Hvad blev der af kvalitetsreformen Henning Jrgensen henningjepa

Hvad blev der af kvalitetsreformen? Henning Jørgensen henningj@epa. aau. dk AAU, Netværksmøde 28. 10. 2009

Politiske svar * KVALITETSREFORM - for at genvælge VK i 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011? 2

Skred i opfattelser - tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”) - Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor 3

REGERINGEN (august 2007): ”Bedre velfærd og større arbejdsglæde” ¡ ¡ Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde 4

Regeringens kvalitetsreform ¡ Har ikke ét centralt fokus ¡ Har mere karakter af politisk strategi og ledelsesreform ¡ Har styring og kontrol som gennemgående akse ¡ Har videreførsel af økonomi- og resultatstyring i sig (videreført NPM-modernisering) ¡ Viderefører standardiseret dokumentation 5

Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m. v. ) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m. v. ) * Brugervendte • (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsvordninger, tests, processtyringer m. v. ) 6

Regeringens medicin for offentlig sektor ¡ ¡ ¡ KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer 7

Kontrol: Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger 8

Kontrol: Dokumentation/registreringer • • • sikre synlighed og sammenlignelighed sikre ”value for money” overvåge enheder og institutioner meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation + * benchmarking 9

Kontrol: Evalueringer • højere ambitionsniveau: finde årsagvirkningsforhold • komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer ”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag) 10

Kontrol: Resultatmålinger • • skal bruges til resultatstyring knyttes til budgetprocessen sigter mod central indsigt og styring udmøntes bl. a. i ”performance management” + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling 11

Resultatmålinger er usikre - i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte - mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn - resultatmål afspejler ikke altid politiske mål - problemer med selve målingerne - usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) - store transaktionsomkostninger ved at måle - mundtlig kommunikation nedprioriteres - målinger giver ikke altid mening til medarbejderne 12

”Målefetischismens” problemer * man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges kvalitet og egenart 13

Kontrol: Processtyringer * central regulering øget kraftigt siden 2001 • der styres helt ned til metode * ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister 14

Kontrolresultat: ”Manualisering” ¡ Truer fagligheden ¡ Tager tid fra kerneydelserne ¡ Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”) ¡ Nedsætter arbejdsglæden ¡ Skaber etiske dilemmaer 15

Eller sagt kort: - Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne - skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) - udfordrer de fagprofessionelle 16

Bedre målinger – bedre kvalitet Målinger må være: - relevante i. f. t. kerneydelser - dynamiske: hjælpe forbedringer på vej - responsive: i. f. t. behov - må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: - en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne - 17 kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring Entreprenør-tankegang } Firmatisering Resultat– og processtyring } Manualisering } Brugerstyring ”Brugeren ved roret” 18

Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” ¡ Opblødning af krav til dokumentation flere steder ¡ Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten ”regelforenkling” 19

VK´s afbureaukratisering 2009 ¡ Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte ¡ Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen ¡ Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer 20

Ledelse – hvordan? 21

Ledelse i det offentlige noget særligt ¡ politisk ledelse (med politiske koder) ¡ åbenhed og offentlighed ¡ arbejde med pres og protest ¡ lærings-ledelse (ikke management) ¡ forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier) 22

Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser 23

Traditionel parlamentarisk styring Fælles New Public forhandlingsstyring Management Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning) Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering (service/drift) Forholdet mellem politik og administration Adskillelse (over /underordning) Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke indblanding Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere) Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter Borgerrolle Vælgere (”voice”/stemme) Berørte parter (”medansvar”) (For)brugere (”choice”/valg) Orienteringshorisont Interesser og behov (input) Gensidig forståelse, krav (proces) Individuel tilfredshed 24 (output) Politiske styringsforestillinger

Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige ¡ Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) ¡ Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger ¡ Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet 25

Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere 26

Kvalitetens dobbelthed * Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser 27

Det basale grundlag for offentlig sektor ÜOFFENTLIG ETOS : Ü særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen 28

OFFENTLIGE AKTIVITETER Ü BRUGER-niveau: individuel nytte Ü INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte Ü SAMFUNDS-niveau: fælles værdi 29

Roller i forhold til det offentlige: Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed) 30

Typer af offentlig sektor: politisk valg egenskaber Autoritetsstatens rolle overhøjhed part markedsagent styring forhandling udbud konfliktløsnings mekanisme magt forståelse konkurrence borgernes rolle undersåt part købere/efterspørgere fælles normer individuel tilfredshed påvirkningsinstru menter kvalitetsbegreb myndighedsbestemt Forhandlingsstat Markedsstat 31

Værdier i praksis ¡ ”Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på!” Piet Hein 32

33

Moderniseringsprogrammer Oversigt over moderniseringsprogrammer 1983 -2006 1983 -1992 1993 -2001 2002 - Program ”Modernisering af den offentlige sektor” (1983) ”Nyt syn på offentlig sektor” (1993) ”Med borgeren ved roret” (2002) Indhold Budgetreform Ledelsesreform (Fra chef til leder) Regelforenkling Markedsstyring Ny teknologi Kontraktstyring Ledelsesfokus og statslig personale politik Offentlig privat samspil Info samfund og det digitale Danmark Regnskabsreform og resultatstyring God offentlig topledelse og ny personalepolitik Regelforenkling Markedsstyring: privatisering, udbud, udlicitering Fritvalgs ordninger Finansministeriet Økonomistyrelsen Erhvervsministeriet Forskningsministeriet KL og Amtsråds foreningen Statsministeriet Finansministeriet Personalestyrelsen Økonomi og Erhvervsministeriet KL og Amtsråds foreningen (Danske Regioner)34 Personaleorganisationer Centrale aktører Finansministeriet Statsministeriet KL og Amtsråds foreningen

35

Politiske positioneringer REGERINGEN § opruste ledelsen § kompetenceudvikle medarbejderne § dokumentere ydelser og effekter OPPOSITIONEN v ”minimumsstandardisere” (SD) v ”øge tilliden” (R) v ”nej til udliciteringer, ja til velfærdsinvesteringer” (SF, Enhedslisten) 36

Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Aktive politikker Firmatisering Planlægning Evaluering, Kontrol ”Value for money” 37

Realvækst i privat og offentligt forbrug 1995 -2001 respektive 2002 – 2005, %. (ekskl. pris- og lønstigninger) 38

New Public Management er flere ting * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”) 39

KVALITET – af hvad? servicens effektivitet ³ responsivitet (imødekomme ønsker) ³ produktivitet ³ ligebehandling ³ relevans ³ evne til at dække behov ³ 40

Jeres område ¡ Gives der plads til jeres egne teorier og metoder? ¡ Føler I at have diskretion nok i hverdagen? ¡ Opgøres indsatsen på betryggende vis? ¡ Viser institutionerne og kommunen tillid til jer? ¡ Anerkendes jeres indsats? ¡ Er der problemer med arbejdsglæden? 41

Bedre kommunikation vejen frem ¡ Fælles bevidstgørelse ¡ Fælles forhandling ¡ Forklaringer ¡ Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv. ) ¡ Forebyggelse af dårlige situationer 42

Forbedring af arbejdsmiljøet ¡ Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø ¡ Åbenhed om problemer ¡ Tryghed til at diskutere og komme med forslag ¡ Støtte fra andre ¡ Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer ¡ Bedre ledelse 43

Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: Ö kan ikke standardiseres let Ö afhængig af de ansattes kompetencer og motivation Ö ”produktet” produceres i samspil Ö særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer Ö offentlig service gennemføres også på trods 44 af ”brugernes” ønsker

Fagidentitet • Muligheder for at handle selv (frihedsgrader kontra tayloristisk organisering) • Samspilsmuligheder (samspil med kolleger, ledelse, borgere) • Udviklingsmuligheder (læringstilfælde, læringsrum, ressourcer) • Fælles begreber, metode og etik (praksis med eller uden fælles styring) 45

Værdier i praksis: Faglighed up front ¡ Er værdierne en målbar størrelse for kvalitet? ¡ Systematisk vedligeholdelse af dialog om faglige værdier og normer ¡ Systematisk udarbejdelse af etiske retningslinier ¡ Arbejde med etisk regnskab – eller få drejet NPM-moderniseringen? 46

Fag-kollektivets kamparenaer Faglige Fagpolitiske Forvaltningspolitiske ”gå på tre ben” 47

Personale og udvikling Along the job • • karriereplanlægning seniorplanlægning On the job Into the job • • faguddannelse træningsprogram • • træning kompetenceudvidende opgaver Out of the job • • gradvis pensionering seniorplanlægning Near the job • • kvalitetscirkler jobnær træning Off the job • • ekstern uddannelse intern uddannelse 48

Byg på de ansattes: q FAGLIGHED (forståelse og kunnen) q VIDEN (kundskaber og erfaringer) q ENGAGEMENT (motivation og idérigdom) q OMSORG (lyst til at hjælpe mennesker) 49

Demokratisering – strategiske elementer set nedefra Ö Ö Ö Ö byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner! Brug DS aktivt (fagligt, fagpolitisk og forvaltningspolitisk) 50

”If you can dream it you can do it!” (Walt Disney) 51

”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm. En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed” (John Lennon) 52

53

Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier 54

ETIK er: ¡ Del af fundamentet for det offentlige ¡ Del af fundamentet for fagprofessioner ¡ ¡ Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag En truet værdi i NPM-moderniseringerne 55

Offentligt ansattes etiske relationer Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn 56

Begrebsligt ¡ MORAL – af det latinske: mos/mores, som betyder ¡ ETIK – fra græsk: ethos, som betyder sæd, vane, skik. Bruges om de handlinger, man udfører, og den praksis, man lever efter Er reflektioner over moralen, over værdier, der er på spil i daglig praksis. - det gode, det rette, det retfærdige ¡ Eksempel på etisk vurdering: skal man banke på en patients eller beboers dør, før du går ind? Drejer sig om respekt for patienten. ¡ Andet eksempel: skal man acceptere ledelseskrav om at tage sig af bestemte ledige før andre p. g. a. race eller religion? Drejer sig om diskrimination. 57

Etik er et praktisk forhold: ¡ Angår, hvordan vi bør forholde os til hinanden i dagligdagen (menneskesyn og indre målesnore) ¡ Handler om at skabe forpligtelse i forhold til nogle faglige og mellemmenneskelige værdier ¡ Drejer sig om måden vi vælger at udføre offentlige opgaver på ¡ Afhænger af konkrete magt-, regel- og afhængighedsforhold i institutionerne (i dag ofte ledelsesmæssigt hykleri) 58

Hvornår opstår etiske problemer? ¡ Når vi bliver usikre på, hvad der er rigtigt ¡ Når vi må vælge mellem forskellige alternative handlinger, der begge synes acceptable, men som udelukker hinanden ¡ Når vi har to handlingsalternativer, der begge medfører noget, vi ikke ønsker, men vi er tvunget til at vælge et af dem ¡ Når vi mangler ressourcer 59

Typer af dilemmaer Faglige dilemmaer: - når der er flere alternativer at vælge mellem - når en ønsket løsning fører til uønskede konsekvenser Logiske dilemmaer: - når to teorier modsiger hinanden, men begge er lige sandsynlige (hvad tror vi på? ) 60

De ansattes etiske relationer ¡ Personlige værdier ¡ Faglige værdier ¡ Kerneværdier på området (”vi-værdier”) ¡ Forvaltningsværdier ¡ Ledelsesværdier 61