Hacia una mejor poltica ambiental en sectores productivos

Hacia una mejor política ambiental en sectores productivos de América Latina y el Caribe: Experiencias recientes y desafíos de la política ambiental en México, Colombia, Bolivia, Brasil y El Caribe Diálogo Regional de Política Primera Reunión de la Red de Medio Ambiente Banco Interamericano de Desarrollo Ricardo Samaniego Centro de Políticas Públicas ITAM-México Abril 4 de 2002

Condiciones para el éxito de las políticas públicas ambientales en sectores productivos 1. Incluir consideraciones ambientales y medidas correctivas en la toma de decisiones de sectores. o o Contaminación y degradación conllevan altos costos sociales (enfermedades, ausencia laboral, degradación del suelo, agotamiento recursos); Empresas de sectores productivos deben tomar en cuenta costos sociales en decisiones productivas 2. Compatibilizar las políticas sectoriales con las metas ambientales generales, al menor costo social posible. o o o Instrumentos de política pública Mecanismos de coordinación Sistemas de evaluación costo-beneficio de acción ambiental en sectores productivos 3. Lograr simultáneamente: o o Condiciones para el desarrollo sustentable Mantener la competitividad y posibilidades de crecimiento de los sectores productivos

Instrumentos y mecanismos de la política ambiental en sectores productivos 1. 2. 3. 4. Instrumentos que modifican las decisiones de los sectores productivos: Marco regulatorio, instrumentos económicos, instrumentos voluntarios, difusión e información Políticas que reducen el impacto ambiental de las decisiones de producción: bienes producidos, infraestructura Comprensión, aceptación y adopción de políticas en sectores productivos e instituciones involucradas según responsabilidades y ámbitos de competencia: Sectores productivos, gobierno federal, Congreso, gobiernos y congresos estatales, gobiernos municipales, agencias internacionales, agrupaciones empresariales, ONGs Creación de mecanismos de coordinación: gabinetes, megasecretarías, unidades ambientales en las secretarias o ministerios, autoridades ambientales en organismos de toma de decisiones en los sectores

Instrumentos utilizados en sectores productivos de América Latina y El Caribe 1. 2. 3. 4. 5. Comando y control: limitación del nivel permisible de emisiones; uso de equipos o procesos específicos; normatividad; transporte y almacenamiento de residuos peligrosos. Instrumentos voluntarios: acuerdos voluntarios y compromisos entre autoridades, sectores y empresas Instrumentos económicos: Precios y tarifas de bienes y servicios del sector público; fiscales y financieros; creación de mercados de permisos comerciables, sistemas de depósito reembolso, establecimiento de derechos de propiedad. Construcción de infraestructura ambiental: con participación privada (suministro de agua potable, tratamiento de aguas residuales, depósitos de residuos peligrosos); en empresas públicas (refinerías, electricidad, gas) Difusión e información: registros, campañas, programas educativos

Experiencias recientes en sectores productivos de América Latina y El Caribe • México: sectores energético e industrial (química y azúcar) • Colombia: sectores minero, energético (hidrocarburos, gas, electricidad) e industrial • Bolivia: sectores minería, hidrocarburos (petróleo y gas) y manufacturero • El Caribe: sector turístico (Tobago, las Bahamas, Barbados) • Brasil: sector industrial (estudio de caso sobre las determinantes del cumplimiento ambiental aplicando un modelo de costos de cumplimiento y no-cumplimiento)

México Instrumentos tradicionales Instrumentos económicos Mecanismos de coordinación o “Comando y control” (instrumentos de mayor tradición): LGEEPA; normas oficiales mexicanas, licencias, permisos, manifestaciones de impacto ambiental o Voluntarios: auditorías ambientales, programa de gestión ambiental, normas de aplicación voluntaria, convenios o Registro de emisiones y transferencia de contaminantes, Cruzada Nacional por un México Limpio o Precios y tarifas públicas o Sobreprecio a gasolinas o Derechos por descarga de aguas residuales o Arancel cero para importación de equipo anticontaminante o Seguros ambientales (transporte de residuos peligrosos) o Sistemas de depósito-reembolso (llantas, aceites usados, acumuladores, pilas) o Establecimiento de derechos de propiedad (caza) o Gabinetes, comisiones intersecretariales, CFMR, CFC o Mecanismos de coordinación para inspección y vigilancia industrial y auditorías ambientales (Profepa) o Comités de precios en sector de hidrocarburos o Grupos interinstitucionales para tarifas eléctricas o Legislaturas locales en aprobación de tarifas de agua PROBLEMÁTICA o Proceso burocrático y largo o Riesgo de captura regulatoria e intereses encontrados de la autoridad o Discrecionalidad de la autoridad o Desincentivos políticos para cobrar al que contamina o Baja recaudación de derechos ambientales o Falta de instituciones y mercados ambientales o Poca representatividad de participantes empresariales en diseño de normatividad (grandes en general) o Falta de coordinación entre Semarnat, Hacienda, Economía, agrupaciones empresariales y gobiernos locales

Colombia Instrumentos tradicionales Instrumentos económicos o Evaluaciones de impacto ambiental en proyectos energéticos o Sistema de información ambiental completo, organizado y de fácil acceso. o 3% de ventas brutas de hidroelectricidad a financiar actividades de protección o Aprovechamiento forestal o Derechos por contaminación o Incentivos tributarios para adopción de tecnologías limpias Mecanismos de coordinación o Competencias regionales y nacionales bien definidas (excepto en grandes ciudades) o Consejos ambientales con participación privada (Nacional Ambiental, Técnico Asesor de Regulación Ambiental, Directivos de las Corporaciones Regionales) o Mecanismos de coordinación en entidades públicas relacionadas con sector energético PROBLEMÁTICA o Heterogénea y frecuentemente no armónica y coherente o Iincertidumbre y tardanza o Concentra atención en procedimientos y no en logro de metas o Estándares de vertimiento obsoletos (excepto en Bogotá) o Regulación de residuos peligrosos insuficiente o Seguimiento y monitoreo desigual entre regiones o La Ley 99 de 1993 privilegia instrumentos económicos pero las autoridades dan prioridad a “comando y control” o Aprovechamiento forestal provoca sobreexplotación o Recaudación baja por tasas de contaminación sobreestimadas o Poco éxito de incentivos tributarios para adopción de tecnologías o Inexperiencia de autoridades ambientales en concertación o Agrupaciones privadas protagónicas en diseño de política en manufacturas o Competencias no bien definidas en grandes urbes

Bolivia Instrumentos tradicionales o Ley 1333, normas reglamentarias o Licencias ambientales o Sistema de información ambiental Instrumentos económicos o Incentivos para mejorar eficiencia energética en procesos industriales mediante adopción de procesos productivos limpios y eficientes en uso de agua, energéticos e insumos industriales (Viceministro de Energía e Hidrocarburos y Cámara Nacional de Industrias) PROBLEMÁTICA o Amplia distancia entre regulación y realidad social, económica, tecnológica e institucional o Legislación inadecuada e inoperante; concentrada en “comando y control”; discrecional; compleja e imprecisa o Existencia de empresas pequeñas, difíciles de monitorear o Poca información sobre emisiones o La legislación lo prevé, pero no se ha implementado o Poca capacidad institucional para cobrar por contaminar o de otorgar incentivos económicos por adopción de procesos de producción limpios Mecanismos de coordinación o Procesos de planificación regional y sectorial o Consejo de Desarrollo Nacional (previsto en legislación) o Consejos Departamentales de Medio Ambiente (existen pero no operan) o Incapacidad institucional de municipios, prefecturas y entidades sectoriales del gobierno nacional o Falta de acuerdos con sectores productivos o Poca participación social en instancias de política ambiental o Organismos públicos sectoriales sin capacidad ni incentivos para tomar en cuenta consideraciones ambientales

Turismo en el Caribe Instrumentos tradicionales Instrumentos económicos o Estudios de impacto ambiental requeridos para proyectos turísticos o Estándares de calidad del agua y regulación sobre estructuras de edificaciones cercanas a la playa o Regulación sobre pesca. o Sistema de depósito-reembolso para botellas de consumo masivo; tarifa ambiental sobre bienes durables importados; tarifas diferenciadas por recolección de desechos sólidos; exoneración fiscal para calentadores de agua solares o Cargos a usuarios por volumen de agua extraída o Incentivos fiscales ( construcción de tanques almacenadores de agua de lluvia y equipo importado para ahorrar agua en hoteles) o Proceso de desarrollo de instrumentos largo y arduo o Impacto de políticas domésticas sobre competitividad regional PROBLEMÁTICA o Dificultad de implementación por: falta de actualización de marcos institucionales; o Fragmentación de esfuerzos de legislativos y de sensibilización política o Falta de conocimiento de comportamiento y patrón de consumo para definir instrumentos Mecanismos de coordinación o Planeación integral nacional o Coordinación entre hoteleros y gobierno para planeación turística o Coordinación entre sectores productivos y autoridades para la conservación del medio ambiente o Falta de un marco de política integral que incorpore efectivamente mecanismos de coordinación o Carencia de continuidad administrativa y financiera para la gestión ambiental o Debilidad de consensos políticos y bases de apoyo para establecer mecanismos eficaces

Sector industrial de Brasil Instrumentos tradicionales o Marco regulatorio altamente exigente (contaminar ilegalmente puede ser penado) o Normatividad que abarca desde licenciamiento hasta inspección sistemática o Acuerdos para evitar multas considerables o Sistemas de monitoreo limitado o Precariedad e inaccesibilidad del acervo de información para la gestión ambiental o Sistemas de evaluación, seguimiento y monitoreo poco desarrollados Instrumentos económicos o Pagos por derecho de uso del agua o Tarifa de efluentes industriales o Impuesto de “Circulación de mercaderías y servicios” y criterios ambientales de transferencia a municipios o Reconocimiento y premios por mejoras en el desempeño ambiental en la industria (iniciativa no gubernamental) Mecanismos de coordinación o Coordinación entre Agencias de Protección Ambiental (APA’s) y jueces para tomar en cuenta cuestiones jurídicas y sociales en política ambiental sectorial o Mecanismos de negociación entre comunidades y ONG’s con empresas incumplidas o Mecanismos ciudadanos de queja ante APA’s y sistema judicial por incumplimiento ambiental de empresas PROBLEMÁTICA o Fragilidad del cuadro institucional; discontinuidad administrativa o Falta de comprensión y experiencia de los equipos técnicos en el diseño e implementación de instrumentos o Falta de marco legal o Fragilidad del cuadro institucional y discontinuidad administrativa o Insuficiente coordinación, integración y participación de agentes involucrados (económicos, sociales, reguladores) en definición de objetivos y metas de políticas sectoriales

Desafíos y retos de política ambiental • Institucionales: Mejorar marco legal inexistente, incompleto y obsoleto, superar debilidad o falta de instituciones (especialmente regionales y municipales); crear mercados ambientales; fomentar competencia; desmantelar proteccionismos • Operativos: Eliminar discrecionalidad de la autoridad; agilizar procesos burocráticos y largos; mejorar capacidad de monitoreo • Políticos: Superar desincentivos para imponer impuestos y derechos; lograr acuerdos ante pluralidad en los Congresos • Presupuestarios: Proporcionar recursos humanos, técnicos y financieros suficientes, lograr presupuestación multianual; negociar mayor prioridad ambiental

Invitación a la discusión: desafíos de la política ambiental en sectores productivos • ¿Puede la política pública ambiental influir en el corto plazo en mejorar el desempeño ambiental sectorial? ¿En el largo plazo? ¿Cuáles son sus principales desafíos? • ¿Puede la estricta aplicación de la regulación influir eficientemente para lograr un mejor cumplimiento? • ¿Hasta dónde es posible y conveniente la expansión de instrumentos económicos para la gestión ambiental? • ¿Se pueden compatibilizar competitividad, bajos costos y crecimiento con cumplimiento ambiental y mejora de la calidad ecológica? • ¿Qué podemos aportar los participantes en reuniones como el Diálogo Regional de Política al mejoramiento de la política ambiental en los sectores productivos de nuestra región?