Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal Encuentro Macro

Instituto de Investigación y Capacitación Municipal Encuentro Macro Regional de la Asociación de Municipalidades del Peru “Dialogando con el Ejecutivo y Legislativo para el Desarrollo Integral de los Pueblos del Perú” Auditorio de la Municipalidad Provincial de Ica 26 de septiembre de 2016

Instituto de Investigación y Capacitación Municipal “Diseño y gestión de la Descentralización Fiscal para promover el Desarrollo Integral de los Pueblos del Perú” Arq° Álvaro Ugarte Ubilla Director Ejecutivo de INICAM Secretario Técnico de AMPE + KAS + INICAM 32 años tendiendo puentes para la descentralización

Proceso peruano de Descentralización

Definiciones conceptuales Ø Desconcentración: Proceso de transferencia territorial de gestión, recursos y medios, sin poder de decisión Ø Descentralización: Proceso de devolver poderes políticos, económicos y administrativos Gobierno local y regional Ø Tipos de Descentralización Ø Política: Aut. Locales definen políticas públicas regionales Ø Administrativa: Servicios Locales Financiados (Delegación) Ø Fiscal: Generación local de financiamiento Ø Económica: De mercado (privatización de servicios) ¿ideal? Ø Formas de Descentralización Ø Proceso exógeno: regalo de arriba hacia abajo Ø Procesos endógeno: demanda de abajo había arriba

Regionalización y Descentralización… • • • 1824 Asambleas Legislativas Departamentales 1828 Instalación sin funcionar 1849 Prefectos, subprefectos y gobernadores (Dep. Prov. Dist) 1873 Cuarta ley de Municipalidades (Gob. Civil Prado) 1890 Descentralización Fiscal Departamental 1919 Cons. Departamentales Concejos municipales 1919 Asociaciones de Municipalidades (Leguía) 1932 Comisión Villarán: Ley de Descentr. Administr. N° 7809 1933 Constitución Política (“En riesgo de unidad Nacional”) 1946 Ley de elección municipal No se aplicó 1948 Juntas Departamentales de Obras Públicas 1950 Corporaciones Departamentales

Regionalización y Descentralización… • • • 1963 FBT Elecciones Municipales 1970 Gob. Dict. Organismos Departamentales de Desarrollo 1979 Nueva Constitución Política 1980 Elecciones Municipales LOM (Descentr. ) 1980 Corporaciones Departamentales de Desarrollo (Desc. ) 1989 Plan Nac. Regionalización 12 Gobiernos Regionales 1993 Constitución Política: Dptos Reg. Autonomía y CTAR 2002 LDB / LOGR / LOM / CND 2003 Gobiernos “Regionales” en Departamentos 2005 Iniciativas de creación de “Macro Regiones” 2007 Recentralización por “Modernización del Estado” 2012 Recentralización Presup. / Adm. Fondos Concursables, &

Definiciones conceptuales La cuestión: ¿Por qué han fracasado los procesos de descentralización en doscientos años? Insuficiencia de ingresos fiscales Baja presión tributaria menos recursos para distribuir y Para financiar mejores servicios (P. Nórdicos) La “torta” es muy chica… No se tienen ideas ni conceptos claros sobre: ¿Por qué… Cómo… Cuándo… cuanto Descentralizar? Ausencia de conceptos y existencia de mitos

Conceptos y mitos de la Descentralización

Mito N° 1: Regionalización y territorio Regiones: base del ordenamiento territorial “La construcción de nuevas y más grandes regiones debe generar bases para un nuevo equilibrio en la distribución espacial del poder y permitir mejores condiciones para el desarrollo territorial. ” “La integración de los actuales departamentos en nuevas regiones es uno de los rasgos centrales de la reforma descentralista…” Iniciativa de Francosie Hollande: “La reforma de las Reformas” Reducir de 22 regiones 11 regiones Menos regiones más recursos (Ahorro de € 10, 000 millones) Las “macro regiones” terminan alejando al Por la reducción de burocracia y concentración de Servicios estado de los ciudadanos Para la gestión de servicios es la Mancomunidad …!

Mito N° 2: Descentralización / Regionalización Hay que regionalizar para descentralizar • ¿Hay relación entre descentralización y regionalización…? • ¿Son simultáneos…, cuál proceso debe darse primero…? • ¿Es posible regionalizar sin descentralizar…? • ¿Es posible descentralizar sin regionalizar…? • • Hay países regionalizados y muy centralizados También hay países descentralizados sin regiones No se ha definido bien roles, competencias y funciones Las funciones no han sido acompañadas con desarrollo de capacidades

Referencias de otros países Población en el territorio (hab. / Km 2) Países Población (Habitantes) Extensión (Km 2) Densidad (Hab/km 2) Régimen de Gobierno Alemania 81’ 840, 000 357, 021. 00 229. 23 000 Federal Francia 65’ 700, 000 674, 843. 00 97. 36 000 Unitario España 44’ 080, 000 505, 992. 00 87. 12 000 Unitario Ecuador 15’ 354, 000 283, 561. 00 54. 15 000 Unitario Colombia 45’ 239, 079 1’ 141, 748. 00 39. 62 000 Unitario Perú 30’ 475, 000 1’ 285, 215. 00 23. 71 000 Unitario Chile 16’ 634, 603 756, 102. 00 22. 00 000 Unitario Bolivia 10’ 100, 000 1’ 098, 254. 00 9. 21 000 Unitario

Mito N° 3: Sobre las regiones Departamentos: son ámbitos inadecuados • Deben modificarse los límites de los departamentos en función de las cuencas geográficas. • Deben fusionarse varios departamentos para que exista como máximo tres o cuatro regiones • Deben sumarse al menos departamentos, para crear territorios más adecuados (Constitución Política 2005) • La suma de dos ámbitos inadecuados… ¿Puede generar un ámbito de gobierno más adecuado? • Antes de estas discusiones hay que definir mejor los roles de los Gobiernos Regionales y darle más capacidades…

Referencias de otros países Extensión de las regiones (Km 2/región) Población por regiones (Hab/región) Países Población (Habitantes) Extensión (Km 2) Cant. Ê Territ/Reg. (Km 2/Reg) Ê Pob/Región (Hab. / región) Alemania 81’ 840, 000 357, 021 0 16 00 22, 314 00 5’ 115, 000 00 Francia 65’ 700, 000 674, 843 0 22 00 30, 675 00 2’ 986, 364 00 España 44’ 080, 000 505, 992 0 19 00 26, 631 00 2’ 320, 000 00 Ecuador 15’ 354, 000 283, 561 0 24 00 11, 815 00 639, 750 00 Colombia 45’ 239, 079 1’ 141, 748 0 33 00 34, 598 00 1’ 370, 881 00 Perú 30’ 475, 000 1’ 285, 215 0 25 00 51, 409 00 1’ 219, 000 00 Chile 16’ 634, 603 756, 102 0 15 00 50, 407 00 1’ 108, 974 00 Bolivia 10’ 100, 000 1’ 098, 254 0 9 00 122, 028 00 1’ 122, 222 00

Mito N° 4: Sobre las municipalidades En el Perú hay demasiadas municipalidades • Es necesario reducir el número de municipalidades • Las mancomunidades tienen como fin reducir el número de municipalidades • Las municipalidades de centros poblados no deben manejar fondos • Las municipalidades, especialmente las rurales, no son otra cosa que comunidades burocratizadas: • Mejores sistemas de decisiones, aportes, fiscalización contribuciones, elecciones, etc.

Referencias de otros países Extensión de los municipioa (Km 2/municipio) Población por Municipio (Hab/municipio) Países Población (Hab. ) Extensión (Km 2) Núm. de Ê. Ext/Mun Ê. Pob. municip. (Km 2/Mun. ) (Hab/Mun. ) Alemania 81’ 840, 000 357, 021 0 11, 943 0 29. 89 0 6, 852. 55 0 Francia 65’ 700, 000 674, 843 0 36, 682 0 18. 40 0 1, 791. 07 0 España 44’ 080, 000 505, 992 0 8, 500 0 59. 53 0 5, 185. 88 0 Ecuador 15’ 354, 000 283, 561 0 1, 721 0 164. 77 0 8, 921. 56 0 Colombia 45’ 239, 079 1’ 141, 748 0 1, 123 0 1, 016. 69 0 40, 284. 13 0 Perú 30’ 475, 000 1’ 285, 215 0 1, 838 0 699. 25 0 16, 580. 52 0 Chile 16’ 634, 603 756, 102 0 346 0 2, 185. 27 0 48, 076. 89 0 Bolivia 10’ 100, 000 1’ 098, 254 0 339 0 3, 239. 69 0 29, 793. 51 0

Mito N° 4: Sobre las capacidades locales Gobiernos regionales y municipalidades no son competentes en la gestión del desarrollo • En provincias no hay capacidades suficientes • No pueden invertir los recursos • No saben formular proyectos de inversión • No se adaptan al proceso de Modernización del Estado Ineficiencia no se da sólo municipalidades y gobiernos regionales Está presente -menos visible- en el gobierno nacional Ineficiencia en el sector público es consecuencia de inadecuados sistemas administrativos.

Asignación presupuestal 2012 -2017 Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles) Ámbito de Gobierno Nacional Regional Local Total Presupuesto Público Anual 2012 - 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 65, 019. 0 72, 693. 0 83, 238. 0 95, 387. 0 104, 317. 0 105, 570. 0 68. 1 67. 0 70. 0 73. 0 75. 3 74. 1 14, 743. 0 17, 575. 0 18, 752. 0 19, 423. 0 19, 315. 0 21, 763. 0 15. 4 16. 2 15. 8 14. 9 13. 9 15. 3 15, 772. 0 18, 150. 0 16, 944. 0 15, 811. 0 14, 859. 0 15, 139. 0 16. 5 16. 7 14. 2 12. 1 10. 7 10. 6 95, 535. 0 108, 419. 0 118, 934. 0 130, 621. 0 138, 491. 0 142, 472. 0 100. 0 Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM

Asignación y ejecución presupuestal 2012 -2015 Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles) Ámbito de Gobierno PIA 2012 AÑO 2012 PIM 2012 Φ % Ámbito de Gobierno PIA 2013 AÑO 2013 PIM 2013 Φ % Nacional 64, 972. 9 67, 259. 2 3. 5 89. 3 Nacional 72, 635. 0 74, 257. 3 2. 2 91. 8 Regional 14, 789. 3 31, 507. 0 113. 0 87. 8 Regional 17, 633. 7 25, 331. 0 43. 7 90. 2 Local 15, 772. 5 23, 614. 0 49. 7 70. 7 Local 18, 150. 2 34, 088. 4 87. 8 72. 4 Total 95, 534. 6 122, 380. 2 28. 1 84. 2 Total 108, 418. 9 133, 676. 7 23. 3 86. 6 Φ % Ámbito de Gobierno PIA 2014 AÑO 2014 PIM 2014 Φ % Ámbito de Gobierno PIA 2015 AÑO 2015 PIM 2015 Nacional 83, 195. 6 85, 912. 5 3. 3 92. 9 Nacional 95, 372. 7 96, 739. 0 1. 4 92. 4 Regional 18, 795. 1 26, 745. 7 42. 3 90. 5 Regional 19, 437. 6 27, 224. 8 40. 1 91. 0 Local 16, 943. 6 32, 147. 6 89. 7 77. 4 Local 15, 811. 0 28, 925. 1 82. 9 73. 6 118, 934. 3 144, 805. 7 21. 8 89. 0 Total 130, 621. 3 152, 888. 9 17. 0 88. 6 Total Fuente: Consulta de Ejecución del Gasto al 31 de agosto del 2016 - MEF Elaboración: PROMCAD - INICAM

Mito N° 6: Descentralización y corrupción El proceso de descentralización favorece las acciones de corrupción “La descentralización no permite un buen control…” “Darles más presupuesto es para que roben más…” “No importa que robe, mientras haga obras…” “No te preocupes, la plata viene sola…” “No se puede cambiar la percepción de la noche a la mañana…”

Descentralización Fiscal

Ingresos Públicos No Financieros 20 , 0 19 , 0 Gráfico 1. 1 Ingresos del sector público no financiero: 1993 -2003 18 , 0 17 , 0 16 , 0 15 , 0 (Como porcentaje del PBI) 02 03 *2003 01 2002 00 2001 99 1999 98 1998 97 1997 96 1996 95 1995 94 1993 93 2000 14 , 0 Gráfico 1. 2 Gastos del Sector público no financiero: 1993 -2003 (Como porcentaje del PBI) (*) Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la experiencia peruana Luis Carranza Ugarte y David Tuesta Cárdenas – 2004 Fuente BCRP 2003

Descentralización Fiscal 1 ¿Es incremento del presupuesto local…? • El gobierno nacional incremento los montos de las inversiones en provincias a través de programas y proyectos sectoriales • Sectores transfieren a los gobiernos regionales y municipalidades los saldos presupuestales no ejecutados • La descentralización presupuestal restará eficacia a la inversión pública y ralentiza la atención de las necesidades “La descentralización es el resultado de procesos de cambio económico y negociación política…” (*) “La descentralización no la otorgará el gobierno nacional, será arrancada por los gobiernos subnacionales” (*) José Larios (ARD), Betty Alvarado (Banco Mundial) y Elena Conterno (PRODES) “Descentralización Fiscal 2004

Descentralización Fiscal 2 Cambio de régimen económico que implica: • Asignar impuestos y responsabilidades por ámbitos de gobierno • Distribuir, la división de tareas en la administración de tributos • Definir fórmulas para las transferencias intergubernamentales • Establecer normas para regular el endeudamiento subnacional Existe una relación directa entre la gestión de impuestos y el ejercicio de responsabilidades La descentralización fiscal se justifica según la eficiencia de las gestión en los distintos ámbitos de gobierno. La descentralización es “buena”: fragmenta la autoridad central e introduce sistema de balances y contrapesos

Descentralización Fiscal 3 Delegación de atribuciones fiscales • La transferencia de recursos y atribuciones debe estar aparejada del fortalecimiento de capacidades de gestión sostenibles. • Las características de los municipios determina una tipología de municipalidades según las capacidades y potencial local • Para administrar tributos hay que desarrollar la competitividad del territorio: i) energía; ii) comunicaciones; iii) tecnología U. G. • Capacidad de condensación local de excedentes económicos por ventajas comparativas y competitivas (Watts) Como en cualquier disciplina o deporte se debe preparar adecuadamente a los actores para asumir una función.

Descentralización Fiscal 4 ¿Cómo se organizará el Estado para asumir sus funciones con la sociedad. Definir: Aspecto Fiscal: • Nivel de gobierno determina la base y tasa de cada impuesto, • Nivel de gobierno asume la responsabilidad de la prestación • Cómo se equilibran los desbalances horizontales entre regiones Aspecto Administrativo: • Cómo traducen las instituciones nacionales y locales las políticas • Cómo se asignan los recursos en distintos ámbitos de gobierno Aspecto político: • Nivel de autonomía de gestión de los gobiernos subnacionales. • Canales de comunicación y participación ciudadana.

Descentralización Fiscal 5 Asignación de recursos tributarios Principios generales: • Eficiencia económica y administrativa de la recaudación • Viabilidad financiera, para asumir atención de necesidades locales Criterios de equilibrio: • Factores de producción móviles Gobierno Nacional (renta personal y empresarial, comercio internacional) • Factores de producción inmóviles Gobiernos Locales (producción agrícola y propiedad inmueble, Ku. Ka. Ku Seiri) Prestación de servicios locales: recojo de RR. SS. , alumbrado deben financiarse con tasas que reflejen el coste del servicio.

Descentralización Fiscal 6 Características de impuestos subnacionales Móvil: Capacidad de mudarse del contribuyente para evadir el pago Apropiado: Desde el punto de vista político Robusto: Buen generador de recursos financieros Estable: Previsibles y permanentes frente a las fluctuaciones Exportable: Capacidad de endosar el pago a otras jurisdicciones Visible: Percepción del coste del impuesto y la calidad del servicio Progresivo: Tasas dictadas por ley si son progresivas o regresivas Político: Juicio de valor social sobre relación impuestos vs servicios Administración: Facilidad, eficiencia y efectividad de administrar

Descentralización Fiscal 7 Cualidades vs eficiencia tributaria Cualidades del tributo Móvil Apropiado Robusto Estable Exportable Visible Progresivo Político Administración Predial + + +/+ + ? Impuestos A las rentas A las Ventas Específicos A Empresas + + +/+ + + + ? ? ? + + ? ? + + + "+" = "Buen" Impuesto; "-" = "Mal" Impuesto; "+/-" = "Buen" Impuesto si la carga tributaria cae exclusivamente en residentes locales y "Malo" si la carga tributaria recae sobre residentes de otras localidades; "? " = Depende de condiciones locales

Descentralización Fiscal 8 ¿Son viables los gobiernos subnacionales? Factores que inciden en la descentralización fiscal: Culturales: La función del Estado, clientelismo vs eficiencia Políticos: Los recursos públicos como medios de control político. Técnicos: La especialidad y el centralismo como solución Gestión: Los sistemas administrativos (Tecnocracia) Sociales: Alianzas Público-Privadas, Obras por impuestos, Mercado Procesos: Diseño, implementación, monitoreo y evaluación Territorios: Los municipios y las capacidades de las municipalidades

El centralismo sobre el territorio

Impactos del centralismo en el país Distribución de la población Urbana-Rural en el Perú entre 1940 y 2014 64. 4 52. 6 47. 4 35. 4 1940 1961 40. 5 1972 70. 1 65. 2 59. 2 34. 8 1981 72. 6 29. 9 1993 27. 4 2014 Población Rural Población Urbana Fuente: INEI – Censos de Población / Estimaciones Marco Antonio Plaza Vidaurre / Conceptos Básicos y Estadísticas de la Pobreza en el Perú / Proyección propia: 2014

Impactos del centralismo en el país Pobreza y PBI/C Evolución entre los años 1985 y 2014 150, 000 PBI per cápita (Soles de 1994) 140, 000 55 130, 000 120, 000 50 110, 000 100, 000 45 90, 000 85, 000 (PBI/c) 41. 6 % (Pobreza) 80, 000 70, 000 40 60, 000 35 50, 000 40, 000 30 85 91 94 97 00 PBI per cápita Índice de Pobreza Fuente BCRP, INEI (1985, 1997 -2006) Cuánto (1991, 1994) / Proyección propia 2014 06 11 14 Índice de Pobreza (%) 60

Impactos del centralismo en el país Pobreza geográfica - Evolución entre los años 1985 y 2014 (en porcentajes de la población) Región 1985 1991 1994 1997 2000 2006 2011 2014 Promedio Nacional 41. 6 55. 1 53. 4 42. 7 48. 4 44. 5 36. 2 30. 6 Lima Metropolitana 27. 4 47. 6 42. 4 25. 0 38. 5 24. 2 22. 8 21. 6 Costa Urbana 44. 2 54. 5 51. 9 27. 4 35. 8 29. 9 26. 7 25. 2 Costa Rural 50. 0 n. a. 63. 4 51. 5 50. 6 49. 9 39. 8 32. 6 Sierra Urbana 36. 4 52. 7 51. 6 37. 9 32. 6 40. 2 33. 5 32. 8 Sierra Rural 49. 2 72. 6 64. 7 72. 5 73. 1 76. 5 68. 9 64. 7 Selva Urbana 48. 2 n. a 43. 0 36. 6 37. 2 49. 9 43. 8 40. 8 Selva Rural 68. 0 n. a. 64. 0 55. 1 73. 0 62. 3 54. 5 51. 5 Fuente INEI (1985, 1997 -2006; Cuánto (Eniev 1991 y 1994) / Proyección propia: 2014

Capacidad ejecutiva en los gobiernos Ejecución del PIM por ámbitos de gobierno (Monto nominal del Presupuesto en millones de soles) PIM 2012 Ámbito de Gobierno PIM 2012 % PIM 2013 PIM 2014 % PIM 2014 PIM 2015 % Nacional 7, 196. 7 10. 7 7, 945. 5 8. 2 9, 192. 6 7. 1 10, 351. 1 7. 6 Regional 3, 843. 9 12. 2 2, 710. 4 9. 8 2, 861. 8 9. 5 2, 913. 1 9. 0 Local 6, 918. 9 29. 3 3, 647. 5 27. 6 3, 439. 8 22. 6 3, 095. 0 26. 4 TOTAL 19, 336. 1 15. 8 14, 303. 4 15, 494. 2 11. 0 16, 359. 1 11. 4 Nac. /Reg. 1. 1 2. 9 3. 2 3. 6 Nac. /Loc. 1. 0 Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM 2. 2 2. 7 3. 3

Proceso de Centralización Fiscal Ámbito de Gobierno Nacional Regional Local Total Presupuesto Público Anual 2012 - 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 65, 019. 0 72, 693. 0 83, 238. 0 95, 387. 0 104, 317. 0 105, 570. 0 68. 1 67. 0 70. 0 73. 0 75. 3 74. 1 14, 743. 0 17, 575. 0 18, 752. 0 19, 423. 0 19, 315. 0 21, 763. 0 15. 4 16. 2 15. 8 14. 9 13. 9 15. 3 15, 772. 0 18, 150. 0 16, 944. 0 15, 811. 0 14, 859. 0 15, 139. 0 16. 5 16. 7 14. 2 12. 1 10. 7 10. 6 95, 535. 0 108, 419. 0 118, 934. 0 130, 621. 0 138, 491. 0 142, 472. 0 100. 0 Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM

Secretaria de gestión Pública / PCM: “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021” Ejemplo de modernización del Estado (D. S. N° 004 -2013 -PCM) Entes sectoriales rectores Ejes transversales Gobierno Abierto Gobierno Electrónico Gobierno Institucional (cinco pilares) Pilar 1: Pilar 2: Pilar 3: Pilar 4: Pilar 5: Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos Presupuesto para resultados Gestión por Procesos, simplificación administrativ a y organización institucional Servicio Civil Meritocrático Sistema de información, seguimiento, monitoreo, evaluación y gestión del conocimiento Gestión del Cambio: Procesos culturales

Impactos del centralismo en el país Heterogeneidad de la distribución de la población en los Municipios 47. 1 % 40. 2 % 26. 3 % 26. 7 % 15. 4 % 2. 0 % Fuente: INEI. Elaboración propia 20. 0 % 16. 1 % 3. 6% 2. 6%

Sobre la Modernización del Estado Peruano “Perú tiene uno de los estados más disfuncionales de América Latina… Se insiste con sistemas complejos que aletargan al Estado y que contradicen los principios de la Gestión Pública por Resultados” Steven Levitsky (Prof. Harvard. Una paradoja peruana, 2012) “No es la sociedad la que debe adecuarse al Estado, es el Estado el que debe adecuarse a la sociedad…” Marco Tulio Cicerón (Jurista, filósofo y político romano 55 a. C. )

Metas del país de cara al bicentenario La descentralización Será el logro más importante del país, para la conmemoración del bicentenario: • Año 2021 Presupuesto municipal 21% (ODS/ODCE) • Año 2021 Probreza en la sierra rural 21% (Alc. Product. ) • Año 2021 Contaminación Ambiental 21% (Sup. Bosques) • Año 2021 Buena atención de la salud 21 millones La descentralización es el camino más corto al desarrollo

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Fin