Il nuovo quadro giuridico nellordinamento dellistruzione dellazione amministrativa

“Il nuovo quadro giuridico nell’ordinamento dell’istruzione” dell’azione amministrativa Genova, 16 febbraio 2005 Anna Armone 1

“politics” politica “policies” gestione amministrativa Cosa accade nel sistema dell’istruzione? 2

Principio della responsabilità ministeriale Accentramento e organizzazione gerarchica STRUTTURA AMMINISTRATIVA DELLO STATO FINO AGLI ANNI ‘ 80 un’amministrazione di tale natura può svolgere le sole funzioni di puissance (ordine pubblico, fisco, lavori pubblici ecc. ) e non service public 3

L. 241/90 L. 142/90 D. lgs 29/93 L. 59/97 4

L. 241/90 ACCESSO TRASPARENZA PARTECIPAZIONE 5

NUOVA DISCIPLINA DI RAPPORTO DI LAVORO DEI DIPENDENTI Decreto legislativo n. 29/93 Ridefinisce il ruolo direzionale Privatizza il rapporto di lavoro Modifica il sistema dei controlli Legge 59/97 e successive modifiche e integrazioni 6

LA CARTA DEI SERVIZI PUBBLICI La carta dei servizi pubblici è lo strumento base individuato dal legislatore per avviare operativamente il piano di miglioramento dei servizi pubblici italiani. L’obiettivo mutuando l’esperienza britannica delle carte dei cittadini, era quello di far impegnare le strutture nei confronti dei cittadini, nel fornire determinati standard di servizio e garantire precise forme di tutela in caso di disservizio 1993 avvio sperimentale di studi 14 dicembre 1993 documento di intesa per l’attuazione delle carte in alcuni settori 27 gennaio 1994 direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sui “Principi sull’erogazione dei servizi pubblici” aprile 1994 presentazione delle prime Carte 12 maggio 1995 D. L. n. 163 per l’adozione delle carte dei servizi 7

Modificazione del modello di amministrazione pubblica Modello burocratico di amministrazione Realizzazione del pubblico interesse Provvedimento che è l’atto unilaterale imperativo emanato da una pubblica autorità nell’esercizio di potestà pubbliche evoluzione Modello partecipativo di amministrazione Realizzazione del pubblico interesse Accordo strumento per realizzare sia le finalità private sia le finalità pubbliche e indispensabile per trovare una soluzione a interessi complessi e tra loro In conflitto 8

L. 241/90 D. lgs 29/93 Legge n. 59/97 delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa 9

province Il rinnovamento dell’amministrazione Legge 59/97 Bassanini comuni sono conferite … tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità … 10

STATO 11

La legge n. 59/97 ha esteso il principio delle “autonomie” L’istituzione scolastica è un’ “autonomia funzionale” 12

La trasformazione Dallo Stato “persona” allo Stato comunità 13

Le moderne democrazie hanno evidenziato al loro interno una dicotomia di valori Principio di garanzia Principio di efficienza Si fonda sul principio di legalità dell’organizzazione e dell’azione amministrativa È riconducibile al principio del buon andamento 14

Entrambi i principi tendono a garantire al cittadino una soglia minima di benessere, attuabile attraverso la flessibilità, l’autonomia decisionale e la discrezionalità della dirigenza Modello burocratico Modello di impresa Possiamo affermare che la piena democrazia si realizza quando la tensione tra efficienza e garanzia si traduce 15 in equilibrio

Governance Negli anni ‘ 70 si sviluppano gli studi sull’implementazione e la formulazione delle politiche pubbliche Si comprime il modello statale A favore di un policentrismo del decision making 16

Stato società (relazioni orizzontali e cooperative) società (modello autoritativo) 17

“è necessario stabilire un percorso metodologico che faciliti la declinazione degli obiettivi nazionali coniugandoli con quelli individuali a livello regionale e locale per tutte quelle aree di attività dei vari soggetti che presentano significativi punti di contatto” (Allegato all’Accordo MIUR regioni, province autonome, comuni, province e comunità montane) Art. 75, comma 3, d. lgs n. 300/99 prevede che “ai fini di un coordinato esercizio delle funzioni pubbliche in materia di istruzione è costituito presso ogni ufficio scolastico regionale un organo collegiale a composizione mista, con rappresentanti dello Stato, della regione e delle autonomie territoriali interessate, cui compete il coordinamento delle attività gestionali di tutti i soggetti interessati e la valutazione della realizzazione degli obiettivi programmati” 18

La dimensione regionale dell’organo collegiale non consente “che in esso possano trovare attuazione diretta e concreta i diversi livelli del coordinamento territoriale necessari per realizzare una armonica e complementare attività di tutti gli attori del sistema formativo. È pertanto necessario che si realizzi una rete capillare di intese che raccordi l’attività didattica ed organizzativa delle istituzioni scolastiche autonome con quella dei comuni e delle province nelle materie di rispettiva competenza” (Allegato all’Accordo MIUR regioni, province autonome, comuni, province e comunità montane) 19

“Federalismo amministrativo” Legge 15 marzo 1997, n. 59: Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa. (modificata dalla legge n. 191 del 16. 6. 1998) Art. 1 1. Il Governo è delegato ad emanare, entro il 31 marzo, uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge. Ai fini della presente legge, per conferimento si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti e per "enti locali" si intendono le province, i comuni, le comunità montane e gli altri enti locali. 2. Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà di cui all'articolo 4, comma 3, lettera a), della presente legge, anche ai sensi dell'articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. 3. Sono esclusi dall'applicazione dei commi 1 e 2 le funzioni e i compiti riconducibili alle seguenti materie: ………………. . q) istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell'istruzione scolastica e stato giuridico del personale. 20 …………………

D. P. R. 08. 03. 1999, n. 275: Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della legge 15. 03. 1997, n. 59 (G. U. 10. 08. 1999, n. 186, S. O 152/L). TITOLO I - ISTITUZIONI SCOLASTICHE NEL QUADRO DELL'AUTONOMIA Capo I - definizioni e oggetto Art. 1 - Natura e scopi dell'autonomia delle istituzioni scolastiche 1. Le istituzioni scolastiche sono espressioni di autonomia funzionale e provvedono alla definizione e alla realizzazione dell'offerta formativa, nel rispetto delle funzioni delegate alle Regioni e dei compiti e funzioni trasferiti agli Enti locali, ai sensi degli articoli 138 e 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. A tal fine interagiscono tra loro e con gli Enti locali promuovendo il raccordo e la sintesi tra le esigenze e le potenzialità individuali e gli obiettivi nazionali del sistema di istruzione. 2. L'autonomia delle istituzioni scolastiche è garanzia di libertà di insegnamento e di pluralismo culturale e si sostanzia nella progettazione e nella realizzazione di interventi di educazione, formazione e istruzione mirati allo sviluppo della persona umana, adeguati ai diversi contesti, alla domanda delle famiglie e alle caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti, al fine di garantire loro il successo formativo, coerentemente con le finalità e gli obiettivi generali del sistema di istruzione e con l'esigenza di migliorare l'efficacia del processo di insegnamento e di apprendimento. 21

L. n. 3/2001 Ha assegnato allo stato la potestà legislativa esclusiva per quanto riguarda “…. norme generali sull’istruzione” Competenza trasversale in tema di “livelli essenziali di prestazioni concernenti diritti civili” Potestà normativa concorrente in materia di “istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”. La c. d. potestà regolamentare segue lo stesso riparto 22

L. n. 3/2001 ha assegnato alle regioni La potestà legislativa concorrente nella materia dell’ “istruzione” (cioè di dettaglio da esercitare nel rispetto delle “norme generali” e dei “livelli essenziali”) La potestà esclusiva nella materia “istruzione e formazione professionale” In ogni caso è fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche 23

Costituzione Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: ………………. . m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; …………. . Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. 24

Quadro costituzionale riformato l. n. 53/2003 “Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale” (ex l. 3/01) (regolazione delle linee fondanti il sistema, senza addentrarsi nel dettaglio organizzativo) 25

Art. 1 comma 1 l. n. 53/03 il Parlamento ha delegato il Governo ad “Adottare…. nel rispetto delle competenze costituzionali delle regioni e di comuni e province, in relazione alle competenze conferite ai diversi soggetti istituzionali, e dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, uno o più decre 5 ti legislativi per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di istruzione professionale” Le legge n. 53/03 richiama espressamente due titoli di competenza “esclusiva” previsti dall’art. 117, c. 2, lett. m) e n) Norme generali - livelli essenziali Competenza esclusiva (2 c. art. 117) Principi fondamentali Competenza concorrente (3 c. art. 117) 26

Sent. Corte Costituzionale 13/04 In essa la Corte ha ritenuto certo che nell’ambito della legislazione regionale rientri la programmazione, l’organizzazione e la gestione del servizio scolastico ed in particolare la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche. Ha osservato che già prima della l. n. 3/01, il d. lgs 112/98 aveva attribuito diverse funzioni alle regioni in materia di “programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico” intesi come “l’insieme delle funzioni e dei compiti volti a consentire la concreta e continua erogazione del servizio di istruzione” (art. 136) 27

la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3". La legge (nota come legge "la Loggia"), dopo aver stabilito che nelle materie di legislazione concorrente le Regioni esercitano la loro potestà legislativa nell'ambito dei cd. "principi fondamentali" espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, desumibili dalle leggi statali vigenti (regola che, in verità, già esiste sin dall'entrata in vigore della legge n. 281/270, che a sua volta ha sostituito l'articolo 9 della legge n. 62/1953 ed ha previsto, appunto, che i principi fondamentali o sono dettati espressamente dallo Stato o sono desumibili dalle leggi vigenti), prevede l'emanazione di appositi decreti legislativi ricognitivi dei principi fondamentali per le varie materie di legislazione concorrente. Sarà interessante seguire l'applicazione di questa previsione, proprio con riferimento alla materia della "istruzione", per la quale la riforma costituzionale del 2001 ha sancito una competenza concorrente o ripartita tra Stato e Regioni. 28

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Art. 4 d. lgs 165/01 “le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro” 29

La funzione dirigenziale DECRETO LEGISLATIVO 80/98 • ha definito la dirigenza come. . . “FIGURA ORGANIZZATORIA” • e non come semplice. . . “QUALIFICA PROFESSIONALE” 30

La funzione dirigenziale FIGURA ORGANIZZATORIA PRECISARE COME…. CON QUALI STRUMENTI… MEZZI E POTERE, LA FIGURA SI INSERISCE NELL’ORGANIZZAZIONE, NEL RAPPORTO CON GLI ALTRI SOGGETTI ORGANIZZATIVI E QUALI SONO LE FINALITA’ DEL PROPRIO AGIRE 31

La funzione dirigenziale DIRIGENZA SCOLASTICA Norme generali Norme di settore deve assicurare • LA LEGITTIMITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA • L’EFFICIENZA DELL’AZIONE • L’EFFICACIA DELL’AZIONE • LA TRASPARENZA DELL’AZIONE • LA QUALITA’ DEL SERVIZIO ISTRUZIONE 32

La funzione dirigenziale PRIMUS INTER PARES ART. 3 DPR 417 / 74 DIRIGENTE SCOLASTICO ART. 396 Dlgv 297 / 94 Coordinamento e promozione dell’attività didattica Esecuzione deliberazioni degli OO. CC. Funzioni di ordine amministrativo 33

La funzione dirigenziale Gli equilibri decisionali Consiglio Aree disciplinari Direttore SGA Area delle relazioni equiordinate Collegio docenti Dirigente scolastico team collaboratori Area delle relazioni gerarchiche 34

La funzione dirigenziale I rapporti interorganici trovano il loro fondamento nella posizione organizzativa reciproca degli organi e degli uffici nell’ambito dell’organizzazione Secondo tale diversa posizione, agli organi e agli uffici spettano reciprocamente poteri, facoltà, ed altre situazioni soggettive differenziate. Si tratta di uno status organizzativo 35

La funzione dirigenziale Rapporti tipici tra i soggetti della P. A. gerarchia equiordinazione 36

La funzione dirigenziale SOGGETTI EQUIORDINATI SOGGETTI SUBORDINATI NESSUN POTERE DI SUPREMAZIA POTERE GERARCHICO 37

La funzione dirigenziale Il modello della gerarchia in senso stretto è in fase recessiva Parallelamente stiamo assistendo ad una progressiva sostituzione del modello gerarchico in senso stretto con quello gerarchico in senso lato, fondato sulla competenza. 38

La funzione dirigenziale La compressione del modello gerarchico dà luogo Modello direzionale Coordinamento 39

La funzione dirigenziale Il sistema dei poteri GERARCHIA IN SENSO STRETTO POTERE GERARCHICO GERARCHIA IN SENSO LATO POTERE DI DIREZIONE ordine controllo direttive sostituzione 40

La funzione dirigenziale Art. 396 T. U. 297/94 COORDINAMENTO Art. 25 bis dlgs 29/93 41

La funzione dirigenziale L’attività di coordinamento è caratterizzata da un alto indice di discrezionalità, essendo svolta quasi sempre dal vertice dell’istituzione Il coordinamento si pone accanto alla gerarchia e al controllo come rapporto tipico tra diverse figure soggettive della Pubblica Amministrazione 42

La funzione dirigenziale del coordinamento non è una potestà autonoma ma è l’esercizio di alcuni poteri indispensabili alla soddisfazione di esigenze unitarie dell’istituzione 43

La funzione dirigenziale Il coordinamento si configura anche all’interno del rapporto gerarchico. In questo caso la potestà ordinatoria ricomprende in sé la potestà di coordinamento che si realizza attraverso l’uso di direttive Nell’istituzione scolastica il modello si ripropone tra il dirigente e il direttore dei servizi generali e amministrativi 44

La funzione dirigenziale Nelle relazioni di equiordinazione, nessun organo ha poteri di supremazia nei confronti degli altri e nessuno si trova nella posizione di soggezione nei confronti degli altri. Nasce il problema del coordinamento, affinchè l’agire di ciascuna struttura equiordinata possa essere condotto in maniera non slegata dall’agire delle altre, e seguire gli obiettivi e gli indirizzi dell’organizzazione della quale tutte fanno parte 45

La funzione dirigenziale La funzione del coordinamento è strettamente legata ai principi che regolano l’azione amministrativa: il buon andamento, efficienza, tutela degli interessi della collettività Evoluzione dell’assetto organizzativo dell’amministrazione pubblica verso il riconoscimento di competenze autonome 46

La funzione dirigenziale Art. 16 d. p. r. 275/ 99 Coordinamento delle competenze 1. Gli organi collegiali della scuola garantiscono l'efficacia dell'autonomia delle istituzioni scolastiche nel quadro delle norme che ne definiscono competenze e composizione. 2. Il dirigente scolastico esercita le funzioni di cui al decreto legislativo 6 marzo 1998, n. 59, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali. 3. I docenti hanno il compito e la responsabilità della progettazione e dell'attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento. 4. Il responsabile amministrativo assume funzioni di direzione dei servizi di segreteria nel quadro dell'unità di conduzione affidata al dirigente scolastico. 5. Il personale della scuola, i genitori e gli studenti partecipano al processo di attuazione e sviluppo dell'autonomia assumendo le rispettive responsabilità. 47

La funzione dirigenziale Criteri e strumenti del coordinamento Informazione preventiva intese dinieghi motivati socializzazione di momenti decisionali attraverso atti generali di indirizzo meccanismi di autovalutazione che riconoscano a ciascuno le proprie responsabilità sistema di regole assunte da tutti gli operatori 48

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Analisi dell’art. 3 del d. p. r. 275/99 flusso della domandaofferta Obiettivi nazionali ex art. 8 Pof Programmazione territoriale dell’ offerta formativa Esigenze del contesto culturale sociale ed economico 49

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Competenze d. p. r. 275/99 “Il Piano dell’offerta formativa è elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e amministrazione definiti dal consiglio di circolo o di istituto……” 50

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico I ruoli nella programmazione dell’offerta formativa Consiglio di istituto Collegio docenti Funzione di indirizzo enit. . g ti s s …………. A studen Funzione propositiva Azione elaborativa dirigente Attività interlocutoria con il contesto 51

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Il dirigente scolastico è organo di gestione Azione didattico educativa gestione Attività amministrativa e gestionale Se il dirigente deve realizzare la gestione occorre che le azioni siano sincronizzate, sia in fase di programmazione che di gestione 52

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Discrezionalità amministrativa Ø Sfera del potere della PA di Ø autodeterminarsi a canoni di opportunità, convenienza ed equità nell’individuazione della scelta amministrativa La PA sceglie fra varie soluzioni, tutte legittime, quella che meglio soddisfa l’interesse pubblico dell’Amministrazione che la stessa deve perseguire 53

Il processo fondamentale della costruzione del servizio scolastico Discrezionalità tecnica ØLa PA deve effettuare una scelta in termini puntuali e precisi quando si verifica una determinata situazione di fatto, suscettibile di valutazione utilizzando norme tecniche (es. norme della medicina, fisica, chimica, ecc. ) ØUna volta accertata, utilizzando le regole tecniche la situazione di fatto, la PA è vincolata ad un determinato comportamento ØNon deve essere confusa con gli accertamenti tecnici in cui le norme tecniche sono applicate in modo rigido 54