K U Leuven Instituut voor de Overheid Universiteit

K. U. Leuven – Instituut voor de Overheid Universiteit Antwerpen Universiteit Gent Hogeschool Gent www. steunpuntbov. be

Jaarboek 2003 Vlaanderen op een keerpunt? Bijdragen vanuit bestuurskundig onderzoek Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 2

1 juni 2004 Vlaanderen Quo Vadis? Bijdrage aan de Vlaamse regering vanuit het SBOV Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 3

Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid Prof. dr Geert Bouckaert Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 4

Overzicht 1. Structuren 2. Functioneren 3. Veranderingsproces Telkens belicht naar: • Algemeen principe • Uitwerking in kaderdecreet BB • Beoordeling, risico’s en succes/faalfactoren Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 5

1. Structuren • Principe: primaat van de politiek • Uitwerking BB: één op één – relatie • Beoordeling: aansprakelijkheid risico op verschillende dynamieken en verkokering? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 6

1. Structuren (vervolg) • Principe: autonomie en responsabilisering • Uitwerking BB: • Beoordeling: beheersbaarheid versterking/ verzwakking door delegatiebesluit, raamstatuut, managementcode ? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 7

1. Structuren(vervolg) • Principe: economie van systemen • Uitwerking BB: beperkt aantal vaste organisatievormen • Beoordeling: rationalisering feitelijke toepassing van criteria? beheersautonomie impliceert niet noodzakelijk rechtspersoonlijkheid noodzaak aan evaluatie van structuren Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 8

2. Functioneren • Principe: professionalisering van beleidsvoorbereiding • Uitwerking BB: beleidsondersteuning als primaire verantwoordelijkheid en als samenspel • Beoordeling: geen strikte scheiding assymmetrische beleidscapaciteit? te weinig beleidscapaciteit; historische capaciteit en rol van kabinetten Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 9

2. Functioneren (vervolg) • Principe: evaluatie van beleid als lerend moment • Uitwerking BB: beleidsdomeinbrede beleidsevaluatie door kerndepartement • Beoordeling: capaciteit voor beleidsevaluatie? noodzaak aan prestatie- en effectmeetsystemen en link beleidseffectenraportage Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 10

2. Functioneren (vervolg) • Principe: duidelijke aansturing • Uitwerking BB: beheersovereenkomsten • Beoordeling: i. p. v. ex ante toezicht sturingscapaciteit van overheid? belang van auditdienst aandacht voor 3 R’s, naast 4 E’s rol en houding van politiek verband administratie & agentschappen qua aansturing? relatiemanagement groeiscenario (implementatie) Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 11

2. Functioneren (vervolg) • Principe: burgergericht • Uitwerking BB: van inputresponsabilisering naar output/outcomeresponsabilisering • Beoordeling: Wat i. p. v. hoe-vraag afwezigheid van informatie gebrekkige integratie in beleids- en beheerscyclus Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 12

2. Functioneren (vervolg) • Principe: deugdelijk bestuur • Uitwerking BB: expliciete verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid voor betrokken actoren (bv. raad van bestuur) • Beoordeling: i. p. v. dubbele rollen aanstelling en sturing agentschapshoofd, professionalisering en sancties continuïteit versus legislatuurgebonden aanstellingen? rol maatsch. actoren in raad van bestuur geg. decreet strategische adviesraden? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 13

2. Functioneren (vervolg) • Principe: Coördinatie en samenwerkingsgerichte cultuur • Uitwerking BB: Beleidsraden, managementsgroep en netwerking • Beoordeling: effectiviteit van het geheel beleidsdomeinoverschrijdende coördinatie? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 14

3. Veranderingsproces • Principe: van ad hoc en fragmentering naar totaalvisie • Uitwerking BB: samenhang tussen decreten, stappenplannen • Beoordeling: systematisering politiek leiderschap continuïteit betrokkenheid personeel investering consolidering / rust periodieke evaluatie van organisatie en werking van beleidsdomeinen Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 15

Beter Bestuurlijk Beleid : sturing van HRM Prof. Dr. Annie Hondeghem Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 16

Sturing van HRM Beter Bestuurlijk Beleid heeft een nieuw kader gecreëerd voor de werking van de Vlaamse overheid: –Focus op primaat van de politiek en responsabilisering van de lijnmanagers –Nieuw organisatiemodel en aangepaste sturing Dit heeft grote impact op het personeelsbeleid: –Verschillende actoren in het personeelsbeleid (politiek, centraal, decentraal) –(Horizontale) sturingsinstrumenten Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 17

Sturing van HRM (Horizontale) sturingsinstrumenten binnen BBB • Beleidsnota/ -brief/ -rapport: – 4 of 5 doelstellingen • Raamstatuut: –Deregulering, responsabilisering en gemeenschappelijke arbeidsmarkt –Enkel elementen voor rechtszekerheid ? • Managementcode: – 12 principes van goed management –Opbouw: principes, aanbevelingen, afspraken en meetfactoren • • Beheersovereenkomsten Managementcontracten leidende ambtenaren ? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 18

Sturing van HRM Schema sturing in Beter Bestuurlijk Beleid Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 19

Sturing van HRM Diagnose van sturing van HRM binnen BBB • • • Overbelasting Vlaamse regering Veel aangrijpingspunten Schaalproblemen Verantwoordelijkheden zijn niet helder afgelijnd Strategische mogelijkheden voor HRM? Managementcode: –Ambigu karakter (principeverklaring vs. monitor) –Gebruik van indicatoren sterk gericht op sturing en kwantitatieve gegevens Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 20

Sturing van HRM Lessen uit de Verenigde Staten: President’s Management Agenda, Kritische succesfactoren van HCAF (Human Capital Assessment and Accountability Framework) – Externe drijfveer (Human Capital Crisis) – Leiderschap (politiek en administratief, cf. “Chief Human Capital Officer”) – Strategische capaciteit op twee niveaus – Specifieke mechanismen (scorecard, “Chief Human Capital Officers Council”, “desk officers”) Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 21

Sturing van HRM President’s Management Agenda Gebruik van scorecards: – 27 departementen en agentschappen – Driemaandelijkse evaluatie – Korte termijn vs. lange termijn Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 22

Sturing van HRM Beleidsaanbevelingen : precondities (1) • Uitbouw van een strategisch Human Resources Management: –Een focus op strategisch Human Resources Management • Uitbouw van strategische capaciteit op twee niveaus: –Uitbouw van strategisch HRM op niveau beleidsdomein –Uitbouw van strategisch HRM op Vlaams niveau –Creatie van synergieën tussen beleidsdomeinen Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 23

Sturing van HRM Beleidsaanbevelingen : precondities (2) • Tegengaan versnippering van strategische capaciteit: –Uitklaren overlappende bevoegdheden –Heroverwegen van beperkte functionele bevoegdheid van Minister van bestuurszaken voor HRM • Afbakenen van taken van centrale en decentrale niveau: –Strategische + operationele bevoegdheden –Interactiviteit tussen de verschillende niveaus • Leiderschap ontwikkelen: –Leiderschap zoeken op politiek en administratief niveau –Creatie van “Chief Human Capital Officer” op niveau beleidsdomein –Creatie van raad voor “Chief Human Capital Officers” Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 24

Sturing van HRM Beleidsaanbevelingen : implementatie (1) • Complementariteit van sturingsinstrumenten: –De verschillende sturingsinstrumenten een welbepaalde focus en doelstelling geven –Gewicht van de sturingsinstrumenten beter spreiden –Integratie van managementcode in contracten leidende ambtenaren? • Managementcode als strategisch instrument: –De managementcode strategisch oriënteren op drie aspecten • Doelgericht personeelsbeleid • Welzijn van de medewerkers • Voorbeeldwerkgeverschap –De managementcode evolutief implementeren Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 25

Sturing van HRM Beleidsaanbevelingen : implementatie (2) • Indicatoren uitwerken op verschillende niveaus: –Drie niveaus: macro, meso, micro –Kengetallen evolutief uitwerken in samenspraak –Oog hebben voor schaalvoordelen en gemeenschappelijke terminologie • Opvolging met behulp van “desk-officers” en/of visitatie: –Doordachte keuze voor een model van evaluatie en monitoring –Invoering van een systeem van “desk-officers” en/of visitatiecommissie • Evaluatie >< controle • Lerende organisatie –Kwantitatieve + kwalitatieve informatie Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 26

Sturing van HRM Beleidsaanbevelingen : permanent aandachtspunt • Cultuuromslag: –Naast structurele en instrumentele veranderingen, ook culturele veranderingen –“Chief Human Capital Officer” als drijver van veranderingen (“champion”) –Communicatie van resultaten van de evaluatie –Training voorzien met betrekking tot het toepassen van strategisch HRM en indicatoren • Michel Crozier: “On ne change pas la société par decret” Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 27

Vlaanderen en de lokale instellingen Prof. dr Filip De Rynck Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 28

Uitgangspunt • Legitieme dienstverlening en beleid (effectief, efficiënt en democratisch) zullen steeds meer interactie vereisen tussen bestuursniveaus • Dat vergt van het Vlaamse niveau nieuwe capaciteit, coördinatievormen, investeren in keten- en procesmanagement over de bestuursniveaus heen Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 29

1. Een culturele kloof: twee en drie werelden • Lokaal besturen en Vlaams besturen: twee werelden • Kennis van evoluties op lokaal niveau (professionalisering en vermaatschappelijking): zeer beperkt op Vlaams ambtelijk niveau • Tussen Vlaanderen en de federale overheid: ook twee werelden - lokale instellingen in driehoeksverhoudingen Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 30

2. BBB 1 los van BBB 2 • Beter Bestuurlijk Beleid (BBB 1) – een dominant interne discussie – positionering in interbestuurlijke verhoudingen: geen aandacht – geen doorwerking vanuit kerntakendebat (twee gescheiden circuits) Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 31

Beter Binnenlands Bestuur (BBB 2) • geen thema in BBB 1 • sector-aangedreven binnenlands bestuur: planlast en regellast is in dit systeem niet te beheersen, geen toetsende of remmende tussenschotten • mede door zwakke tot onbestaande beleidsmatige capaciteit voor niet sectorgebonden doelstellingen (stedenbeleid, plattelandsbeleid, …) • impact van BBB 1 op kruissnelheid ? Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 32

3. BBB 1 + BBB 2 • Data en monitoring op Vlaams niveau: stabiliteit en continuïteit • Kaders en kaderdecreet voor bestuursakkoorden en convenanten: mits investeren in ondersteuning • Effectmeting als mantra • Vormen van arbitrage Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 33

4. E-gov: de drie werelden samen ? • Geïntegreerde dienstverlening via éénloket: afhankelijkheid van lokale besturen groeit • Onduidelijkheid over plannen op Vlaams niveau: werkt meteen door op lokaal niveau • Kleine gemeenten: problematisch en groeiende ongelijkheid Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 34

5. Project- en procesmanagement • Gebiedsgerichte interacties voor complexe problematieken: nieuwe beleidsfora • Samenwerking managen: capaciteit voor onderhandeling, communicatie, maatwerk • Ketenbeheer doorheen de bestuursniveaus: managers gezocht Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 35

6. De bestuurlijke kaders • Prioriteit voor versterking van het management: • Eén kaderdecreet voor de lokale instellingen • Flexibeler personeelsbeleid en geconsolideerde financiële cyclus • Versterking van de lokale verantwoordelijkheid en interne controle • Mobiliteit van overheidspersoneel Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 36

Debat over lokale democratie op (Vlaams) niveau: • Geen technische discussie alleen • Voorbij het populistische ‘debat’ • Er is echt wel meer aan de hand Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 37

Vlaanderen in relatie tot Europa Prof. dr Peter Bursens Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 38

Vlaanderen in relatie tot Europa Uitgangspunt: Vlaanderen maakt deel uit van een groter meerlagig bestuurlijk systeem waarin de lokale, regionale, nationale en Europese niveaus sterk met elkaar verweven zijn. Vlaanderen participeert in de Europese besluitvorming Vlaanderen participeert in het Belgische Europa-beleid Vlaanderen implementeert Europees beleid Vlaanderen ontvangt Europese fondsen Lokale besturen passen Europees beleid toe Lokale besturen ontvangen Europese fondsen … De Europese bestuurslaag is dus erg relevant voor de Vlaamse en lokale bestuurslagen Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 39

Vlaanderen in relatie tot Europa Kernvraag: Komt Europa aan bod in de Vlaamse hervormingen en debatten? Beter Bestuurlijk Beleid: zeer sporadisch Kerntakendebat: nauwelijks Kleurrijk Vlaanderen: niet De geringe aandacht voor de relatie Vlaanderen – Europa in de Vlaamse hervormingen en debatten staat in groot contrast met de terecht grote aandacht van de vakdepartementen. Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 40

Vlaanderen in relatie tot Europa In welke mate is Vlaanderen aangepast aan het Europese niveau? 1/ Hoe is in Vlaanderen de upstreamfase en de downstreamfase van het Europees beleid gestructureerd? 2/ Hoe staan de Vlaamse ambtenaren en de Vlaamse politici ten aanzien van ‘Europa’ (expertise en bewustzijn)? 3/ In welke mate hanteren Vlaamse actoren ‘Europa’ als strategie om beleidsdoeleinden te bereiken Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 41

Vlaanderen in relatie tot Europa 1/ Wat zijn de knelpunten met betrekking tot de organisatie van de Vlaamse upstreamfase en downstreamfase van het Europees beleid? Doorlichting van de structurele omgeving: Coördinatie: - onvoldoende continuïteit doorheen de volledige beleidscyclus - onvolledig overzicht van relevante Europese dossiers Pro-activiteit: - te weinig systematische contacten met het Europese niveau Draagvlak: - te weinig aandacht voor de betrokkenheid van belangengroepen en het parlement Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 42

Vlaanderen in relatie tot Europa 1/ Wat zijn de knelpunten met betrekking tot de organisatie van de Vlaamse upstreamfase en downstreamfase van het Europees beleid? Perceptie van de Vlaamse ambtenaren: Coördinatie: - de belangrijkste oorzaak van problemen bij de beleidsvoorbereiding en de beleidsimplementatie is de gebrekkige samenwerking tussen de departementen en vooral tussen de bestuursniveaus Pro-activiteit: - 40% van de ambtenaren heeft nooit informeel contact met de Commissie, 81% nooit met de Raad en 93% nooit met het Parlement Draagvlak: - 57% vindt dat er te weinig draagvlak gecreëerd wordt bij belangengroepen - 89% vindt dat het parlement onvoldoende betrokken is Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 43

Vlaanderen in relatie tot Europa 2/ Wat zijn de knelpunten met betrekking tot de houding van Vlaamse ambtenaren en Vlaamse politici ten aanzien van ‘Europa’? Perceptie van de Vlaamse ambtenaren: Expertise: - 60% vindt dat er een tekort is aan personeel met Europese expertise in hun dienst - 64% vindt dat opleidingen over onderhandelingen nodig zijn Bewustzijn: - 64% vindt dat de beleidsmakers te weinig besef hebben van de Europese impact Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 44

Vlaanderen in relatie tot Europa Hoe kan de organisatie van het Vlaamse Europabeleid geoptimaliseerd worden? 1/ Optimalisering van de coördinatiecapaciteit: - een geïntegreerde bron-tot-monding aanpak - uitgebreide Europese expertisecellen - elektronische databank 2/ Uitbouw van pro-actieve strategieën - creatie van betrokkenheid, input en draagvlak (parlement en belangengroepen) - invoering van een uitgebreide impactanalyse Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 45

Vlaanderen in relatie tot Europa 3/ Creatie van een Europees bewustzijn - investeren in meer Europese expertise - bewustmaking van politici, media en publieke opinie 4/ Uitbouw van de intra-Belgische samenwerking - een nieuw Samenwerkingsakkoord - interfederale coördinatie - interfederale databank Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 46

Vlaanderen in relatie tot Europa Conclusie: Het Vlaamse Europa-beleid kan geoptimaliseerd worden door meer aandacht voor de knelpunten in de lopende hervormingen en debatten: Coördinatiecapaciteit: Pro-activiteit: Europees bewustzijn: Interfederale samenwerking: BBB, Kerntaken BBB, KV BBB, Kerntaken Vlaanderen Quo Vadis? 01/06/2004 47