HUR FUNGERAR DET MED STRANDSKYDDSDISPENSER FSB s informations

HUR FUNGERAR DET MED STRANDSKYDDSDISPENSER? FSB: s informations- och utbildningsdagar i Göteborg Fredagen den 5 maj 2017 1 GÖRAN WIRDÉUS 2017 -05 -02

Allmänt om strandskydd • Strandskydd i dess nuvarande generella form infördes genom 15 § naturvårdslagen (1964: 822) från och med den 1 juli 1975. Enligt övergångsbestämmelserna omfattade strandskyddet inte strandområde som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. • Syftet med strandskyddet var inledningsvis att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och sedan har syftet utökats till att även omfatta bevarande av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. • Strandskyddet har hela tiden omfattat land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd med möjlighet att utvidga det till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. 2

Allmänt om strandskydd forts. • Vid införandet av miljöbalken överfördes strandskyddsbestämmelserna i princip oförändrade i balkens 7 kap. och bestämmelser om strandskydd finns idag i 7 kap. 13 -18 h §§ och 25 -26 §§ miljöbalken samt i 4 kap. 17 § PBL med möjlighet för kommunen att upphäva strandskydd i en detaljplan. • Strandskydd gäller enligt 7 kap. 13 § miljöbalken vid havet och vid insjöar och vattendrag och syftar till att långsiktigt 1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och 2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. 3

Förbud mot vissa åtgärder I 7 kap. 15 § miljöbalken anges att inom ett strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, Exempel: - ändring av en byggnad som använts för allmänt eller serviceändamål som vänder sig till allmänheten till bostadsbyggnad - bryggor (ev. undantag för mycket små bryggor) - Iordningställande av strandområde så att det uppfattas som privat område (privatiserat) - uppförande av komplementbyggnad i anslutning till tomtgräns eller bostadshus omedelbart utanför strandskyddsområdet 4

Förbud mot vissa åtgärder forts. 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2, eller 4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Exempel på åtgärder som kan vara förbjudna (bedömning krävs i varje enskilt fall): - bryggor - muddring - uppläggning av massor - anläggande av strand - trädfällning i viss omfattning/skogsavverkning - anläggning av väg till enstaka eller ett fåtal fastigheter 5

Undantag från förbud Enligt 7 kap. 16 § miljöbalken gäller förbuden i 15 § bland annat inte för byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Vidare får länsstyrelsen meddela föreskrifter om att förbuden i 7 kap. 15 § miljöbalken inte ska gälla kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas 1. inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter, och 2. inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens. Länsstyrelsen Värmland har beslutat om detta den 17 november 2014. 6

Upphävande av strandskydd och dispens från förbud Länsstyrelsen får enligt 7 kap. 18 § miljöbalken i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, bland annat om 1. det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, 2. strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Vidare får länsstyrelsen enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15 §, om det finns särskilda skäl och dispensen avser vissa i paragrafen angivna ändamål eller områden. Kommunen får enligt 7 kap. 18 b § miljöbalken i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15 §, om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som anges i 18 a § 1 och 2. 7

Särskilda skäl för strandskyddsdispens I 7 kap. 18 c § miljöbalken anges att som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser 1. redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, 2. genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, 3. behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, 4. behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området, 5. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller 6. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. 8

Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) (LIS-områden pekas ut i översiktsplanen eller i tillägg till översiktsplanen och de allra flesta kommuner har pekat ut sådana) Vidare anges i 7 kap. 18 d § miljöbalken att som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. 9

Fri passage och tomtplatsbestämning Enligt 7 kap. 18 f § miljöbalken ska ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Detta gäller inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion. Vidare ska det i ett dispensbeslut anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. (Tomtplatsavgränsning eller tomtplatsbestämning) 10

Upphävande av strandskydd i en detaljplan I 4 kap. 17 § PBL anges att kommunen i en detaljplan får upphäva strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 miljöbalken omfattas av länsstyrelsens beslutanderätt. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c– 18 g §§ miljöbalken ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd. 11

Intresseprövning och krav på förenlighet med strandskyddets syfte Enligt 7 kap. 25 § miljöbalken ska vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Av 7 kap. 26 § miljöbalken framgår att dispens enligt någon av bestämmelserna i 18 a– 18 e från förbud enligt detta kapitel får ges endast om det är förenligt med förbudets syfte. Då paragrafen enbart avser dispens innebär det att den inte gäller för upphävande av strandskydd i en detaljplan. 12

Kommunens prövning av strandskyddsdispens I dispensärenden är det viktigt att pröva frågorna i rätt ordning för att undvika misstag och onödigt arbete. Fråga om en avsedd åtgärd får utföras prövas förslagsvis enligt följande. 1. Omfattas platsen där åtgärden ska utföras av strandskydd? Om svaret är nej utgör strandskyddsbestämmelserna inte något hinder för åtgärden och kommunen bör då avvisa en ansökan där platsen för åtgärden inte omfattas av strandskydd. Dock kan en åtgärd omedelbart utanför ett strandskyddsområde avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, till exempel om ett bostadshus uppförs omedelbart utanför strandskyddsområdet men hemfridszonen går in på strandskyddsområdet. 13

Kommunens prövning av strandskyddsdispens forts. 2. Är åtgärden förbjuden enligt 7 kap. 15 § miljöbalken och omfattas den av undantagen i 7 kap. 16 eller 17 §§ miljöbalken? För att det ska bli fråga om dispens måste åtgärden vara förbjuden enligt 7 kap. 15 § miljöbalken och inte omfattas av undantagen i 16 eller 17 §§. Ibland förekommer det att kommuner går direkt på bedömningen av särskilda skäl och anser att dispens kan ges men att det av motiveringen framgår att kommunen egentligen har prövat om åtgärden är dispenspliktig enligt 15 §, detta är kanske vanligast när det handlar om påverkan på växt- och djurlivet men kan även gälla exempelvis små bryggor som bedöms inte avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Om det kommer in en ansökan om strandskyddsdispens för en åtgärd som inte är dispenspliktig bör kommunen avvisa ansökningen med motiveringen att den inte kräver strandskyddsdispens och att det då inte finns grund för att bevilja dispens. 14

Kommunens prövning av strandskyddsdispens forts. 3. Finns det särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken eller uppfyller platsen och åtgärden kraven på ett LIS-område? I denna bedömning är det viktigt att uppmärksamma kraven i dispensgrunderna 3, 4 och 5 på att behovet eller intresset inte kan tillgodoses utanför området. Det är också viktigt att komma ihåg att det inte är tillräckligt att konstatera särskilda skäl för dispens utan att det även krävs intresseprövning enligt 7 kap. 25 och 26 §§ miljöbalken. 15

Kommunens prövning av strandskyddsdispens forts 4. Intresseprövning enligt 7 kap. 25 och 26 §§ miljöbalken Bestämmelsen i 25 § ger uttryck för den s. k. proportionalitetsprincipen men tillämpningen i praxis är sådan att det krävs rätt mycket för att den enskildes intressen ska ges företräde framför de allmänna bevarandeintressena. I kommentaren till miljöbalken anförs att ”vid avvägningen torde böra beaktas å ena sidan hur pass starka miljö-intressen som står på spel i olika fall, å andra sidan både ekonomiska och ideella intressen – t. ex. affektionsvärden och liknande – på markägarsidan. ” Sedan innebär bestämmelsen i 26 § ett hinder för att ge dispens för exempelvis en anläggning som måste ligga vid vattnet, såsom bryggor, men att det inte kan konstateras att en dispens är förenlig med strandskyddets syften. 16

Beslut om strandskyddsdispens och länsstyrelsens kontroll av strandskyddsdispenser När steg 1 -4 är avklarade och kommunen konstaterat att det finns grund för att bevilja strandskyddsdispens kan beslut om detta fattas. I 19 kap. 3 a § miljöbalken anges att om en kommun ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, ska kommunen sända beslutet till länsstyrelsen som enligt 19 kap. 3 b § miljöbalken ska pröva kommunens beslut att ge dispens om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispens eller en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Länsstyrelsen ska inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen ta ställning till om det finns något sådant prövningsskäl som anges i första stycket och besluta i frågan om en prövning ska ske eller inte. Länsstyrelsen ska sedan upphäva dispensbeslutet, om det inte finns förutsättningar för dispens. 17

Exempel på rättsfall MÖD 2016: 21 Strandskyddsdispens för nybyggnad av tre enbostadshus Mark- och miljööverdomstolen har i likhet med underinstanserna funnit att dispens från strandskyddet inte ska beviljas för uppförande av tre enbostadshus inom ett mindre lövskogsområde med bl. a. ek som omfattas av utvidgat strandskydd. Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att aktuellt område visserligen genom järnväg (Västra stambanan) är avskilt på sådant sätt att särskilda skäl föreligger trots att passage i form av gångtunnel finns. Av beslutet om utvidgat strandskydd framgår att avsikten bl. a. är att skydda mindre skogsområden. Med hänsyn till avsikten med det utvidgade strandskyddet och att aktuellt område har höga naturvärden har det inte visats att uppförandet av husen är förenligt med strandskyddets syfte att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land (se 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken). 18

Exempel på rättsfall forts. MÖD 2015: 7 Strandskyddsdispens för ändrad användning av byggnad Strandskyddsdispens söktes för ändrad användning (fritidshus) av en byggnad som använts som personalbyggnad. Vid den aktuella byggnaden fanns ett antal andra byggnader för verksamhet (skogsindustri), vilka bedömts sakna egna hemfridszoner, samt en delvis grusad gårdsplan. Ändringen har ansetts medföra en ökad privatisering av området och därför varit dispenspliktig. Om en åtgärd innebär ökad privatisering, och därmed minskning av allemansrättsligt tillgängligt område, innebär det att området inte kan anses vara ianspråktaget innan åtgärden vidtas. Området har inte ansetts ha tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Det har därför inte funnits särskilda skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § 1 miljöbalken. 19

Exempel på rättsfall forts. MÖD 2015: 32 Detaljplan Strandskyddet har upphävts inom vissa delar av ett planområde. Området hade pekats ut som ett LIS-område enligt kommunens översiktsplan. Med hänsyn till det stora avståndet mellan det utpekade LISområdet och dess serviceorter fanns det skäl att ifrågasätta om det utpekade området verkligen skulle bidra till bibehållen och utökad service på dessa orter. Det fanns inget underlag i målet som visade att bebyggelsen i det utpekade området skulle ge positiva effekter för servicen på dessa orter. Mark- och miljööverdomstolen har därför funnit att området inte är ett LIS-område och att det inte förelegat särskilda skäl att upphäva strandskyddet. Eftersom upphävande av strandskyddet är en förutsättning för att kunna genomföra detaljplanen har planen upphävts. OBS! Planen upphävdes efter överklagande av berörda sakägare. 20

Exempel på rättsfall forts. MÖD 2013: 37 Strandskyddsdispens för ändrad användning av receptionsbyggnad Proportionalitetsprincipen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken medför inte en möjlighet att meddela strandskyddsdispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ miljöbalken. Markoch miljööverdomstolen fann att det saknades särskilda skäl att bevilja strandskyddsdispens i målet. 21

Exempel på rättsfall forts. MÖD M 3186 -16 Rivningsföreläggande för tillbyggnad av brygga med 90 kvm till totalt 150 kvm samt komplementbyggnad 15 kvm MÖD konstaterade att åtgärderna krävde strandskyddsdispens och att särskilda skäl saknades samt anförde följande. - Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan och komplementbyggnaden funnits i vart fall sedan 1986. Fastigheten förvärvades 2010 av klagandena och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid före deras förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelse av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att klagandena haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82: 220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen har gjort förelägga klagandena att riva bryggan och komplementbyggnaden. 22