İç borç yönetim birimlerinde çalışan kişilerin yaptıkları yanlış hesaplamalar, kullanılan sistemden kaynaklanan hatalar ya da beklenmedik olaylar karşısında borç yönetimine ilişkin verilerin kaybedilmesi gibi riskleri içerir. • Operasyonel riskler, hazine işlemlerinin itibarını ve devamını tehdit edebilecek niteliktedir.

• KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KARŞILAN RİSKLER Operasyonel riskleri azaltabilecek ögeler şunlardır: ➣ Güçlü ve şeffaf borç yönetim amaçları, ➣ Açık temsil ve iyi tanımlanmış sorumluluklar, ➣ Etkin organizasyon yapısı yoluyla desteklenen içsel dengeler ➣ Kontrollere yönelik sistemler ➣ Güçlü bilgi teknolojileri yönetimi, kalite güvencesi ➣ Maliye bakanlığı ile parlamentoya düzenli ve ayrıntılı raporlama

KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KURUMSAL DÜZEN § Farklı ekonomik yapıda olan ülkelerde her ülkenin kendine özgü bir borç yönetimi yapılanması söz konusudur. § Borç yönetimi için ayrı bir yapılanma oluşturulabileceği gibi ekonomi ya da maliye bakanlıkları içinde yer alan yapılanmalara da gidilebilir. § Günümüzde borç yönetimi genelde görev yönünden farklılaştırılmış borç ofislerince gerçekleştirilmektedir. § Borç yönetim ofisleri; Hazine ya da Maliye Bakanlığı bünyesi içinde veya bünye dışında özerk olarak yapılanmaktadır. § 1980’lerin ortasına kadar OECD ülkeleri arasında sadece İsveç’de özerk bir borç yönetim idaresi varken 2000’li yıllara gelindiğinde Fransa, Almanya, Macaristan, Hollanda, Polonya, Portekiz gibi birçok ülkede operasyonel anlamda farklı özerklik derecesine sahip borç idareleri oluşturulmuştur.

KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KURUMSAL DÜZEN § Borç ofisinin Bünye dışında yapılanma modelinde borç ofisi, Hazine ya da Maliye Bakanlığı dışında özerk birim olarak kurulur. § Bünye içinde yapılanma modelinde ise, borç ofisi Maliye Bakanlığı’nın ya da Hazine’nin içinde yer alır. § Borç yönetim ofisi içindeki birimlere dağıtılan borç yönetim fonksiyonlarını genel olarak üç birim yerine getirmektedir. Bu birimler; arka ofis, orta ofis ve ön ofisdir.

KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KURUMSAL DÜZEN § Ön ofis; borç stoku nakit akışı projeksiyonları, yerel ve yabancı para cinsinden borçlanma, alım-satım ve hedge işlemlerinin planlanması ve gerçekleştirilmesi ve yabancı para cinsinden likiditenin ve kamudaki günlük işlemler sonucu ortaya çıkan nakdin yatırıma dönüştürülmesinden sorumludur. § Orta ofisin ana görevi; kamu borç yönetiminin maliyet ve risk stratejisinin oluşturulmasını sağlamaktır. Orta ofis alternatif politika seçeneklerini değerlendirir. Risk ve maliyet açısından en uygun politikaya karar verir. § Arka ofis genellikle işlemlerin onaylanması, ödeme talimatlarının çıkarılması, alım-satımların muhasebe işlemlerinin yapılması, teminat ödemelerinin yapılması, borç işlemlerinin belgelendirilmesi, borç istatistiklerinin tutulması ve ilişki içindeki piyasa aktörleri ile ilişkilerin yürütülmesi gibi işlemlerden sorumludur.

TÜRKİYE’DE KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KURUMSAL DÜZEN • Ülkemizde borç yönetimine ilişkin işlemler 2003 yılına kadar değişik kanunlara konulan hükümlerle yürütülmeye çalışılmıştır. • Bu dönem içinde borç yönetimi ve borçlanma işlemlerinden sorumlu kurum görünürde Hazine Müsteşarlığıdır. • Ancak yapılan düzenlemelerle farklı kanunlar çıkartılmış, borçlanma yetkisi ise büyükşehir belediyeleri, belediyeler gibi farklı otoritelere de bırakılmıştır. • Ülkemizde borç yönetimi konusunda atılan en önemli adım 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 2002 yılında yürürlüğe konulmasıdır. • Ocak 2003 tarihinden itibaren Türkiye Cumhuriyeti adına yapılan borçlanmalar bu Kanun hükümleri çerçevesinde yapılmaktadır.

TÜRKİYE’DE KAMU BORÇ YÖNETİMİNDE KURUMSAL DÜZEN 4749 sayılı kanunla ülkemizde devlet borçlarının yönetimi Hazine Müsteşarlığı’na verilmiştir. Kanuna göre; Devletin; ➣ İç ve dış borçlanmasına, ➣ Hibe almasına, ➣ Borç ve hibe vermesine, ➣ Nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesine, ➣ Verilecek garantilerin bu borçlanma ve garantilerden doğan finansal alacaklar ile Devlet iç ve dış borcunun etkin bir şekilde yönetimine ve izlenmesine Hazine Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır. Bu Kanuna göre borçlanma faaliyetleri iki ayrı genel müdürlük tarafından yönetilmektedir. Bunlar, iç borçlanmaya ilişkin faaliyetlerin yürütülmesi ve dış borç ödemelerinin yapılmasından sorumlu Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü ile dış borçlanmaya ilişkin faaliyetlerin yürütülmesinden sorumlu Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü’dür.