I 3 TIPI DI GIURISDIZIONE La 3 funzioni

I 3 TIPI DI GIURISDIZIONE

La 3 funzioni dello Stato • Legislazione: lo Stato pone le regole • Amministrazione: lo Stato cura in concreto l’interesse generale • Giurisdizione: lo Stato provvede a curare il diritto dei singoli che si presume leso da una violazione della legge • Art. 24 Cost: la giurisdizione è tutela degli interessi dei singoli

Distinzione tra giurisd. ord. e giurisd. amm. va • Dato che nel nostro paese esistono due ordini di giudici occorre stabilire quando interviene l’uno e quando interviene l’altro • Problema del riparto: si usa il criterio della causa petendi ossia della situazione giuridica controversa che si identifica con il criterio della carenza di potere o del cattivo esercizio del potere • Ai problemi del riparto sono dedicati gli artt. 9 -11 CPA e l’art. 111 ultimo comma Cost.

Problema del riparto • Inizialmente si affermò il criterio del petitum o della doppia tutela (l’interesse viene fatto valere come diritto): nel caso Laurens la Cass. , n. 490/1891 propose tale criterio • Poi si affermo il criterio della prospettazione (unica tutela in base a ciò che chiede il ricorrente) che venne però respinta nel caso Trezza da Cass. , n. 428/1897 • Infine si è affermato il criterio della causa petendi o del petitum sostanziale che viene individuato dal riferimento alla carenza di potere o dal cattivo esercizio del potere

Art. 111 Cost. • Ricorso ammesso per denunciare violazione dei limiti esterni della giurisdizione amm. va come ad es. erronea declinatoria della giurisdizione o accoglimento del ricorso in ipotesi esorbitanti rispetto alla giurisdizione amm. va (ga che decide di questione riservata alla pa; al GO o ad altro giudice speciale) • La Cass. dà interpretazione estensiva di tali motivi inerenti ricomprendendo anche la distinz. tra giurisdiz. di legittimità o di merito; partecipaz. al collegio giudicante di persone carenti di legittimazione; annullando sentenze GA che affermavano la pregiudizialità (il GA in tal modo si sarebbe rifiutato di esercitare la giurisdizione) o che disponevano rinnovazione di procedura o che sindacavano la valutazione di affidabilità di un concorr. In gara d’appalto

Art. 7 – giurisdiz. amm. va in generale • 1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. • 2. Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.

Oggetto della giurisdiz. ammv. a • Oggetto della giurisdizione amministrativa è l’interesse legittimo o anche l’esercizio del potere da parte di pubbliche amministrazioni • Nozione di pubbliche amministrazioni: anche i soggetti privati vi rientrano

I 3 tipi di giurisdizione del g. a. • 3. La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimita', esclusiva ed estesa al merito.

Giurisdizione di legittimità • 4. Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma. • Si tratta di una giurisdizione generale ossia prevista per ogni controversia avente ad oggetto l’esercizio del potere; le altre due sono giurisdizioni speciali

Art. 7, co. 5: Giurisdizione esclusiva • 5. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi.

Nozione di giurisdizione esclusiva • La giurisdizione esclusiva è quella nella quale il giudice amministrativo conosce di interessi legittimi e anche di diritti soggettivi (doppia situazione giur. soggettiva) • E’ prevista dall’art. 103 Cost. • Avrebbe dovuto essere un’eccezione alla regola generale della giurisdizione generale di legittimità • Si dice giurisdizione speciale perché deve essere prevista dalla legge caso per caso (e infatti c’è l’art. 133 che prevede una lunga elencazione di casi)

Progressiva espansione • Benché la giurisd. esclusiva fosse almeno originariamente un’eccezione si è poi progressivamente espansa • I fautori di tale espansione sono stati fondamentalmente i giudici amministrativi stessi e il legislatore • Quelli che hanno tentato di limitare tale espansione sono stati il giudice ordinario (in particolare la Corte Cass. utilizzando le facoltà di organo risolutore dei conflitti dal 1877) e la Corte Costituzionale.

Istituzione della giuris. esclu. (ge) • La giurisdizione esclusiva viene istituita con l’istituzione della V sezione nel 1923 • La norma originaria si trovava inserita nel tu sul Consiglio di Stato del 1924 • Art. 29 tu CDS: casi di giurisdizione esclusiva e tra questi fondamentalmente il pubblico impiego

Materie limitate • L’esclusività della cognizione del giudice amministrativo e la totale sottrazione al giudice ordinario vennero previsti per poche e limitate materie • In esse il giudice amministrativo, in via eccezionale, poteva conoscere anche dei diritti soggettivi. • Tra queste la più rilevante era, appunto, il pubblico impiego

Ratio formale • La ratio dell’attribuzione al giudice amministrativo nelle materie suddette di una giurisdizione esclusiva veniva spiegata con la difficoltà di procedere in esse a un’esatta distinzione tra diritti e interessi che comportava complesse questioni di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo (ma in realtà iniziava l’erosione…!)

Incrinatura del principio • Nell’attribuire alcune questioni al giudice amministrativo utilizzando il criterio della materia s’incrinava, quindi, il principio fondamentale per cui al giudice ordinario era riconosciuto una sorta di monopolio nella cognizione dei diritti soggettivi e si fece un’ulteriore passo in avanti, viceversa, verso la progressiva “tribunalizzazione” del giudice amministrativo

La Cost. legittima la giurisd. esclusiva • Regola fondamentale: Art. 103 primo comma Cost. : in materie particolari previste dalla legge • Ma anche: • Art. 24 pari dignità; • Art. 113 la legge stabilisce quali organi possono annullare • Si legittima lo sconfinamento del GA:

3 intepretazioni art. 103 • 1) attribuzione al legislatore ordinario di assoluta discrezionalità nel decidere se un caso va al GO o al GA (riparto per materia); • 2) la particolarità delle materie limita la discrezionalità (riparto per situaz. sogg. ); • 3) principio della concentrazione delle tutele (non ci possono essere due giudici per una questione unitaria).

Progressivo avanzamento post Costituzione • Nei cinquant’anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione si è registrato (per restare nella metafora dei territori di appartenenza) un progressivo avanzamento del giudice amministrativo grazie ai continui interventi del legislatore che hanno ampliato le ipotesi di giurisdizione esclusiva

Nuovi casi di giurisd. escl. • Concessioni di beni (art. 5 l. TAR nel 1971) • Art. 33 d. lgs. 80/1998 (servizi pubblici) (come modificato da Corte Cost. n. 204/2004) • Art. 34 d. lgs. 80/1998 (urbanistica e edilizia) • Art. 244 cod. contr. pubbl. d. lgs. 163/2006)(affidamento lavori, servizi e forniture) • Art. 11 e 15 (accordi); art. 21 quinquies (indennizzo per revoca); art. 19 (dia); art. 25 (accesso) l. 241/1990 • Provvedimenti autorità amm. ve indipendenti

Risarcimento del danno • Un passo ulteriore (e di rilevante importanza) venne determinato dal fatto che la competenza sul risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo (inizialmente riconosciuta e attribuita al giudice ordinario da C. 500/1999), venne attribuita dal legislatore al giudice amministrativo, anche se inizialmente solo per le materie di giurisdizione esclusiva (art. 35 d. lg. 31. 3. 1998, n. 80).

Lo stop della progressiva espansione • Il processo di progressiva espansione della giurisdizione esclusiva ha subito un forte stop grazie alle sentenze n. 204/2004 e 191/2006 della Corte Cost.

Corte Cost. n. 204/2004 • A quel punto si andava verso il riparto per materia e verso la concezione per la quale la la giurisdizione esclusiva non era accessoria • Intervenne allora Corte Cost. , n. 204/2004 che ha stabilito che il criterio tuttora valido è quello della situazione giuridica soggettiva e non della materia

Corte Cost. n. 191/2006 • Corte cost. 3 -11 maggio 2006, n. 191 ha dichiarato l’illegittimità nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati» , non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Rifiuto del ga come giudice della pa (e non nella pa) • Il giudice costituzionale rifiuta l’idea di una giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell’ordinamento, di un pubblico interesse rilevante ossia la possibilità di costruire il giudice amministrativo come giudice “dell’amministrazione” (e non “nell’amministrazione” come previsto dall’art. 100 Cost. )

Particolarità delle materie • La “particolarità” delle materie previste dall’art. 103 Cost. risiede, quindi, nel fatto che esse partecipano della medesima natura di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità che «è contrassegnata dal fatto che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino»

Legittimità del risarcimento del danno • Si afferma, d’altra parte, la piena legittimità costituzionale delle norme che attribuiscono al giudice amministrativo la potestà di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto (art. 35 d. lg. 31. 3. 1998, n. 80 come mod. dall’art. 7, l. n. 205/2000).

Valutazione Corte Cost. n. 204/2004 • il giudice costituzionale ha dato un colpo al cerchio e un colpo alla botte: da una parte ha ridotto la portata espansiva dell’art. 33 (e dell’art. 34) d. lg. 31. 3. 1998, n. 80 (mettendo così un freno al progressivo ampliamento degli ambiti di cognizione del giudice amministrativo) e, dall’altra, ha affermato la piena legittimità dell’attribuzione del risarcimento del danno al giudice amministrativo (così confermando il principio della concentrazione della tutela)

Casi fondamentali di giurisdizione esclusiva (art. 133) • legge sul procedimento amministrativo (comma 1) • Concessioni di beni e servizi (commi 2 e 3) • Appalti e contratti pubblici • Urbanistica, edilizia, espropriazioni • Personale di diritto pubblico • Autorità amm. ve indipendenti

legge sul procedimento amm. vo • 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo • • ulteriori previsioni di legge: a) le controversie in materia di: 1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo; 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni; 3) silenzio di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3, e provvedimenti espressi adottati in sede di verifica di segnalazione certificata, denuncia e dichiarazione di inizio attivita', di cui all'articolo 19, comma 6 -ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (1); 4) determinazione e corresponsione dell'indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo; 5) nullita' del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato; 6) diritto di accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa (2); a-bis) le controversie relative all'applicazione dell'articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (3);

Concessioni di beni e servizi • b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche; • c) le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonche' afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilita';

appalti • e) le controversie: • 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative; • 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonche' quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto;

Urbanistica, edilizia, espropriazioni • f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonche' del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa; • g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilita', ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa

Personale di diritto pubblico • ) le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico; • Professori universitari, personale carriera diplomatica e prefettizia, forze dell’ordine

Autorità amm. ve indipendenti • l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d'Italia, dagli Organismi di cui agli articoli 112 -bis, 113 e 128 -duodecies del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, [dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa, ] dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, dall'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorita' istituite ai sensi della legge 14 novembre 1995, n. 481, dall'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrita' della pubblica amministrazione, dall'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi dell'articolo 326 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (4);

Giurisdizione di merito • 6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall'articolo 134. Nell'esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo puo' sostituirsi all'amministrazione. • Anche questa è una giurisdizione SPECIALE e il caso più importante è l’ottemperanza

Casi di giurisd. merito (134) • . Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione • • • estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto: a) l'attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nell'ambito del giudizio di cui al Titolo I del Libro IV; b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione e' devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorita' amministrative indipendenti e quelle previste dall'articolo 123 (1); d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali; e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all'articolo 8 della legge 21 novembre 1962, n. 161.