Hva er et styringssystem Med et styringssystem forsts

Hva er et styringssystem? Med et styringssystem forstås en ordning for å uttrykke, sammenveie og oversette folks ønskemål til praktiske resultater. I vårt samfunn kan vi skjelne mellom fire slike styringssystemer: Prissystemet, det offentlige forvaltningssystemet, forhandlingssystemet mellom organiserte interesser, og avgjørelsessystemet i folkevalgte organer. Uttrykt på en annen måte, dreier det seg om styring gjennom bedrifter og markeder, gjennom hierarkier eller byråkratier, gjennom kollektiver og gjennom avstemningsorganer. (G. Hernes i ”Samtiden”, nr. 2 1980, s. 91) 1

Styringssystemer og -relasjoner Ledere Underordnede/ medlemmer Hierarki/byråkrati: Ledere styrer underordnede Demokrati: Medlemmer styrer ledere Forhandlinger: Ledere styrer hverandre Marked: Kunder styrer produsenter Referanse: Dahl og Lindblom 1953 2

Styringssystemer og KORG • Strukturerer og sanksjonerer kunnskapsarbeideres og –organisasjoners handlingsvalg • Strukturerer kunnskapssamfunnets sammensetning – kampen om kunnskapshegemoni • Regulerer hvordan kunnskapsproduksjonen legitimeres og disiplineres overfor omverdenen 3

Tilnærminger i pensumartiklene • Mintzberg: Hvordan kan en lede de som regjerer – hvordan kan en styre lederne? • Bok: Hva skjer når den akademiske kunnskapsproduksjonens styringsrammer og finansieringsgrunnlag gradvis endres? • Olsen: Hva kan skje når universitetene endres i pakt med internasjonale reformideologier? • Jespersen: Hva skjer når nye styringssystemer møter den legefaglige profesjon i sykehusorganisasjonen? 4

Fire typer eierskap Det kooperative Det statlige Det frivillige (ikke-eiendom) Det private Mintzberg 5

Fire obligatoriske samfunnsroller (hatter vi alle bærer i et samfunn) • Kunde på et marked for varer og tjenester • Klient som mottaker av et personlig offentlig servicetilbud • Samfunnsborger som medlem i et offentlig utbygd rettighetssystem • Subjekt som bærer av forpliktelser overfor et samfunnsmessig fellesskap Mintzberg 6

Myter om ledelse (”The management view of management”) • Bestemte ledelsesaktiviteter kan skilles ut og ivaretas innbyrdes uavhengig og løsrevet fra spørsmålet om direkte autoritet • Ytelse kan på en fullstendig og hensiktsmessig måte evalueres ut fra objektive mål • Aktiviteter kan overlates til autonome profesjonelle ledere som holdes ansvarlig for virksomhetens ytelser Mintzberg 7

Modeller for å lede styringsorganer (og de motto som ledsager modellene) • Styring som maskin-modell – Kontroll, kontroll • Styring som nettverk-modell – Etabler forbindelse, kommuniser, samarbeid • Ytelseskontroll-modellen – Avgrens, fastsett kriterier, mål • Virtuell-styringsmodell – Privatiser, inngå kontrakter, forhandle • Den normative kontrollmodellen – Velg ut, sosialiser, bedøm Mintzberg 8

Mintzbergs teser om ”governing management” • ”Business” er ikke bare av det gode, offentlig styring ikke bare av det onde • ”Business” kan lære av offentlig sektor i like høy grad som omvendt, og begge kan lære av kooperative og ikke-eide organisasjoner • Vi trenger en stolt, ikke en kraftløs offentlig sektor • Framfor alt trenger vi balanse mellom de ulike samfunnssektorer Mintzberg 9

Den store fristelsen • Mange søker tilbake til universitetene for videreutdanning • Ekspertkunnskap framstår som mer strategisk viktig enn noen gang • Amerikanske universitet er omgitt av pengesterke interessenter som er sterkt interessert i og villige til å betale mye for å få del i deres kunnskap og ekspertise • Utsiktene til store profitter utgjør en mulighet, men potensielt også en trussel når det gjelder å ødelegge universitetenes rykte og redusere deres bidrag til nasjonens velferd Bok 10

Uheldige utslag av kommersialisering • En rekrutterer studenter ut fra de inntektsmulighetene de representerer og ikke deres kvalifikasjoner • Kommersialiseringspress kan redusere kvaliteten på utdanningstilbudet • Fortjenestemotiv kan medføre at en legger utilbørlig press på og utnytter studenter økonomisk • Forskningsoppdrag utføres slik at ikke bare temavalg, men også innholdet i konklusjonene preges av at det er ”bestillingsverk” Bok 11

Hva bremser den problematiske utviklingen? • Det råder fortsatt akademiske normer som er sterkere enn fristelsene til å tjene store penger • Vitenskapssamfunnet er fortsatt dominert av seniorakademikere som vokste opp og ble sosialisert i et langt mindre kommersialisert miljø • Det eksisterer fortsatt noen grunnleggende akademiske prinsipper som holder disse institusjonene sammen og fokusert på ”the work of discovery” • Det å forsvare disse verdiene (selv om det skulle bety inntektstap) sikrer oppslutningen fra studentene og forsvarer tilliten til universitetet i befolkningen Bok 12

Spørsmål i lys av Bok • Den amerikanske universitetssituasjonen – er dette noe særegent eller et mulig framtidsbilde på hvor norske universitet beveger seg? • The Purely Pragmatic University – en konsekvent utgave eller et vrengebilde av ”The Service University”? 13

Reformene av universitetet: Problembakgrunn • ”Pakten” mellom universitet og samfunn er blitt mer problematisk • Det foreligger en betydelig ”institusjonsforvirring”, allment i samfunnet og spesifikt knyttet til universitetenes rolle – Det råder uklarhet om hva universitetet kan forvente av samfunnet, og omvendt – Kriteriene for vurdering av universiteters ytelse er under omprøving – Det framsettes ulike, grunnleggende forskjellige oppfatninger om hva som er hensiktsmessige organisasjons- og styringsformer for universitetet • De reformforslagene som verserer er preget av internasjonale normative utviklingstrekk og ideologiimport Olsen 14

Universitetets ide: Faglig autonomi • Hovedtese: Universitetet som institusjon tjener samfunnet best ved å være autonom – Kritisk rasjonalitet og sannhetssøken forutsetter avstand til makthavere – Fornyelse ivaretas gjennom en indre dynamikk basert på vitenskapssamfunnets vekt på internasjonalt samarbeid og konkurranse • Er selvstyre utelukkende instrumentelt begrunnet eller har det en egenverdi? • Balansegangen mellom lydhørhet overfor samfunnet forsvar av faglig integritet er vanskelig Olsen 15

Internasjonale reformideer • Universitetene utfordres når det gjelder resultater og utgifter gjennom ekstern overvåking og evaluering (”The audit society”) • Privatisering, fristilling og markedsløsninger framstår som funksjonelle nødvendigheter • Ideen om å europeisere forskningspolitikken og utvikle et felles europeisk marked for kunnskap og teknologi Olsen 16

Hovedelementer i Mjøs-utvalgets innstilling • Statlige utdanningsinstitusjoner organiseres som statsforetak • Det opprettes et senter for ekstern kvalitetskontroll • Finansieringen resultatorienteres, bevilgninger baseres på oppnådde resultater kvantitativt og kvalitativt • Det opprettes styrer der eksterne representanter har flertall • Den økonomisk-administrative kapasiteten på institusjonsnivå må styrkes Olsen 17

Mjøs-utvalget: Noen problematiseringer • Dilemmaer tåkelegges og prioriteringene forblir uklare • Lite drøfting eller dokumentasjon angående sannsynlige effekter av reformene – – – For sterk orientering mot kortsiktig nytte? For opportunistisk i forhold til studentenes etterspørsel? For stort og mektig evalueringsbyråkrati Endring i maktforholdene på oppdragsgiversiden Vil markering av et tydeligere internt hierarki påvirke forholdene når det gjelder rekruttering og motivering? – Hvordan vil reformforslagene virke i en egalitær kultur? Olsen 18

Mjøs-utvalget: Organisasjonsteoretiske refleksjoner • Innstillingen er preget av en internasjonal reformbølge • Utvalget er preget av omgivelsesdeterminisme (hvilke valgmuligheter har vi egentlig? ) • Det er stor usikkerhet knyttet til effekten av ulike organisasjonsformer • En tar for seg styringsorganisasjonen, men overser arbeidsorganisasjonen • Reformbevegelsene har så langt flytt på sine framtidsløfter, mer enn dokumentasjon av hva som kan oppnås eller har blitt oppnådd Olsen 19

Scenarier for universitetets fremtid Overordnet spørsmål: Hvordan fungerer, styres og endres komplekse institusjoner med en stor kunnskapskomponent? Tre ulike svar på mulige følger av reformforslagene: • Forvitring: Universitetet makter ikke å fornye sin pakt med samfunnet – rutiniseringen driver ut innovasjonen • Desintegrering: Universiteter mister sin identitet ved at det utvikler seg en redde seg den som kan-prosess • Fornyelse: Universitetet har tidligere vist overlevelses- og tilpasningsevne og samtidig bevart universitetets konstituerende ide. Olsen 20

Trekk ved den medisinsk-faglige rasjonalitet • Den medisinske utvikling er styrt av vitenskapens metoder og antakelser • Det er en norm at vitenskapelige nyvinninger skal tas i bruk raskest mulig • Det er et driv i retning økende spesialisering • Legeetikken er en pliktetikk preget av personlig ansvarsfølelse overfor pasientene Jespersen 21

Trekk ved den nye administrative rasjonalitet • Den legefaglige utvikling på sykehusene kan ikke tas for gitt • Ulike behandlingsformer må prioriteres ut fra kjennskap til kostnad/nytte • Ledelse og organisering på sykehus er ikke prinsipielt forskjellig fra andre steder • De nye profesjonelle er bærere av en nytteetikk Jespersen 22

Kulturkollisjonen • Det vitenskapelige fremskritt er et bærende element og ivaretas gjennom spesialisering • Pliktetiske/sinnelagsetiske overveielser • En kan ikke prioritere, bare hjelpe • Medisinsk behandling bør tilsvarende som annen virksomhet bedømmes ut fra effektivitetskriterier • Konsekvensetiske vurderinger • Det er mulig og nødvendig å prioritere Jespersen 23

Hva kan bygge bro mellom frontene? Administratorene: Er avhengige av de profesjonelles aktive medvirkning for at sykehuset skal leve opp til krav fra omgivelsene Legene: Har egeninteresse knyttet til de materielle fordelene og karrieremessige mulighetene som er knyttet til reformene Begge grupper er bærere av en profesjonell formell rasjonalitet i klassisk webersk forstand Jespersen 24

New Public Management-bevegelsen • Borgere betraktes som forbrukere/kunder • Brukerne involveres i tilretteleggingen av ytelsene • Det bør skapes markeder eller kvasimarkeder (For eksempel ved anbud) • Rammebudsjetter bør erstatte detaljregulering • Organisasjon og ledelse bør ha privat sektor som forbilde – ledelsesfunksjonen bør styrkes Jespersen 25

Varianter av NPM i sykehussektoren • Ulike forsøk på å styrke ledelsesfunksjonen på sykehus og avdelingsnivå der en betoner økonomisk ansvarlighet • Innføring av aktivitetsbestemte finansieringsordninger for å skape sporer til økt konkurranse om bevilgninger (DRG) • Kvalitetssikring av ytelsene (TQM) ved en eksplisitt kundeorientering og tiltak for avbyråkratisering Jespersen 26

Problematisering av NPM i sykehus • Sykehus står til ansvar overfor politisk valgte representanter (ikke kapitaleiere som i private bedrifter) • NPM undervurderer kompleksiteten i de organisatoriske nettverk som sykehusene inngår i • Det mangler allment aksepterte målsettinger og prioriteringer for offentlige serviceoppgaver • Er det (prinsipielt) grunnlag for å etablere konkurranse i helsesektoren i de fleste land? • Selve produksjonen i off. serviceorganisasjoner kan bare foregå i tett samspill mellom frontlinjeansatte og brukere • En hovedgrunn til at leger og andre profesjoner bevarer sin autonomi er at det er politisk hensiktsmessig og letter presset på beslutningstakerne Jespersen 27

Den rasjonelle skinnhellighet • Reformene blir i varierende grad skinnreformer eller symbolske reformer • Reformer blir tilsynelatende tatt opp i organisasjonen og gjennomført, men uten å være forankret i en organisatorisk praksis • Sykehusledelser kan pryde seg med et sett av flotte og delvis uforenlige eller uoppnåelige mål, fotfolket må ta en ting ad gangen • Skinnhelligheten er rasjonell ved at den forsyner sykehuset med en flott fasade samtidig som en beskytter (verner) kjernefunksjonene Jespersen 28

En annen utvei? Hovedide: En sentral ledelsesoppgave er engasjere de involverte i organiserte debatter om serviceproduksjonens innhold og utviklingsretning • Det må spesifiseres krav til organisasjonen og de profesjonelle og samtidig etterlate et selvstendig handlingsrom • Betingelsene for å leve opp til kravene må oppfylles • En må begrense den direkte kontroll og de direkte inngrep og opprioritere diskusjoner om løsninger og evalueringer av tiltak Jespersen 29

Kritiske spørsmål til kritikerne • Representerer de en form for problematisk ”konservatisme”- er de ”museumsvoktere”? • Retter de baker for smed ved å kritisere reformene og ikke alle de fagfolkene som ikke etterlever reformene? • Burde reformmotstanderne nedkjempes eller møtes med faglig dialog? • Hva taler for mer ekstreme framfor mer balanserte løsninger? (Hva med en ”kunderevolusjon”? ) • Undervurderes tyngden i reformtrendene (har vi egentlig noe valg)? 30