I diritti sociali come diritti fondamentali I I

I diritti sociali come diritti fondamentali I. I diritti sociali e l’interpretazione costituzionale

Tutta la discussione e l’analisi condotta dalla nostra Autrice ha come contesto la tematica dei diritti sociali, ‘categoria’ della quale il diritto all’abitazione fa parte. «Il diritto all’abitare è un diritto sociale di prestazione, condizionato agli interventi e, ancora prima, alle valutazioni del legislatore in merito alle relative modalità di attuazione. La sua azionabilità davanti a un giudice presuppone che sia stata predisposta l’organizzazione deputata all’erogazione delle relative prestazioni. E sebbene la discrezionalità delle scelte legislative non possa spingersi fino al punto di vanificare tale diritto, poiché deve in ogni caso muoversi nel solco tracciato dalle disposizioni costituzionali, rivolgere lo sguardo alle politiche abitative è fondamentale per comprendere quali siano gli strumenti di concreta garanzia del diritto all’abitare e i percorsi a tal fine privilegiati dalle istituzioni pubbliche. » (Olivito, p. 104) Occorre allora approfondire questa tematica: i diritti sociali, il loro ‘statuto’, la loro funzione.

I diritti costituzionali sono tradizionalmente descritti attraverso l’uso di tre categorie: Diritti civili (o ‘di libertà’) Diritti politici Diritti ‘sociali’ I diritti sociali sono diritti fondamentali?

La Costituzione italiana (1948) contempla tutte queste tipologie di diritti. Parte I DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI Titolo I Rapporti civili Titolo II Rapporti etico-sociali Titolo II Rapporti economici Titolo IV Rapporti politici DIRITTI ‘SOCIALI’

Tradizionali distinzioni tra diritti civili e diritti sociali 1. Precettività / programmaticità ( le disposizioni sui diritti civili sono immediatamente applicabili, quelle sui diritti sociali solo indirizzi e auspici, anche per via della loro struttura indefinita) 2. Universalità / categorialità (i diritti civili spettano a tutti, quelli sociali solo a certe categorie (lavoratori, bisognosi, ecc. ) 3. Negativi / Di prestazione ( i diritti civili sono soddisfatti dalla astensione da parte dei pubblici poteri da turbative/ingerenze arbitrarie nella sfera individuale; i diritti sociali sono soddisfatti da una attività intrapresa dai pubblici poteri per realizzarli) 4. Assolutezza / condizionalità ( solo i diritti sociali, richiedendo spesa pubblica, sono condizionati dalle disponibilità finanziarie, o anche da indirizzi politici o contesti culturali più o meno favorevoli). Tutte queste distinzioni sono confutabili e sono state confutate, molto spesso con importanti conseguenze sulla interpretazione costituzionale.

Negativi o positivi?

Consideriamo per prima la distinzione n. 3 I diritti civili sono ‘negativi’/ i diritti sociali ‘di prestazione’, ovvero: Ai diritti civili corrisponde una obbligazione negativa o di astensione da parte dei pubblici poteri Ai diritti sociali corrisponde una obbligazione positiva o ‘affermativa’ o ‘di prestazione’ da parte dei pubblici poteri Il che implica anche un diverso grado di ‘giustiziabilità’ ( i diritti sociali non sono oggetto di pretese soggettive giuridicamente azionabili) Nelle parole del costituzionalista americano Mark Tushnet (Civil Rights and Social Rights, 1992): Negative and Affirmative Obligations Requiring governments to promote social rights, however, immediately suggests that social rights differ from civil rights, because governments must only protect civil rights. Affirmative governmental action seems to be required to promote social rights; someone, and legislatures are the obvious candidates, must establish programs for public provision of housing, food and work in order to implement social rights. In contrast, civil rights seem to be largely negative; all governments must do to promote them is to stand aside, not interfere with free speech or voting rights, and the like. The contrast is heightened when the idea of rights is coupled with the thought that, to deserve to be called a right, an interest must be pro - tected by an enforcement mechanism that can compel compliance with the right. Thus, courts stand ready to invalidate laws that interfere with free speech. But, if social rights are the same as civil rights, then courts would have to stand ready to say, for example, that the legislature's public housing program falls short of what the Constitution requires.

La distinzione diritti negativi/diritti affermativi ha un fondamento di verità ma non toglie che tutti i diritti anche quelli civili richiedono una attività pubblica, che li conforma e incide sulla loro qualità (cfr. l’art. 21 e l’art. 32). Anche se è vero che è tipico dei diritti civili di libertà essere ‘self-executing’ cioè dipendere da un agere licere del titolare, e in questo senso essere auto-applicativi (Baldassarre), la stessa struttura autoapplicativa si riscontra anche in alcuni diritti sociali (es. la libertà di scelta di una professione, o dell’educazione da dare ai propri figli). Il problema della ‘giustiziabilità’ è invece connesso a quello della precettività/programmaticità. Non coincide con SOLO l’azionabilità davanti a un giudice di una pretesa soggettiva (individuale) potendo la giustiziabilità essere offerta dall’opera di giudici come la Corte costituzionale o le Corti europee. Se si dimostra che anche i diritti sociali sono ‘giustiziabili’ almeno davanti alla Corte costituzionale, anche questa differenza si attenua. A questa dimostrazione tende la critica alla tesi del carattere solo ‘programmatico’ delle norme che riconoscono i diritti sociali.

Precettivi o programmatici?

La distinzione 1 Precettività / programmaticità (le disposizioni sui diritti civili sono immediatamente applicabili, quelle sui diritti sociali solo indirizzi e auspici, anche per via della loro struttura indefinita voleva appunto dire che i diritti sociali non sono pretese azionabili davanti a un giudice, di nessun tipo (neppure costituzionale) è la riformulazione che la nostra dottrina ha dato della distinzione tra diritti negativi e ‘affermativi’. Si voleva dire che solo i diritti negativi sono immediatamente nella disponibilità dei cittadini grazie alla Costituzione, mentre i diritti ‘affermativi’ lo saranno solo e se il legislatore attuerà le norme corrispondenti. Questa distinzione è stata smantellata per effetto di una scelta dottrinale fatta al tempo dell’entrata in vigore della Costituzione da Autori la cui opera è risultata molto influente, che ha creato e imposto la convinzione che tutte le disposizioni costituzionali sono ugualmente precettive (sono vere e proprie norme giuridiche). In un contesto di Costituzione ‘superiore’ e ‘rigida’ questa posizione interpretativa garantisce un certo grado di giustiziabilità anche ai diritti sociali non solo per il potere di annullamento delle leggi contrastanti a Costituzione spettante alla Corte costituzionale, ma anche per le conseguenze che ne discendono con riguardo all’opera dei giudici ordinari, oltre a renderli immediatamente vigenti nella loro portata vincolante nei confronti del legislatore e dei pubblici poteri.

La Costituzione è un «programma d’azione» dotato di forza normativa, e dunque è programmatica (perché inesauribile) e normativa (almeno in quanto vincolante i pubblici poteri) in tutte le sue parti. Le norme costituzionali ‘programmatiche’ sono «un programma politico assunto nell’ordinamento giuridico e sottratto agli indirizzi politici e obbligatoriamente fissato dalla Costituzione a fondamento e limite di questa» . «Uno degli effetti praticamente più rilevanti dell’efficacia delle norme costituzionali programmatiche consiste nel vincolo che ne deriva per il giudice, tenuto a interpretare le disposizioni legislative in vigore, sino al limite massimo di volta in volta consentito dalla loro formulazione testuale, nel senso più conforme al precetto costituzionale» .

Ricordiamo la norma generale sull’interpretazione della legge nel nostro ordinamento Art. 12 Disp. Prel. C. C. (1942) Interpretazione della legge. Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato. ü ü Criterio letterale Della volontà del legislatore Dell’analogia iuris Dell’analogia legis

L’art. 12 delle preleggi è stato utilizzato anche per interpretare la Costituzione. Per effetto di concezioni come quelle di Crisafulli si sono determinate importanti conseguenze. • In quanto norma fondamentale la Costituzione contiene per definizione principi generali dell’ordinamento e, come tale, entra in gioco in tutti i casi in cui vi è un caso dubbio, o una lacuna nella legge. • Siccome però la Costituzione è anche ‘norma superiore’ alla legge tali sono i principi che essa pone. Perciò i principi costituzionali non entrano in gioco nell’interpretazione e applicazione della legge solo quando c’è un caso non previsto o una lacuna, ma anche per interpretare la legge ogni volta in cui deve essere applicata (da qui si è sviluppata la nozione di interpretazione ‘adeguatrice’ o ‘evolutiva’ nonché la diffusa idea che il giudice operi correttamente quando supplisce in via interpretativa ad una ‘mancanza’ della legge da esso rilevata). N. B. : Inoltre, in quanto insieme di norme la Costituzione non solo pone principi, ma è capace di generarne di impliciti (è il ragionamento che fa Olivito per individuare il ‘diritto all’abitare’).

Assoluti o condizionati?

La tesi del carattere precettivo anche delle norme programmatiche è stata propugnata per sottolineare la cogenza dei diritti sociali (in quanto ‘cuore’ della parte programmatica della Costituzione) e intendeva confutare anche la distinzione n. 4 quella che oppone Assolutezza dei diritti civili / condizionalità dei diritti sociali (solo i diritti sociali, richiedendo spesa pubblica, sono condizionati dalle disponibilità finanziarie, o anche da indirizzi politici o contesti culturali più o meno favorevoli) in quanto voleva sostenere che tutti i diritti anche quelli sociali sono almeno relativamente in-condizionati o assoluti, perché obbligatori (Crisafulli scrive che «Le norme costituzionali ‘programmatiche’ sono «un programma politico assunto nell’ordinamento giuridico e sottratto agli indirizzi politici e obbligatoriamente fissato dalla Costituzione a fondamento e limite di questa» ). Perciò - oltre a essere stato sottolineato il fatto ovvio che anche i diritti ‘civili’ costano - è stato ammesso che il grado di tutela dei diritti che costano (i diritti sociali) possa variare a seconda delle fasi economiche ma tuttavia essi debbano essere comunque garantiti in un loro contenuto minimo essenziale incomprimibile e in questo senso rimangano non siano solo condizionati dal variare delle fasi storiche ma anche condizionanti le politiche le affrontano, e si è detto che i diritti sociali sono coperti da una «garanzia del ragionevole e del possibile» e anche se attuarli richiede nella «necessaria gradualità» questo non vuol dire che hanno una natura o un valore diverso dai diritti di libertà.

«Poiché i diritti sociali sono non soltanto riconosciuti dalla Costituzione, ma anche garantiti relativamente al se (an) e al quid (…) essi abilitano la Corte costituzionale a sindacare l’attività legislativa ove, nel determinare il quomodo e il quando della garanzia dei diritti sociali, il legislatore non abbia usato la dovuta ragionevolezza nel ponderare l’attuazione dei diritti stessi all’interno del bilanciamento con gli altri interessi primari garantiti dalla Costituzione e con imprescindibili esigenze di bilancio. » (A. Baldassarre, Diritti sociali p. 31)

Semmai, (purtroppo) è vero che la nozione di diritti ‘assoluti’ non tiene neppure per i ‘tradizionali’ diritti di libertà. Scrive Nugend: It has been contended that social rights are different. They often seem to require social provision; governments cannot simply stand aside, but must take positive steps to assure that rights to shelter, food and work are honored. 19 Yet, although courts are well positioned to protect civil rights, they are ill-suited to enforce social rights; courts cannot de-vise effective methods of ensuring that shelter, food or jobs are available to citizens. The latter point is reflected in international human rights documents, which typically declare that social rights are to be provided to the degree compatible with the state of economic development of each society; no such qualifications attach to the description of civil rights. I believe the foregoing claims are wrong. First, civil rights are not in fact absolute in any interesting sense; that social rights cannot be abso-ute, therefore, does not distinguish them from civil rights. Second, en- forcing both civil and social rights requires the same degree of judicial action, whether the action be a lot or a little.

The preface to the Canadian Charter of Rights and Freedoms, for example, provides that rights are "subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and demo- cratic society. "23 One can imagine a constitution that protects social and economic rights with an analogous preface. Indeed, the standard formu- lation that the rights are to be provided to the degree compatible with the society's level of economic development seems a suitable transformation. This formulation is an expression of the underlying idea that rights are qualified by the social setting-the values of a free and democratic society in one case, the level of economic development in the other- in which they are exercised or guaranteed.

Leggiamo questo articolo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (1950) Articolo 10 - Liberta di espressione. 1. Ogni persona ha diritto alla liberta d'espressione. Tale diritto include la liberta d'opinione e la liberta di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorita pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione. 2. L'esercizio di queste liberta , poiche comporta doveri e responsabilita , puo essere sottoposto alle formalita , condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una societa democratica, per la sicurezza nazionale, per l'integrita territoriale o per la pubblica sicurezza, per la difesa dell'ordine e per la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale, per la protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l'autorita e l'imparzialita del potere giudiziario. Nessun diritto è in-condizionato e assoluto (purtroppo) ma tutti sono ‘vulnerabili’ dal giudizio sulla loro utilità o convenienza rispetto a preminenti finalità politiche, quando prevale, su quella personalistica, una visione Tutti i diritti sono utilitaristica. potenzialmente • I diritti sono riconosciuti spettanti alle persone perché ne godano in vista di fini propri? minacciati dal prevalere • I diritti sono dati alle persone perché dal loro esercizio vengano vantaggi per la collettività? della seconda visuale.

Universali o categoriali?

Veniamo a considerare la distinzione n. 3. Universalità / categorialità (i diritti civili spettano a tutti, quelli sociali solo a certe categorie (lavoratori, bisognosi, ecc. ). Questa distinzione è legata all’idea che i diritti sociali siano nati in risposta ai problemi derivanti dalla ineguale distribuzione della ricchezza conseguente all’assetto economico capitalistico, e perciò interessino specialmente particolari e determinate categorie (i lavoratori, i ‘poveri’, ecc. ). Questa distinzione è contestata da quanti sottolineano che i diritti sociali garantiscono «condizioni minime per una vita degna dell’uomo» (Baldassarre) e pertanto sono anch’essi ‘universali’.

Lo slittamento dei diritti sociali da diritti ‘categoriali’ a diritti ‘universali’ ha valenze complesse. Per certi versi, esso corrisponde alla sensazione che essendo venuto meno il tradizionale e originario referente di classe dei diritti sociali, supposto essere il proletariato, e il corrispondente orizzonte (la lotta di classe e l’emancipazione delle classi svantaggiate). Oggi i diritti ‘sociali’ si indirizzano a una platea di emarginati e di poveri identificandosi con ‘la lotta alla povertà e all’esclusione sociale’ il cui metodo è l’attivazione al lavoro delle più ampie fasce delle popolazione e il cui strumento è il diritto anti-discriminatorio. In questo modo viene meno la visuale per cui i diritti sociali compensano le ingiustizie distributive derivanti dal mercato ( i diritti sociali come correzione dei fallimenti del mercato) e, al contrario, se ne afferma una secondo cui è tramite il mercato che i diritti sociali vengono realizzati (il successo del mercato come veicolo per soddisfare esigenze sociali) e le ‘politiche sociali’ si risolvono in politiche di attivazione della società in funzione del mercato. Come vedremo, questo è l’approccio che si è consolidato per effetto del processo di integrazione comunitaria.

Il problema di fondo è cosa intendiamo per «condizioni minime per la vita degna dell’uomo» . La semplice ‘libertà dal bisogno’ che può essere soddisfatta da un minimo di reddito, derivante per esempio da una serie di lavori precari fatti cambiando continuamente città e mansioni o la disponibilità di qualche bene materiale preso in affitto col contratto col ‘gestore’? o anche un insieme di relazioni autonome, proprie, relativamente stabili (anche con lo spazio e l’ambiente) in cui esprimiamo noi stessi e nella cui carenza, discontinuità, mancanza siamo meno di ciò che potremmo essere ed è compromesso il «pieno sviluppo» della nostra personalità? Tutto risale dunque alla visione della persona, che è fatta propria in un certo ordine giuridico.

La catena concettuale secondo cui i diritti sociali non sono precettivi, non sono condizionanti, non sono autosufficienti e non sono universali (se non nel senso di ‘libertà dal bisogno’ materiale) sottolinea che i diritti sociali sono variabili indipendenti di un ordine giuridico, che può rimanere democratico e di diritto senza di essi o tollerandone diverse conformazioni, diversi modi di attuarli. In particolare, quando se ne sottolinea il carattere categoriale si sottintende che essi hanno a che vedere con tutele per certe categorie, come i lavoratori o i bisognosi, veicolano solo esigenze materiali e rappresentano altrettanti costi, pertanto possono essere ‘smantellati’ se l’economia lo richiede o ‘reinventati’ per diventare economicamente efficienti senza che questo incida sulla visione della persona umana che è sottintesa dall’ordinamento e che si cerca di promuovere e di realizzare. Il libro che studiamo parte dalla premessa esattamente contraria, i diritti sociali appartengono all’essenza della persona umana perché proteggono la sua ‘sociabilitas’ Sicché attaccare o riconfigurare i diritti sociali non è solo un fatto di costi economici Ma mette in gioco il valore della persona.