Funzioni strumentali Acquisto di beni e servizi Provvista

Funzioni strumentali • Acquisto di beni e servizi • Provvista e gestione di denaro • Provvista e gestione di personale

Acquisto di beni e servizi Contratti di diritto comune Ø Sia tipici che atipici (leasing) e sia attivi che passivi; Ø Del resto poteri ablatori esercitabili soltanto quando espressamente consentito e quando non sia altrimenti possibile acquisire il bene; Ø Contratti di diritto comune che (salvo quelli di economato) sono però anche disciplinati da regole specifiche rivolte alle amministrazioni Oggetto e fonti di queste regole Ø Il procedimento, disciplinato dalla normativa contabile, per addivenire alla stipula del contratto * Determinazione a contrarre * Bando come regola della procedura e come determinazione della volontà dell’amministrazione * L’efficacia del contratto

Segue… Acquisto di beni e servizi Ø Le procedure ed i criteri di scelta del contraente, disciplinate da normativa contabile e da norme nazionali di recepimento direttive europee. * Procedure - Asta o procedura aperta - Licitazione privata o procedura ristretta - Trattativa privata o procedura negoziata - Appalto concorso * Criteri scelta - Miglior prezzo - Offerta economicamente più vantaggiosa

Segue… Acquisto di beni e servizi Finalità di queste regole Ø Quella contabile per assicurare l’imparzialità ed il buon andamento Ø Quella europea: unificazione del mercato - si applica a fattispecie rilevanti per mercato europeo (sopra soglia) - unificazione mercato richiede assetto concorrenziale - normativa resa necessaria dal fatto che amministrazione non è intrisecamente orientata ad impiegare criteri di razionalità economica

Segue… Acquisto di beni e servizi - Ordinamento comunitario estende le procedure ed i criteri di scelta del contraente anche a soggetti privati che hanno rapporti con i pubblici poteri tali da indurli a non operare secondo criteri di razionalità economica (organismi di diritto pubblico)

(Segue): Provvista e gestione di beni La portata di queste regole : superata la concezione che riconosceva ad amministrazione posizione diversa da quella di qualsiasi soggetto: Ø responsabilità precontrattuale (art 1337 c. c. ); Ø esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto (art 2932 c. c. )

Provvista e gestione di denaro Ø La provvista delle entrate: * tributi (art 23 e 53 Cost); * indebitamento; * entrate patrimoniali; * entrate da attività Ø Il quadro costituzionale: nuova e precedente formulazione dell’art 81 pongono al centro del sistema il bilancio * Approvato da assemblea * Procedura particolare a livello statale * Iniziativa riservata all’esecutivo Ø Nuova formulazione pone limitazioni quantitative ai saldi che prima c’erano soltanto per enti diversi da Stato

Segue… Provvista e gestione di denaro Ø I bilanci delle società: * non meramente finanziari; * giuridicamente rilevante soltanto il consuntivo e preventivo facoltativo e senza funzione legittimante * tutela dei terzi (ad es, ricapitalizzazione dopo tre esercizi in perdita: art 2446 -2447 c. c. ); Ø I bilanci pubblici: * finanziari di competenza e di cassa, ma recente introduzione anche di conti economici * giuridicamente rilevante il preventivo che, oltre ad atto di indirizzo politico, svolge funzione legittimante delle sole spese e non delle entrate

(Segue): Provvista e gestione di denaro * iscrizione in bilancio delle entrate in funzione delle decisioni relative alle spese: il particolare regime dell’indebitamento * la struttura del bilancio: la funzione legittimante delle spese ed il profilo della competenza di dirigenti; la funzione di indirizzo politico del bilancio nel suo complesso * il problema del rapporto del bilancio con le altre leggi: la modifica dell’art 81 e la legge 2012 n. 243 * il procedimento di spesa in funzione della tutela del bilancio * il consuntivo: mancanza della regola della ricapitalizzazione, ma dissesto EE. LL

(Segue): Provvista e gestione di denaro Ø Posizione dei terzi creditori * Non incidenza del bilancio e del procedimento contabile sui loro diritti (direttiva dell’UE sul termine di adempimento obbligazioni) * Non incidenza del bilancio e del procedimento contabile sulla possibilità di esperire azioni esecutive su denaro dell’amministrazione: norme speciali che limitano tale esecuzione su certe amministrazioni

(Segue): Provvista e gestione di denaro Ø Apparati organizzativi: * il ruolo dei dirigenti (art 4, c. 2, T. U. lavoro presso PA); * tesoriere o cassiere

Provvista e gestione del personale Si tratta di coloro volontariamente prestano professionalmente la loro attività lavorativa a favore dell’amministrazione Un tempo il lavoro presso le P. A era disciplinato in maniera completamente diverso rispetto a quello presso privati Ø Lavoro presso privati * contratto collettivo (art 2067 c. c. ) ed esercizio da parte datore lavoro di poteri di origine contrattuale * tutela dinanzi giudice ordinario con particolare processo

(Segue): Provvista e gestione del personale Ø Lavoro presso PA * atti fonte ed esercizio da parte del datore di lavoro di poteri autoritativi (atti amministrativi): spiegazione ideologica * distinzione diritti-interessi legittimi per chi lavora presso P. A, ma poi, per difficoltà ad operare tale distinzione, giurisdizione del giudice amm. (1923) * diverso regime della responsabilità, relativamente ai profili sia sostanziali che processuali

(Segue): Provvista e gestione del personale Processo di superamento del divario: Ø lavoro presso privati disciplinato anche da leggi (statuto lavoratori, tutela maternità) Ø queste leggi si riferiscono in parte anche al lavoro presso P. A: diritto comune ai due tipi di lavoro Ø lavoro presso P. A disciplinato da atti fonte che recepiscono contrattazione collettiva Privatizzazione del lavoro presso le P. A Ø Quali amministrazioni interessate e quali categorie ne restano escluse (art 1, c. 2, ed art 3 T. U. lavoro presso P. A. ) Ø Regime * Si applica cod. civ. e altre leggi relative a rapporti lavoro:

(Segue): Provvista e gestione del personale sono fatte salve disposizioni speciali stabilite dallo stesso tu (art 35, art 52, art 53, art 54, art 55) * Rapporto di lavoro disciplinato da contratto collettivo stipulato tra ARAN e rappresentanze sindacali - procedimento di contrattazione - contatto ha efficacia per tutti i lavoratori in base ad art 45 - Contratto diverso da quelli previsti da art 39 Cost. per cui privi di ambito riservato di competenza

(Segue): Provvista e gestione del personale normativa (l’art 2, c. 2 e 3, del T. U lavoro presso P. A. cerca di ostacolare una eventuale rilegificazione) * Singolo rapporto di lavoro disciplinato da contratto individuale; - il concorso per l’assunzione sottoposto però alle regole a cui è sottoposta l’attività contrattuale; - prestazioni lavorative dovute in base a vincolo contrattuale e specificate da datore di lavoro poteri derivanti dal contratto;

(Segue): Provvista e gestione del personale - giurisdizione del G. O con poteri che generalmente non gli competono nei confronti delle amministrazioni Ø In definitiva, assimilazione lavoro presso amministrazioni a quello presso privati: * posizioni soggettive di diritto (salvo per rapporti sottratti alla privatizzazione, sui quali permane giurisdizione esclusiva e diritti congiunti a interessi legittimi); * apparati organizzativi di tipo ministeriale (dirigenti che esercitano i poteri del privato datore di lavoro) ed ARAN (antesignana del modello delle agenzie)

(Segue): Provvista e gestione del personale * Assimilazione che però non può essere completa perché datore lavoro è diverso da un qualunque datore privato (suoi interessi non conflittuali a quelli dei lavoratori, nonostante ARAN). Si spiegano alcune disposizioni, specificamente rivolte a lavoro presso amministrazioni, previste addirittura da Cost. : - accesso mediante concorso (art 97) - pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione (art 98 c. 1): codice di comportamento previsto da art 54 T. U lavoro presso P. A.

(Segue): Provvista e gestione del personale - limitazioni alle promozioni dei parlamentari (art 98, c. 2) - responsabilità amministrativa: peculiarità sostanziali e processuali Ø Nuovo titolo V: * allo Stato la disciplina delle fonti dei rapporti di lavoro e la tutela giurisdizionale (definizione del regime pubblicistico o privatistico); * alle autonomie le procedure e l’organizzazione della contrattazione

Funzioni Ausiliarie • Controllo • Consulenza

Funzione di consulenza Supporta chi deve decidere Ø distinzione tra amministrazione attiva ed amministrazione consultiva; * organo consultivo si esprime sulla conformità della decisione da prendere a norme giuridiche, a regole tecniche, oppure ad interessi (si veda anche partecipazione organica); * Organi consultivi esterni: - Consiglio di Stato (in particolare le prime 3 sez e l’Ad gen. ); - Avvocatura dello Stato; - Amministrazioni indipendenti * Organi consultivi interni: -Consigli superiori, -Consigli di amministrazione, -Segretario E. L Ø Atti consultivi (pareri) * si inseriscono nella fase preparatoria della decisione (istruttoria):

Segue …. Funzione di consulenza * pareri non sono suscettibili di ledere altrui interessi * differenza con le proposte, che costituiscono esercizio di iniziativa e sovente non riguardano il contenuto della decisione bensì semplicemente la necessità di provvedere * Tipologia - Facoltativi - Obbligatori - Vincolanti (ma decisione deve restare al amministrazione attiva)

Funzione di controllo Verifica la corrispondenza di quanto oggetto del controllo con determinati parametri; Ø vale anche in questo caso la distinzione con l’amministrazione attiva; Ø controllo non interviene però nella fase preparatoria della decisione come la consulenza ed ha ad oggetto un evento già verificatosi Classificazioni tradizionali Ø In base a chi esercita controlli: interni od esterni Ø In base all’oggetto: * su atti * attività complessiva: sulla gestione sugli organi

Segue… Funzione di controllo Ø In base al parametro del controllo: * di legittimità; * di regolarità contabile; * di funzionalità; * di merito Ø In base agli effetti del controllo: * referto * misura: - se preventivi condizionano efficacia atto - se successivi costringono amm. a nuovamente decidere

(Segue): Funzione di controllo Controlli sulla gestione: referto, anche in corso di esercizio, ai titolari degli organi a favore dei quali il controllo è esercitato Ø Interni (d. lgs. 1999, n. 286): rilevanti per valutare la responsabilità dirigenziale; escluso obbligo denunzia a procura Corte conti * Controllo strategico: - supporta organi di governo e valuta congruità dell’indirizzo politico; - effettuato da organi di diretta collaborazione * Controllo di gestione: - supporta dirigenza e valuta funzionalità della gestione;

(Segue): Funzione di controllo - effettuato da soggetti che rispondono alla dirigenza posta al vertice dell’apparato controllato * Controllo di regolarità amministrativo- contabile Ø Esterni: Controllo della Corte dei conti * sul rendiconto dello stato (art 100, c. 2, Cost): parificazione e relazione * su enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art 100, c. 2, Cost e l. 1958, n. 259) * sulla gestione EE. LL * sulla gestione delle amministrazioni pubbliche (l 1994, n. 20) • Corte dei conti - esercita funzioni di controllo e giurisdizionali - originariamente vista come strumento del Parlamento ma oggi accentuata la posizione di magistratura indipendente: legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità e conflitti di attribuzione

(Segue): Funzione di controllo Controllo sugli atti Ø Su Enti territoriali * In origine controllo su EE. LL serviva a veicolare indirizzo politico statale: controllo legittimità del Prefetto e controllo merito della GPA * Poi art 130 Cost ha spostato controllo su EE. LL alla Regione e lo ha trasformato: - controllo di merito soltanto nella forma richiesta di riesame; - delimitazione degli atti sottoposti a controllo di merito e di legittimità.

(Segue): Funzione di controllo * Art 125 introdusse sistema analogo per controllo su Regione da parte organo Stato * Riforma titolo V ha abrogato artt 130 e 125: controlli esterni potrebbero essere introdotti soltanto per dare attuazione ad art 120 Cost Ø Su Stato * nasce per garantire uso corretto del denaro ed aveva ad oggetto osservanza del bilancio: controllo preventivo interno (o meglio relativamente interno) delle Ragionerie ed esterno Corte conti sugli atti di spesa; successivamente si estende anche ad atti non di spesa e riguarda anche i generali profili di legittimità degli atti

(Segue): Funzione di controllo * Controllo delle Ragionerie (Uffici centrali del bilancio e loro posizione organizzativa): - d. lgs. 1999, n. 286 prevede controllo di regolarità amministrativo-contabile e fa salvo il principio che la decisione sull’efficacia dell’atto spetta all’organo amministrativo responsabile; - dpr 1994, n. 367 disciplina controllo delle Ragionerie e separa registrazione (che conferisce efficacia all’atto) dal visto di legittimità (che interviene dopo efficacia)

(Segue): Funzione di controllo * Controllo della Corte dei conti (art 100, c. 2, Cost): - controllo preventivo di legittimità su atti; - originariamente sottoposti a questo controllo atti normativi, compresi d. l. e d. lgs, ed atti di spesa; - successivamente soppresso controllo su d. l. e su d. lgs e limitato controllo su atti di gestione, ma nel contempo aumentato controllo su atti di indirizzo; - in definitiva, attualmente (l. 1994 n. 20), controllo necessario e stabile e controllo eventuale; regola del silenzio assenso al termine di 30 gg. ; l’istituto della registrazione con riserva

(Segue): Funzione di controllo Ø Posizioni soggettive: * un tempo si ammetteva impugnativa degli atti di controllo esterno negativo relativi ad atti di Regioni ed EE. LL e la si escludeva, e la si esclude, nel caso di controllo negativo della Corte conti; * la soluzione relativa alla Corte conti non significa mancanza di tutela, perché controllo negativo non esclude la possibilità che giudice dichiari illegittima l’omessa emanazione dell’atto, semmai comporta mancanza di tutela dell’amministrazione statale nei confronti delle decisioni della Corte dei conti