God ml og resultatstyring for offentlige bevilgninger Fagerbergutvalget
God mål- og resultatstyring for offentlige bevilgninger Fagerberg-utvalget 7. april 2010 Marianne Andreassen
Senter for statlig økonomistyring (SSØ) • Virksomhetsidè: Som statens ekspertorgan skal SSØ, med utgangspunkt i regelverket for økonomistyring, legge til rette for god styring i staten. SSØs unike rolle er å ivareta statens behov for en helhetlig tilnærming på området 360 ansatte på 8 kontorsteder • Målgrupper: – Staten – Statlige virksomheter • Visjon: Effektiv ressursbruk i staten • Verdier: Serviceinnstilling, troverdighet, initiativ Oppgaver: • Forvalte økonomiregelverket • Kompetansetiltak • Analyser og utredninger • Konsernfunksjoner • Økonomitjenester
Det formelle grunnlaget for mål- og resultatstyringen i staten
Mål- og resultatstyring – formelt grunnlag Stortinget: Bevilgningsreglementet Statens ”interne styringsinstruks”: Reglement for økonomistyring i staten Bestemmelser om økonomistyring i staten Rundskriv fra Finansdepartementet Veiledere og metoder § 9: ”De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår. . ”
Grunnleggende styringsprinsipper (ØR § 4) - mål- og resultatstyring ”Alle virksomheter skal: a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag …Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetenes egenart samt risiko og vesentlighet. ”
Grunnleggende styringsdokumenter oppdragsdokumenter • Stortinget – Lover – Innst. x S/Prop. 1 S. Budsjettvedtak og forutsetninger (mål og resultatkrav) – Andre vedtak og føringer • Økonomiregelverket (ØR) og grunnleggende oppdragsdokumenter mellom departement og underliggende virksomheter – Instruks(er) – ØR § 3 • Myndighet og ansvar og eventuelle forutsetninger og krav til systemer, rutiner, prosesser – ”varig” – Tildelingsbrev – ØR § 7 • Mål, tildelinger, prioriteringer, forutsetninger og krav i det aktuelle budsjettåret (utledet av langsiktige prioriteringer) - årlig
Resultatmåling og rapportering – egenart ! ØR: ”Rapportering om resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde”. ”Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer”
• Oppsummering: Mål- og resultatstyring som grunnleggende styringsprinsipp ligger fast for statlige aktiviteter og virksomheter, men store frihetsgrader i den praktiske utformingen - hvordan dette implementeres - egenart !
Utviklingstrekk mål- og resultatstyring
Hva er egentlig mål- og resultatstyring – og hva er gjeldende styringstenkning (i SSØ) • Et styringssystem for delegasjon og frihetsgrader • Mål- og resultatstyring (MRS) er: – – å fastsette mål for virksomheten å måle resultater og sammenligne med målene og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten • MRS er ikke: – et kontrollsystem – et finansieringssystem Et utviklings- og læringsperspektiv Innovasjon !
Utviklingstrekk innenfor statlig virksomhets- og økonomistyring • Store frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter, men økte krav til: – bedre mål- og resultatstyring (herunder bedre resultatmåling) og risikostyring – til langsiktig planlegging – til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer • Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser
Styringsutfordringer - resultatkjeden Samfunns- og velferdsmål Samfunnsøkonomisk analyse Løpende resultatmåling Effektevaluering Styringsproblem 1: Gap mellom store politiske mål og visjoner og en svært detaljert styring på aktiviteter Styringsproblem 2: Beslutningsgrunnlaget: Vurdere flere valgalternativer, hva de koster og hvilke effekter de har
• Oppsummering: Økt fokus på tjenester (output) og effekter (outcome). Utnytte frihetsgrader. Utviklings- og læringsperspektiv - ikke først og fremst et kontrollperspektiv (selv om kontroll selvsagt også er viktig). Ikke mer omfattende styring, men bedre styring. Riksrevisor Jørgen Kosmo (2009): ”Problemet er at når mål- og resultatstyringen i det enkelte tilfelle skal operasjonaliseres, blir det ofte for detaljert…. )
Mål- og resultatstyring innen forskning
Er det styringsutfordringer i forskningssektoren Fra ”Handlingsrom for kvalitet” (2010) • ”Hensikten med nettobudsjettering og lovendringer som gir utvidede fullmakter på avgrensede områder, vil kunne motvirkes av en for detaljert styring på myndighetsnivå. ” • ”Dagens svært omfattende instrukser og mange krav til administrative rutiner og rapportering er unødvendige og uhensiktsmessige. Rapportering kan også være en tidstyv, som kan medføre for mye byråkrati og binding av ressurser. ” • ”Institusjonene kan bli demotiverte av departementets årlige tildelingsbrev med detaljerte, kortsiktige resultatkrav” Econ Pöyry (2008): ”. . . er vi slått av både omfanget og detaljrikdommen i tildelingsbrevene fra departementet. Noe av dette kan synes å være overlevninger fra en svunnen tid, da ambisjonen var en sterkere detaljert styring av institusjonene”
Hva sier forskningsmeldingen • ”Styring og kontroll skal i mindre grad skje gjennom detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver. ” • ”Regjeringen vil styrke arbeidet med å måle de samfunnsmessige effektene av forskning. ” • ”…. flere av de forskningspolitiske målene er kvalitative og vanskelig kan måles kvantitativt. ”
Offentlig finansiering av forskning - 2010: 22, 5 mrd. kroner (kilde Statsbudsjettet (KD) 2010) • Direkte bevilgninger over statsbudsjettet – Grunnbevilgning (utdanning, forskning, formidling) – Resultatbasert (RBO), lukket ramme forskningsinsentivene), åpen ramme for utdanningsinsentivene – Tilskudd • Norges forskningsråd og regionale forskningsfond • EU-midler • Skatteinsentiver/skattefunn Utførende enheter: 90 enheter 90 % – UH-sektoren og helseforetakene – Forskningsinstituttene ”offentlige” (og litt til ”private”) – Næringslivet Konkurranse = kvalitet ?
Tildelingsbrevene – eks. 2010 • Universitetet i Oslo 33 sider - Høgskolen i Nesna 30 sider • 5 sektormål – 4 sektormål (ikke museum) – 16 virksomhetsmål, 14 virksomhetsmål (ikke museum) » 22 krav til ”beskrivelse av måloppnåelsen med særlig vekt på…. ” - 19 krav (ikke museum) » 31/43 (++) styringsparametre, men uten resultatkrav – statistikk ? - 23/33 (++) styringsparametre (ikke museum) • Økonomirapportering løpende til statsregnskapet - likt – ny nøkkeltallsrapportering til statsbudsjettet • • • Rapportering fra styret - likt Rapport og planer, inkludert risikovurderinger - likt Brukerundersøkelser - likt SAK-rapportering - likt Rapportering vedr. forvaltning av fullmakter - likt Rapport om bruk av REK-midler - ikke DBH-rapportering - likt Rapportering til selskapsdatabasen - likt Øvrig rapportering - likt
Tildelingsbrevene – eks. 2010 • Norges Forskningsråd – Tildelingsbrev fra 16 departementer, men nytt fra 2010 er en felles målstruktur: • 1 overordnet mål/visjon – 3 mål (Forskningsrådet selv har i tillegg 1 internt mål) » 13 delmål (Forskningsrådet har i tillegg 5 egne delmål) Eks. Landbruks- og matdepartementet fastsetter i tillegg 35 (++) ”konkretisering av delmålet” i sitt tildelingsbrev til Norges forskningsråd Sektorprinsippet består, men KD har et koordineringsansvar - styrket ?
Hvor settes mål og styringsparametre langs resultatskjeden ? Forskning av høy internasjonal kvalitet Grunnbevilgning Forskere Bygninger Utstyr Forskning Samarbeid Rapporter Diskusjoner Formidling Insentivbasert Økt og ny kunnskap Publisering Nytte for virksomheter og individer av økt og ny kunnskap Vekst Innovasjon Egenverdi Kulturell betydning
Resultatbasert finansiering (siden 2002) • Finansieringssystemet er et av flere virkemiddel i mål- og resultatstyringen Må vurderes innenfor en helhetlig mål- og resultatstyring: Resultatbasert finansiering bør gi mer resultater enn ”tradisjonell” mål- og resultatstyring med rammebudsjettering: – Måleproblemet: Kan de negative (bi)virkningene komme til å bli for store ? • Kvantitet fremfor kvalitet ? For enkle signaler det kreves mer vurderinger og avveininger ? – Datakvalitet, administrasjon og kontroll ? – Kan det oppstå etiske problemstillinger ? Econ Pöyry (2008): ”Finansieringsmodellen har bidratt til forbedringen” ……. ”en markert dreining av fokus fra innsatsfaktorer og over mot resultater”
Resultatbasert finansiering – videre utvikling • Statsbudsjettet 2010: • UH-sektoren (40 %) – Stjernø-utvlaget (2008): Ikke øke, heller redusere (noe) – Handlingsrom for kvalitet (2010): Øke RBO med økt produksjon (”åpen ramme”). Bedre kostnadsdekning. • (Sykehusene: Innsatsstyrt finansiering (40 -60 %) Den innsatsstyrte delen har blitt redusert) – Ingen omlegging justeringer – Ikke formidlingsinsentiv • Konflikt mellom enkelhet og dekkende (”rettferdighet”) – press om flere indikatorer
Videre ”delegasjon” av insentiver • Gjelder i dag fra departement til institusjon • Fra institusjon til – – Fakultet Institutt Team individ I hvilken grad ønskes (eller presses) insentivene nedover ? ”Hvis de lokale incentivsystemene blir helt annerledes enn det sentralt satte systemet, betyr jo det bare at det sentrale systemet er irrelevant” Vagstad m. fl. (2007)
Konklusjon ? : ”There must be some kind of way out of here”
- Slides: 24