I CURSO INTERNACIONAL POLTICAS MACROECONMICAS Y FINANZAS PBLICAS

I CURSO INTERNACIONAL POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y FINANZAS PÚBLICAS Santiago de Chile, 7 al 18 de noviembre de 2005 Evasión y Gasto Tributario en América Latina M. Victoria Espada Tejedor Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Contenido I. Estructura impositiva II. Evasión de impuestos III. Gasto Tributario IV. Reflexiones finales

I. - Estructura impositiva Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar Gasto Público. Sin embargo, en América Latina: Ø los ingresos no tributarios son limitados Ø los ingresos tributarios son crónicamente débiles Ø no consiguen acompañar la dinámica del gasto el déficit fiscal persiste

América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1950 -2003 (Promedio simple, como % de PIB) Fuente: OXLAD para serie 1950 -1989, CEPAL para serie 1990 -2003

Sin embargo…existe margen de maniobra para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio: Ø Ø Ø Ampliación de la base tributaria Reducción evasión y elusión fiscal Control del gasto tributario Fortalecimiento de la AT Cultura de “conciencia tributaria”

Comparación Internacional de la Carga Fiscal (% PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay. El resto tiene cobertura Gobierno Central.

Composición de los Ingresos Tributarios en América Latina, 2004 (% sobre el total) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

Carga tributaria por impuesto, América Latina, 2004 (% PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

II. Evasión Impositiva • Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta. • En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial. • En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

Ingreso por habitante / Países / Evasión Inferior a US$ 1. 200 Entre US$ 1. 200 y US$ 4. 000 Entre US$ 4. 000 y US$ 7. 000 Haití Honduras Nicaragua Bolivia Colombia Venezuela Perú Uruguay Brasil México Argentina Evasión entre 60% y 75% Evasión entre 40% y 65% Evasión entre 25% y 40% Fuente: "Frediani, R (2001).

Algunas causas de la evasión • Complejidad del Sistema Tributario • Baja fiscalización de la Administración Tributaria • Número y cuantía de las alícuotas • Sanciones • Términos de intercambio con el Gobierno • Imagen de los funcionarios públicos • “Internalización” y aceptación de la evasión

Métodos de estimación de la evasión • Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. • Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar: 1) Estimación del “potencial teórico”. 2) Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del “punto fijo”. 3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión. 4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras. • Evasión y economía informal

Tasa de evasión en el IVA Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al. , para el caso de Uruguay. Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.

Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004 Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición del Cumplimiento del IVA y Análisis de sus Determinantes", en Combate el Abuso y la Defraudación Fiscales, Conferencia Técnica del CIAT, Italia.

Economía Informal por Regiones, 2000 -2002 (% de PIB) Economía Informal (% PIB) 45. 0 36. 0 27. 0 18. 0 9. 0 0. 0 OCDE Asia En Transición América Latina África Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE. . Nota: los datos son de 1999.

Fomento a micro empresas Alícuota reducida en transporte Exención en el IVA de libros III. - Qué es el Gasto Tributario ? Exención instituciones de beneficencia Importación zona franca Crédito especial construcción de viviendas

Gasto Tributario = Renuncia Tributaria “…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales, con diferentes objetivos…” • Concepto desarrollado en EE. UU. y Alemania en los 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina. • En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

Gasto Tributario: objetivos • Atraer inversión y/o nueva tecnología • Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas” • Promover áreas geográficas “deprimidas” • Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities). • Generar empleo

Gasto Tributario: clasificación • Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario: o Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados. • Impuesto afectado: renta, IVA, específicos… • Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción… • Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario… • Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

Gasto Tributario: medición Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”. Finalidad Ø Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad Ø Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas Ø Reducir la “discrecionalidad” administrativa Ø Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos Ø Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…

Recaudación efectiva Renta y gasto tributario (% del PIB) Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

Recaudación efectiva IVA y gasto tributario (% del PIB) Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003 Ahorro-inversión 60. 45 Inmobiliario 13. 06 7. 73 Educación Salud Regional Transporte 5. 53 3. 75 2. 50 Otros 0. 0 6. 98 10. 0 20. 0 30. 0 40. 0 % Sobre Total GT 50. 0 60. 0 70. 0

Comparación Ingresos Tributarios vs Gastos Tributarios (% del PIB) Argentina México Chile EE. UU. España Alemania Portugal Francia Holanda Austria Irlanda Canadá Australia Reino Unido Bélgica Finlandia 0. 0 5. 0 10. 0 Gasto Tributario 15. 0 20. 0 25. 0 Ingresos Tributarios 30. 0 35. 0

Gasto Tributario: recomendaciones 1. - Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación. 2. - Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y detalle. 3. - Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos directos.

IV. Reflexiones finales • …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes. • Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas. • Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión y elusión. • Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales. Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos”

Muchas gracias. . . M. Victoria Espada Tejedor Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica ILPES, CEPAL, Naciones Unidas