HUKUM PEMERINTAHAN DAERAH Oleh Dr Muhammad Fauzan S

HUKUM PEMERINTAHAN DAERAH Oleh : Dr. Muhammad Fauzan, S. H. , M. Hum.

DAFTAR PUSTAKA n n n Adnan Buyung dkk, Federalisme Untuk Indonesia, Penerbit Kompas, Jakarta, 2000 Ahmad Yani, Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah Di Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta, 2002 Amrah Muslimin, Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1982 Ateng Syafrudin, Pemerintah Daerah dan Pembangunan, Sumur Bandung, 1973 ------, Pasang Surut Otonomi Daerah, Binacipta, Bandung, 1985 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan dan Undang Pelaksanaannya), UNSIKA, Karawang, 1993

n n n n ------, Hubungan Antara Pusat Dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994; ------, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, PSH Fakultas Hukum UII, Ygyakarta, 2001; Bayu Surianingrat, Desentralisasi dan Dekonsentrasi Pemerintahan di Indonesia Suatu Analisa, Dewa Ruci Press, Jakarta, 1980; ------, Otonomi Riil dan Seluasnya Versus Nyata Dan Bertanggung jawab, IIP, Jakarta, 1980; B. C. , Smith. Decentralization The Territorial Dimention of The State, George Allen & Unwin, London, 1985; Irawan Soejito, Hubungan. Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah, Rineka Cipta, Jakarta, 1990; Joeniarto, Perkembangan Pemerintah Lokal, Alumni, Bandung, 1982;

n n n n M. Arief Nasution, Demokratisasi & Problema Otonomi Daerah, Mandar Maju, Bandung, 2000; Mudrajad Kuncoro, Otonomi & Pembangunan Daerah Reformasi, Perencanaan, Strategi, dan Peluang, Erlangga, Jakarta, 2004; R. D. H. Koesoemahatmadja, Peranan Administrasi Dalam Pembangunan, Eresco, Bandung, 1979; ------, Pengantar Ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, Binacipta, Bandung, 1979; Riant Nugroho, Otonomi Daerah Desentralisasi Tanpa Revolusi (Kajian dan Kritik atas Kebijakan Desentralisasi di Indonesia), Elek Media Komputindo, Jakara, 2000; Ryaas Rasyid, Perspektif Otonomi Luas Dalam. Otonomi atau Federalisme Dampaknya Terhadap Perekonomian, Suara Pembaruan, Jakarta, 2000; Sadu Wasistiono, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Fokus Media, Bandung, 2002;

PENDAHULUAN n n Istilah dan Pengertian 1. Hukum 2. Pemerintahan 3. Daerah Apakah yang dimaksud dengan hukum ? 1. Penggolongan hukum 2. Unsur-unsur hukum

Hk. Adat Tidak Tertulis Hk. Kebiasaan Hukum Dikodifikasi Per-UU-an Tdk Dikodifikasi Tertulis Jurisprudensi Traktat

Unsur-unsur Hukum n n Kumpulan peraturan Perintah Larangan Sanksi bagi yang melanggar

PEMERINTAH DAN PEMERINTAHAN n n n Pemerintahan = bestuurvoering = pelaksanaan tugas pemerintah Pemerintah = organ/alat atau aparat yang menjalankan pemerintahan Pemerintah : - Luas (in the broad sense) = semua alat kelengkapan negara - Sempit (in the narrow sense) = kekuasaan eksekutif

ISTILAH PEMERINTAHAN n n Pemerintahan sbg fungsi (bestuur als functie) = melaksanakan tugas-2 pemerintahan Pemerintahan sbg organisasi (bestuur als orgaan) = mempelajari ketentuan-2 susunan organisasi, termasuk di dalamnya fungsi, penugasan, kewenangan, dan kewajiban masing-2 departemen, badan, dinas dan instansi pemerintahan

Pengertian Daerah n Kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai : 1. batas wilayah tertentu 2. berwenang mengatur dan mengurusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat 3. atas prakarsa sendiri

KESIMPULAN n Hukum Pemerintahan Daerah Kumpulan peraturan baik tertulis maupun tidak tertulis yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dari suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak mengatur dan mengurusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat

LAHIRNYA PEMERINTAHAN DAERAH n Konsekuensi adanya teorti pembagian kekuasaan 1. pembagian kekuasaan secara horizontal a. eksekutif b. legislatif c. yudikatif 2. Pembagian kekuasaan secara vertikal a. satuan pemerintah pusat b. satuan pemerintah daerah

n n Dianutnya konsep negara kesatuan Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 : “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik” Negara Kesatuan ? : 1. kedaulatan tertinggi ada pemerintah nasional; 2. penyerahan suatu kekuasaan atau wewenang kepada satuan pemerintah local hanya dapat dilaksanakan atas kuasa undang-undang yang dibuat oleh badan legislatif nasional;

ALASAN PEMBAGIAN KEKUASAAN SECARA VERTIKAL n n n Kemampuan Pemerintah berikut perangkatnya yang ada di daerah terbatas; Wilayah negara sangat luas, terdiri lebih dari 3000 pulau-pulau besar dan kecil; Pemerintah tidak mungkin mengetahui seluruh dan segala macam kepentingan dan kebutuhan rakyat yang tersebar di seluruh pelosok negara; Hanya rakyat setempatlah yang mengetahui kebutuhan, kepentingan dan masalah yang dihadapi dan hanya mereka yang mengetahui bagaimana cara yang sebaik-baiknya untuk memenuhi kebutuhan tersebut; Dilihat dari segi hukum, Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18 menjamin adanya daerah dan wilayah;

n n Adanya sejumlah urusan pemerintahan yang bersifat kedaerahan dan memang lebih berdaya guna jika dilaksanakan oleh daerah; Daerah mempunyai kemampuan dan perangkat yang cukup memadahi untuk menyelenggarakan urusan rumah tangganya, maka desentralisasi dilaksanakan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Asas Penyelenggaraan Pemerintahan n n asas desentralisasi, asas dekonsentrasi, asas tugas pembantuan (medebewind) asas Kebijaksanaan (vrijsbestuur)

DESENTRALISASI n Secara etimologis berasal dari bahasa latin berarti de = lepas dan centrum = pusat melepaskan dari pusat n n sudut ketatanegaraan pelimpahan kekuasaan Pemerintah dari Pusat kepada Daerah-daerah yang mengurus rumah tangganya sendiri the transfer of planing, decission making, or administrative authority from the central government to its field organizations, local administrative units, …….

n Pasal 1 huruf (e) UU No. 22 Tahun 1999 “Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan dari Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia” n n Pasal 1 ayat (7) UU No. 32 Tahun 2004 “Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemrintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurusan pemerintahan dalam sistem Negara Keatuan Republik Indonesia”. KESIMPULAN : (1) desentralisasi baru terwujud apabila terdapat “penyerahan” atau overdragen wewenang pemerintahan

n KESIMPULAN 1. desentralisasi baru terwujud apabila terdapat “penyerahan” atau overdragen wewenang pemerintahan 2. pengakuan hanya ada satu bentuk desentralisasi, yakni otonomi. Padahal otonomi hanyalah satu bentuk dari desentralisasi, di samping tugas pembantuan (zelfsbestuur).

ALASAN DIANUTNYA DESENTRALISASI n n n memperlancar roda pemerintahan luasnya wilayah Indonesia ketidak mampuan Pemerintah Pusat untuk menyelenggarakan semua urusan pemerintahan; Keadaan Indonesia yang pluralistik; Untuk terciptanya daya guna dan hasil guna pemerintahan dan pembangunan.

n n Dilihat dari aspek pemberian wewenang, Terdapat pemberian wewenang kepada Pemerintah Daerah untuk : 1. melaksanakan atau menangani urusan-urusan pemerintahan tertentu sebagai urusan rumah tangga sendiri Ditinjau dari sudut penyelenggaraan pemerintahan, desentralisasi antara lain bertujuan : 1. “meringankan” beban pekerjaan Pusat. 2. tugas dan pekerjaan dialihkan kepada Daerah. 3. Pusat dengan demikian dapat memusatkan perhatian pada hal-hal yang bersangkutan dengan kepentingan nasional atau negara secara keseluruhan

DESENTRALISASI DIDASARKAN KEPADA : n n n sudut politik sebagai permainan kekuasaan, untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak ; desentralisasi tindakan pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan; Desentralisasi semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien

DIMENSI UTAMA DESENTRALISASI : n n n dimensi ekonomi, dimana rakyat memperoleh kesempatan dan kebebasan untuk mengembangkan kegiatan ekonominya; dimensi politik, yakni berdayanya masyarakat secara politik yang ditandai dengan lepasnya ketergantungan organisasi rakyat dari pemerintah; dimensi psikologis, yakni perasaan individu yang terakumulasi menjadi perasaan kolektif (bersama) : 1. bahwa kebebasan menentukan nasib sendiri menjadi sebuah keniscayaan demokrasi. 2. Tidak ada perasaan bahwa “orang pusat” lebih hebat dari pada “orang daerah”, dan sebaliknya

Ciri-ciri atau indikator desentralisasi n n bentuk pemencaran adalah penyerahan pemencaran terjadi kepada daerah (bukan perorangan); yang dipencarkan adalah urusan pemerintahan; dan urusan pemerintahan yang dipencarkan menjadi urusan pemerintah daerah.

Kelebihan Desentralisasi n n n n Mengurangi bertumpuknya pekerjaan di Pusat Pemerintahan; Dalam menghadapi masalah yang mendesak yang membutuhkan tindakan yang cepat, Daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari Pemerintah Pusat; Dapat mengurangi birokrasi; Dapat diadakan pembedaan (defferensiasi) dan pengkhususan (spesialisasi) yang berguna bagi kepentingan tertentu. Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari Pemerintah Pusat; Melatih rakyat untuk bisa mengatur urusannya sendiri (selfgovernment); Meningkatkan kontrol masyarakat setempat.

KELEMAHAN DESENTRALISASI n n n Karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur pemerintah bertambah kompleks yang mempersulit koordinasi; Keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam kepentingan daerah dapat lebih terganggu; Khusus mengenai desentralisasi teritorial, dapat mendorong timbulnya apa yang disebut dengan daerahisme atau provinsialisme; Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lambat karena memerlukan perundingan yang bertele-tele; Dalam menyelenggarakan desentralisasi, diperlukan biaya yang lebih banyak dan sulit untuk memeperoleh keseragaman/uniformitas dan kesederhanaan.

PENGGOLONGAN DESENTRALISASI n n desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie) pemencaran kekuasaan dari atasan kepada bawahan sehubungan dengan kepegawaian atau jabatan (ambt) dengan maksud untuk meningkatkan kelancaran kerja desentralisasi kenegaraan (staatkundig decentralisatie) penyerahan kekuasaan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya sebagai usaha untuk mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara

n desentralisasi teritorial (territoriale

TUJUAN DIANUTNYA DESENTRALISASI n n tidak terjadi penumpukan kekuasaan (concentration of power) diharapkan terjadi distribusi kekuasaan (distribution of power) maupun transfer kekuasaan (transfer of power terciptanya pelayanan masyarakat (public services) yang efektif, efisien dan ekonomis terwujudanya pemerintahan yang demokratis (democratic government)

NILAI DESENTRALISASI BAGI PEMERINTAH PUSAT NILAI DESENTRALISASI BAGI PEMDA • pendidikan politik (political education) • political equality • latihan kepemimpinan (trainning of leadership) • local responsiveness • stabilitas politik. • local accountability

DEKONSENTRASI n n pelimpahan wewenang dari alat perlengkapan negara tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan tugas pemerintahan UU No. 5 Tahun 1974 Pasal 1 huruf (f) “Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada pejabatnya di daerah”.

n berdasarkan Pasal 1 huruf (f) UU No. 22 Tahun 1999 yang menentukan bahwa : “Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau perangkat pusat di daerah”. n Pasal 1 ayat (8) UU No. 32 Tahun 2004 : “dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemrintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu”.

CIRI-CIRI DEKONSENTRASI n n bentuk pemencaran adalah pelimpahan; pemencaran terjadi kepada pejabat sendiri (perorangan); yang dipencarkan (bukan urusan pemerintahan) tetapi wewenang untuk melaksanakan sesuatu; yang dilimpahkan tidak menjadi urusan rumah tangga sendiri.

KEUNTUNGAN DEKONSENTRASI n n n mengurangi keluhan-keluhan daerah membantu pemerintah dalam merumuskan perencanaan dan pelaksanaan melalui aliran informasi yang intensif yang disampaikan dari daerah ke pusat memungkinkan terjadinya kontak secara langsung antara Pemerintah dengan yang diperintah/rakyat

HUBUNGAN DESENTRALISASI DAN DEKONSENTRASI n n pertama dekonsentrasi hakekatnya sama dengan desentralisasi, hal ini disebabkan keduanya mengandung “pemencaran” Kedua dekonsentrasi hakekatnya merupakan subsistem desentralisasi, karena desentraslisasi bersifat kenegaraan, sehingga penyelenggaraan desentralisasi merupakan bagian dari organisasi negara dan menunjukan tatanan penyelenggaraan negara. Sedangkan dekonsentrasi bersifat kepegawaian (ambtelijke)

n Dekonsentrasi adalah unsur desentralisasi Dekonsentrasi tidak lain dari pada salah satu jenis desentralisasi, dekonsentrasi adalah pasti desentralisasi tetapi desentralisasi tidak selalu berarti dekonsentrasi

DESENTRALISASI >< SENTRALISASI n n Sentralisasi = pemusatan, desentralisasi = pemencaran Kelebihan sentralisasi : menjadi landasan kesatuan kebijaksanaan lembaga atau masyarakat; mencegah nafsu memisahkan diri dari negara dan dapat meningkatkan rasa persatuan;

n n n meningkatkan rasa persamaan dalam perundangan, pemerintahan dan pengadilan sepanjang meliputi kepentingan serluruh wilayah dan bersifat serupa terdapat hasrat lebih mengutamakan umum dari pada kepentingan daerah, golongan atau perorangan Sentralisasi meletakan (dasar) kesatuan politik masyarakat (de politieke eenheid van de gemeenschap);

n n n memperkokoh perasaan persatuan (perasaan setia kawan) (versterking van het saamhorigheidsgevoel); Mendorong kesatuan dalam pelaksanaan hukum (de eenheid van rechtsbedeling); membawa kepada penggalangan kekuatan (bundeling van krachten);

ASAS OTONOMI DAN TUGAS PEMBANTUAN n n Bentuk desentralisasi otonomi dan tugas pembantuan (medebewind) Secara etimologi otonomi berasal dari kata oto (auto = sendiri) dan nomoi (= nomoi = nomos = undang-undang/aturan) yang berarti mengatur sendiri, wilayah atau bagian negara atau kelompok yang memerintah sendiri

n n Di dalam tata pemerintahan otonomi diartikan sebagai mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri Otonomi juga diartikan sebagai sesuatu yang bermakna kebebasan atau kemandirian (Zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (Onafhankelijkheid).

n KESIMPULAN : otonomi tidak lain adalah suatu kemandirian atau kebebasan daerah untuk mengatur sendiri (selfregeling) atau (zelfwetgeving) dan menyelenggarakan urusan serta kepentingannya berdasarkan inisiatif dan prakarsa serta aspirasi masyarakat daerah

JENIS OTONOMI n OTONOMI MATERIIL urusan yang diserahkan menjadi urusan rumah tangga diperinci secara tegas, pasti dan diberi batasbatar (limitative), “zakelijk” dalam prakteknya penyerahan ini dilakukan dalam UU pembentukan Daerah yang bersangkutan

n OTONOMI FORMAL urusan yang diserahkan tidak dibatasi dan tidak “zakelijk” Daerah mempunyai kebebasan untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang menurut pandangannya adalah kepentingan Daerah tidak boleh mengatur urusan yang telah diatur oleh undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi tingkatannya.

n OTONOMI RIIL merupakan kombinasi atau campuran otonomi materiil dan otonomi formal Pemerintah Pusat menentukan urusan- urusan yang dijadikan pangkal untuk mengatur dan mengurus rumah tangga Daerah unsur materiil setiap waktu Daerah dapat meminta tambahan urusan kepada Pemerintah Pusat untuk dijadikan urusan rumah tangganya sesuai dengan kesanggupan dan kemampuan Daerah unsur formal

TUGAS PEMBANTUAN (MEDEBEWIND) n n Secara etimologis tugas pembantuan merupakan terjemahan dari bahasa belanda medebewind yang berasal dari kata mede = serta, turut dan bewind = berkuasa atau memerintah di Belanda disebut dengan medebewind atau zelfbestuur yang merupakan terjemahan dari Bahasa Inggris selfgovernment

n n zelfbestuur diartikan menjadi pembantu penyelenggaraan kepentingan-kepentingan dari pusat atau daerah-daerah yang tingkatannya lebih atas oleh alat-alat perlengkapan dari daerah-daerah yang lebih bawah Pasal 1 huruf (g) UU No. 22 Tahun 1999 Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan Desa dan dari Daerah ke Desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggung jawabkannya kepada yang menugaskan

n Pasal 1 huruf (d) UU No. 5 Tahun 1974 dimaksud dengan tugas pembantuan adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskannya

n Pasal 1 ayat (9) UU No. 32 Tahun 2004 Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan/atau Desa dari pemerinthan provinsi kepada Kabupaten/Kota dan/atau Desa serta dari Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa untuk melaksanakan tugas tertentu

Dasar pertimbangan perlunya asas tugas pembantuan : n n n Keterbatasan kemampuan pemerintah Pusat atau Daerah yang lebih tinggi dalam hal yang berhubungan dengan perangkat atau sumber daya menusia maupun biaya Untuk mencapai daya guna dan hasil guna yang lebih baik dalam penyelenggaraan pemerintahan Sifat urusan yang dilaksanakan

PARAMETER MATERI MUATAN TUGAS PEMBANTUAN n n urusan tersebut berakibat langsung kepada masyarakat; urusan yang secara tidak langsung tidak memberi dampak terhadap kepentingan masyarakat, karena semata-mata membantu urusan pusat; urusan yang meningkatkan efisiensi dan keefektifan pelayanan yang langsung memenuhi kebutuhan masyarakat daerah; urusan yang tidak bersifat strategis nasional dan urusan yang tidak memerlukan keseragaman nasional.

HUBUNGAN OTONOMI DAN TUGAS PEMBANTUAN •

LANJUTAN JENIS OTONOMI AJARAN RUMAH TANGGA DAERAH n n Pengertian Sistem Rumah Tangga Daerah tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara : membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurusan pemerintahan antara Pusat dan Daerah Penggolongan Sistem Rumah Tangga Daerah sistem rumah tangga formal; sistem rumah tangga materiil sistem rumah tangga nyata (riil)

Rumah Tangga Formal (formale huishoundingsbe grip) n n n tatanan pembagian wewenang, tugas danggung jawab antara Pusat dan Daerah untuk mengatur dan mengurusan pemerintahan tidak ditetapkan secara inci; urusan-urusan yang menjadi kewenangan Daerah tidak ditentukan secara limitatif di dalam peraturan perundangan; didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan yang rasional dan praktis, sehingga dapat dilaksanakan sebaik-baiknya dan berhasil guna serta dapat dipertanggungjawabkan

Kesulitan Sistem Rumah Tangga Formal : n n n Tingkat hasil guna dan daya guna sistem rumah tangga formal sangat tergantung pada kreatifitas dan aktifitas Daerah; Hambatan lain adalah aspek keuangan Daerah; hambatan teknis Daerah tidak dapat secara mudah mengetahui urusan yang belum diselenggarakan oleh Pusat atau pemerintah Daerah tingkat lebih atas.

SISTEM RUMAH TANGGA MATERIIL (materiele huis hound ingsbegrip) n n n berpangkal tolak pada pemikiran bahwa memang ada perbedaan mendasar antara urusan pemerintah Pusat dan Daerah; pembagian tugas, wewenang, dan tanggung jawab antara Pusat dan Daerah ditentukan secara pasti atau limitatif; Otonomi daerah menurut sistem rumah tangga materiil sifatnya terbatas

n n Daerah yang bersangkutan tidak mempunyai peluang untuk berinisiatif atas pemanfaatan dan peruntukan sumber-sumber keuangan Daerah; tidak menguntungkan untuk mewujudkan hubungan antara Pusat dan Daerah yang baik.

KELEMAHAN SISTEM RUMAH TANGGA MATERIIL (materiele huis hound ingsbegrip) n n n Sistem rumah tangga materiil bertolak dari asumsi yang keliru, yaitu menganggap urusan pemerintahan dapat dirinci dan karena itu dapat dibagi-bagi secara rinci pula; Sistem rumah tangga materiil lebih merasa mengekang, karena terikat pada urusan pemerintahan yang secara rinci ditetapkan sebagai urusan rumah tangga; Sistem rumah tangga materiil akan lebih banyak mengandung spanning hubungan antara Pusat dan Daerah

Sistem Rumah Tangga Riil (reele huis houndingsbegrip) n n n Jalan tengah atau "midle range" antara sistem materiil dan formil; Isi rumah tangga daerah didasarkan pada keadaan dan faktor-faktor yang nyata. Ciri-ciri Sistem Rumah Tangga : Adanya urusan pangkal yang ditetapkan pada saat pembentukan suatu daerah otonom, membe rikankepastian mengenai urus dan rumah tangga daerah

n n Daerah-daerah dalam rumah tangga nyata, dapat mengatur dan mengurus pula urusan pemerintahan yang menurut pertimbangan adalah penting bagi daerahnya sepanjang belum diatur dan diurus oleh Pusat atau Daerah tingkat lebih atas; didasarkan pada faktor-faktor nyata suatu daerah.